20世紀60年代，韓國開始了由國有驅動的經濟增長模式。國家控製了銀行體(ti) 係並深度幹預信貸資源配置。所有銀行都是國有的，且其管理層由政府任命，其利率也受到嚴(yan) 格管製。從(cong) 80年代開始，韓國政府進行了放鬆金融管製的改革，但直到1997年亞(ya) 洲金融危機之後，韓國金融自由化改革才更加徹底、更加全麵。當前，韓國金融係統已是世界上最開放的體(ti) 係之一。韓國金融改革經驗對中國具有較強的借鑒意義(yi) 。

 

　　20世紀80年代以來韓國金融改革曆程

 

　　二戰後到20世紀70年代後期的大部分時間內(nei) ，韓國的金融係統是世界上壓抑程度最高的金融體(ti) 係之一。銀行和非銀行金融中介機構的資產(chan) 負債(zhai) 管理，利率、匯率和資本賬戶交易都在政府的嚴(yan) 密控製下，並被作為(wei) 實現政策目標的工具。通過建立政府、銀行與(yu) 行業(ye) （大型企業(ye) 、財團）的緊密聯係，韓國工業(ye) 化進程得以加快，但也造成三者之間強烈的道德風險。大量資源配置效率低下，內(nei) 外部的失衡和腐敗問題日益凸顯。20世紀80年代初，韓國意識到了政府控製的金融體(ti) 係的局限性，於(yu) 是開始了金融自由化改革。韓國的金融改革大致分為(wei) 三個(ge) 階段：

 

　　（一）20世紀80年代的改革

 

　　20世紀80年代初，全鬥煥政府（1980—1988年）承諾放鬆對國內(nei) 經濟的監管，但是，與(yu) 貿易自由化相比，消除金融抑製的進展不大。由於(yu) 需要銀行體(ti) 係組織一攬子財政紓困、合並和整合因產(chan) 能過剩陷入困境的公司，以及維持獨裁統治，政府並不願真正放開對金融業(ye) 的管製。此時的金融改革主要包括：

 

　　1．商業(ye) 銀行私有化和放開非銀行金融機構準入

 

　　韓國的商業(ye) 銀行私有化規定最大的單一投資者或任何一個(ge) 財團家族共享的股份比例不超過4％；外國人不得擁有和控製銀行。這意味著，私有化的銀行沒有任何控股股東(dong) 。事實上，政府繼續控製銀行，包括高級管理人員的任命。

 

　　作為(wei) 其承諾開放金融業(ye) 和繼續擁有對銀行業(ye) 的控製權之間的妥協，政府以更快步伐對包括投資和金融公司、保險公司在內(nei) 的非銀行金融機構進行了自由化，放寬準入門檻，擴大其業(ye) 務範圍，實施較寬鬆的利率管製。事實上非銀行金融機構提供了存款／貸款業(ye) 務，但對它們(men) 的監管比銀行寬鬆，如沒有政策性貸款要求。大部分大型非銀行金融機構由財團建立和擁有，其經營比銀行更商業(ye) 化。20世紀80年代，非銀行金融機構快速增長，其存款份額於(yu) 20世紀80年代中期超過銀行。這種對銀行和非銀行金融機構不對稱的自由化方法後來成為(wei) 金融不穩定的來源。到20世紀80年代後期，政府控製的銀行貸款在資金總流量的份額已經大幅下降。財團控製非銀行金融機構，並能夠通過它們(men) 動員大量的資金。事實上，他們(men) 可以在國際資本市場獨立籌集資金，也由此建立了自己的聲譽。這開始改變傳(chuan) 統的政府、銀行、財團關(guan) 係。政府開始失去對財團的控製。

 

　　2．利率自由化嚐試失敗（1988—1989年）

 

　　1988年12月，韓國財政部宣布將放寬除政策性貸款和長期定期存款利率之外的銀行貸款利率，並且放開企業(ye) 債(zhai) 券收益率。但由於(yu) 利率不穩定，在商界的迫切要求下，政府放棄了原有計劃。1989年，韓國重新對利率進行管製，但收窄了幹預的範圍。

 

　　（二）20世紀90年代的改革

 

　　金泳三政府時期，在追求經濟“去監管化”和“全球化”的大背景下，政府將國內(nei) 金融放鬆管製和對外開放相結合。由於(yu) 在管理浮動匯率製度下國內(nei) 和國外市場存在較大利差，解除資本流動特別是資本流入的一些限製導致了對外借款的大規模增加。與(yu) 償(chang) 債(zhai) 能力及持有的外匯儲(chu) 備相比，短期外債(zhai) 比例過高。這使韓國經濟極易受到資本流動突然逆轉的影響。1997年11月，這樣的逆轉使經濟陷入嚴(yan) 重危機，整個(ge) 金融體(ti) 係到了破產(chan) 邊緣。

 

　　1．利率自由化

 

　　1991年底韓國再次啟動了利率自由化。這次主要針對短期貨幣市場工具，包括商業(ye) 票據、商業(ye) 匯票、銀行透支信用額度，以及期限超過90天的可轉讓大額定期存單（CDs）。1993年開始政府推出了一個(ge) 全麵的利率自由化計劃，將放鬆利率管製分為(wei) 四個(ge) 階段：第一階段 （1991年至1993年），放開大多數的銀行支票賬戶和非銀行金融機構的短期貸款利率，存款利率的自由化隻涉及到至少三年到期的存款。與(yu) 此同時，放鬆了對不同貨幣和資本市場工具的利率管製 （包括兩(liang) 年以上到期的公司債(zhai) 券的發行利率）。第二階段（1993年），放開所有銀行和非銀行金融機構的貸款利率、所有債(zhai) 券的發行利率管製，放寬了兩(liang) 年或兩(liang) 年以上到期的長期存款利率限製。第三階段（1994年）放寬了對可轉讓大額定期存單的最低期限、大額回購協議及商業(ye) 票據的限製，放鬆了期限至少為(wei) 一年的存款利率和由韓國央行再貼現率的貸款利率。第四階段（1995年至1997年），除銀行活期存款外，基本實現利率自由化。

 

　　2．放鬆金融機構的準入限製

 

　　對金融機構的準入限製有所緩解，有些機構得以發展成為(wei) 業(ye) 務內(nei) 容更加廣泛的金融結構，如1991年8家短期投資和金融公司變身成證券公司和全國性商業(ye) 銀行；1994年，專(zhuan) 注於(yu) 延長短期商業(ye) 貸款的投資和金融公司獲準轉換為(wei) 可以進行對外借款／貸款業(ye) 務的商人銀行公司（MBCS）。

 

　　3．外資流入的去監管化

 

　　1994年，韓國開始加速開放資本市場。在開放資本市場過程中，政府采取了以下措施：第一，逐漸提高了外國在國內(nei) 股市的投資上限；第二，進一步放寬與(yu) 貿易有關(guan) 的短期借貸；第三，放寬韓國公司在國外資本市場證券發行和離岸借款的控製。然而，仍然對外國投資在國債(zhai) 和國內(nei) 市場發行企業(ye) 債(zhai) 券進行嚴(yan) 格控製。另外，需要指出的是，從(cong) 早期開始，一直沒有對韓國銀行和商業(ye) 銀行公司的外國貸款進行嚴(yan) 格限製，尤其是短期借款。

 

　　（三）1997年以來全麵的金融改革

 

　　1997年金融危機導致韓國進行了一次影響深遠的根本性金融改革。為(wei) 獲得IMF救助融資方案，韓國承諾對金融部門進行全麵改革。危機後，韓國取消了對市場利率和匯率的控製；逐步取消了對銀行和其他金融機構資產(chan) 負債(zhai) 管理以及資本賬戶交易的多數監管限製。

 

　　韓國還建立了新的監管體(ti) 係。根據《金融監督管理組織設立法（EFSO）》和1997年12月修訂的《韓國銀行法》，韓國整合了四家金融監管機構（銀行監管辦公室、證券監督委員會(hui) 、保險監督管理委員會(hui) 與(yu) 非銀行監管局），建立了金融監督管理委員會(hui) （FSC）及其執行部門——金融監督院（FSS）。金融監督管理委員會(hui) 作為(wei) 一個(ge) 綜合的決(jue) 策機構，負責監管與(yu) 整個(ge) 金融業(ye) 相關(guan) 的一切事務。2008年，政府調整了金融監管體(ti) 係，整合了金融監督管理委員會(hui) 的監管職能和財政部的金融政策職能。通過將金融監督管理委員會(hui) 主席和金融監督院院長職位分設，實現了政策製定和政策執行職能的分離。

 

　　韓國金融自由化改革的影響

 

　　經過不斷的改革，韓國金融體(ti) 係已經成為(wei) 新興(xing) 經濟體(ti) 中最自由、最開放的金融體(ti) 係之一。韓國金融係統的規模和結構發生了顯著改變。

 

　　（一）金融部門的成長

 

　　1997年全麵金融改革後，韓國金融領域進行了大規模重組，包括11家商業(ye) 銀行在內(nei) 的許多金融機構退出市場，不良貸款得到處置。經過7年多的停滯，從(cong) 2005年開始金融資產(chan) 總額占GDP的比重再度快速攀升。

 

　　（二）直接融資的擴張

 

　　1997年金融危機前，可以將韓國的金融體(ti) 係理解為(wei) 銀行體(ti) 係。1997年放鬆金融管製的一個(ge) 主要進步在於(yu) 直接融資 （貨幣市場和資本市場）份額的顯著提升，直接融資比重從(cong) 20世紀80年代的45％左右上升至2010年的67％。其中，最引人注目的是股權融資，其比重由20世紀90年代的20％左右大幅升至2010年的45％。2000—2011年間，按市值計算，資本市場（長期債(zhai) 券和股票）增長了三倍以上。貨幣市場也有兩(liang) 倍以上的增長。

 

　　（三）金融衍生品的發展

 

　　市場管製的放鬆使利率、股票價(jia) 格和匯率波動性更大。為(wei) 此，金融機構需要提升其市場風險管理水平，從(cong) 而加大了將金融衍生品作為(wei) 風險對衝(chong) 工具的需求。韓國衍生品市場始於(yu) 1996年股票指數期貨和1997年期權的發行。隨後，衍生工具市場交易量大幅增加。2001年至2012年間，貨幣相關(guan) 衍生工具的交易金額同比增長超過10倍。

 

　　（四）金融領域開放的提升

 

　　隨著韓國逐步取消外資進入金融領域的限製，韓國金融市場表現出高開放性和高流動性特征：一是很多外資金融機構在韓國建立分支機構；二是韓國主要綜合指數（KOSPI指數）與(yu) 標普500指數的正相關(guan) 性顯著增加；三是外資積極參與(yu) 銀行重組，2011年外資擁有10家商業(ye) 銀行流通股的占比從(cong) 改革之初的26％劇升至47％。

 

　　對中國金融改革的借鑒

 

　　首先，打破基於(yu) 政府、銀行、產(chan) 業(ye) 的連帶關(guan) 係並非易事。該體(ti) 係雖然有其自身的優(you) 勢，但也形成了既得利益集團，造成監管鬆懈。由於(yu) 具有很強的慣性，這種體(ti) 係往往直到麵臨(lin) 巨大的危機才開始徹底改變。韓國即是如此：韓國的金融改革直到亞(ya) 洲金融危機才開始真正推進。

 

　　第二，放鬆金融管製有助於(yu) 提高金融服務效率。放鬆管製加速了資本市場的發展，鼓勵包括資產(chan) 證券化在內(nei) 的金融市場創新。通過改革匯率、工資、利率和競爭(zheng) 規則，有助於(yu) 改善企業(ye) 營商環境，為(wei) 金融機構重組提供了更為(wei) 有利的條件，最終使金融機構恢複活力，可以為(wei) 實體(ti) 經濟提供更為(wei) 高效的金融服務。

 

　　第三，協調並有序推進金融改革措施，有助於(yu) 避免積聚係統性風險。包括政府、國有企業(ye) 、財政、貨幣政策框架、監管規則與(yu) 框架、金融市場基礎設施、公司治理和其他相關(guan) 機構的改革進度應保持一致。然而，這並不意味著需要等所有配套條件都成熟才開始推動金融改革。政府所要做的是在金融改革的同時，應盡快推進配套改革，以確保改革的成功。其中，尤其重要的是構建強大的金融市場基礎設施和監管框架。1993年以後，韓國金融自由化進程加快，但對於(yu) 提升監管機構的能力、全麵構建金融市場基礎設施關(guan) 注不夠。隨著金融行業(ye) 體(ti) 量的快速增長，會(hui) 計準則不健全、貸款分類標準不清晰、公司治理薄弱，都導致了係統性風險積聚。

 

　　第四，建立一個(ge) 合適的貨幣政策構架也是經濟體(ti) 成功向開放金融體(ti) 係轉型的關(guan) 鍵因素。上個(ge) 世紀70年代以來，韓國一直將M2作為(wei) 貨幣控製目標。1993年，由於(yu) 定期存款總額快速增長，韓國的貨幣政策目標無法實現。出於(yu) 維持高投資的需要，韓國政府完全放開了商業(ye) 票據市場，資金被轉移到了更加缺乏監控的金融部門，風險迅速積累。為(wei) 防止這類風險，貨幣政策構架的調整非常必要。

 

　　總體(ti) 而言，韓國金融領域的政策（金融抑製）在工業(ye) 化早期（“趕超階段”）在促進投資和經濟增長方麵有其自身的成效和優(you) 點，但是金融被抑製得過重、過長，難以適應經濟全球化的日益深化。韓國1997年之後的金融改革是被動的，但卻比之前的改革更為(wei) 徹底和全麵。韓國的經驗表明，從(cong) 受壓製的金融體(ti) 係轉向開放的金融體(ti) 係並非易事，有時甚至造成十分混亂(luan) 的局麵。改革可能在較長時期內(nei) 造成金融發展的停滯，但這種停滯是為(wei) 了之後更快的成長做準備。金融自由化改革在韓國經濟從(cong) 中等收入邁向高收入經濟體(ti) 的過程中不可避免。可以說，沒有金融改革，韓國可能無法支持銀行和企業(ye) 的成功重組，也無法拓展家庭和中小企業(ye) 的融資渠道，韓國企業(ye) 在成為(wei) 全球參與(yu) 者方麵也可能受阻。金融改革的推進需要強有力的政治意願和深思熟慮的戰略，需要所有參與(yu) 各方（政府、企業(ye) 和金融機構）擁有共同的願景和期望。

 

　　（作者單位：國務院發展研究中心金融研究所）