亞(ya) 太經合組織(APEC)是具有全球屬性的地區性合作組織。作為(wei) 涵蓋亞(ya) 太地區主要經濟體(ti) 的區域性經濟合作組織，APEC不僅(jin) 在促進亞(ya) 太地區貿易自由化、投資便利化以及經濟技術合作方麵發揮著重要的作用，而且由於(yu) 其成員構成和地緣政治經濟因素，使得APEC的合作進程在全球經濟治理格局中也具有重要的影響力。同時，APEC與(yu) 北美自由貿易區(NAFTA)、歐盟(EU)共同構成了區域經濟合作的三種代表性模式，在全球經濟治理格局中發揮著舉(ju) 足輕重的作用。APEC以其開放、自願和靈活的合作方式，開辟了地區合作的新模式。值得關(guan) 注的是，2008年以來的金融危機加速了全球經濟治理格局的調整，並且在全球層麵和區域層麵帶來了新一輪的戰略合作調整，APEC的發展正麵臨(lin) 新的挑戰。因此，有必要分析和研究APEC在全球經濟治理格局中的角色和麵臨(lin) 的挑戰，並在此基礎上構建APEC未來的合作前景。

 

　　APEC在全球經濟治理中的角色

 

　　APEC在全球經濟治理中的角色正處於(yu) 一個(ge) 轉型階段，主要表現在兩(liang) 個(ge) 方麵：一方麵，APEC雖然是地區性組織，但是其在全球經濟治理體(ti) 係內(nei) 的影響卻越來越具有全球性；另一方麵，APEC正在從(cong) 一個(ge) 相對鬆散的區域性經濟治理機製，向一個(ge) 更加具有凝聚力和行動力的組織轉型。

 

　　就APEC的組織影響力而言，APEC在全球經濟治理體(ti) 係內(nei) 的地位和角色上升有其必然性的一麵。首先，就經濟規模而言，APEC成員中包含了全球最大的三個(ge) 經濟體(ti) ，APEC人口總數占全球的40%，GDP占全球57%，貿易額占全球48%，是世界經濟增長的重要引擎。特別是中國和美國，在全球經濟中的影響力不僅(jin) 表現在經濟總規模上，還有經濟增長速度。據IMF數據顯示，2013年全球經濟的總規模是73.8萬(wan) 億(yi) 美元，其中美國的經濟規模是16.8萬(wan) 億(yi) 美元，中國的經濟規模是9.2萬(wan) 億(yi) 美元。在全球經濟普遍低迷的情形下，中美經濟增長速度雖然有所下降，但依然保持了相對強勁的增長，預計2014年中國的經濟增長率是7.4%，美國經濟的增長率是2.2%。

 

　　其次，就合作機製而言，自1989年創立以來，APEC已然成為(wei) 亞(ya) 太地區涵蓋國家最多、級別最高和議題範圍最廣的合作機製。APEC成立初期隻有12個(ge) 成員國國，包括了東(dong) 盟六個(ge) 國家、美國、日本、澳大利亞(ya) 、新西蘭(lan) ，加拿大、韓國。1991年，中國以主權國家身份加入，中國台灣和中國香港以地區經濟體(ti) 身份加入。1993年墨西哥和巴布亞(ya) 新幾內(nei) 亞(ya) 加入，1994年智利加入，1997年俄羅斯、越南和秘魯加入，至此APEC成員擴大為(wei) 21個(ge) 。1993年APEC升級為(wei) 領導人峰會(hui) ，在這之前是部長級會(hui) 議。目前APEC涉及的議題除了貿易、投資、金融、技術合作、發展合作之外，關(guan) 於(yu) 氣候變化、反恐、反腐敗、地區安全和熱點問題都包羅其中。因此，從(cong) 成員國擴大、會(hui) 議級別升級和議題領域擴大來看，APEC合作的外溢效應越來越明顯，其合作進程對全球經濟治理具有越來越廣泛的影響。

 

　　最後，就與(yu) 全球經濟治理機製的互動而言，APEC作為(wei) 一個(ge) 地區性的經濟合作組織，不僅(jin) 致力於(yu) 亞(ya) 太區域內(nei) 的經濟合作與(yu) 經濟治理，而且近年來伴隨地緣政治和經濟格局的變遷，其合作機製與(yu) 議題領域都有了很大的提升和拓展，與(yu) 全球經濟治理的互動性影響日益顯現。早在2002年，APEC峰會(hui) 不僅(jin) 擴展和更新了《大阪行動議程》，推出商務旅行卡計劃，加強成員國經濟法律基礎建設，而且還特別強調了APEC對全球經濟的引領作用。當然，APEC對全球經濟的引領不隻限於(yu) 貿易自由化和投資便利化，以及經濟強勁、包容和可持續增長上，還表現在與(yu) 全球經濟治理議程和機製的對接上。2014年由於(yu) 中澳兩(liang) 國分別是APEC會(hui) 議和二十國集團峰會(hui) (G20)的主席國，兩(liang) 國在加強兩(liang) 個(ge) 會(hui) 議的協調和議題對接方麵有非常多的互動。並且，中澳兩(liang) 國還專(zhuan) 門責成各自的研究機構即澳大利亞(ya) 國立大學和上海國際問題研究院在2014年4月在上海專(zhuan) 門就G20和APEC峰會(hui) 的協調與(yu) 合作召開研討會(hui) 。2014年G20布裏斯班峰會(hui) 的主題聚焦全麵增長戰略，謀求強勁、可持續和平衡增長。2014年APEC北京峰會(hui) 主題是“共建麵向未來的亞(ya) 太夥(huo) 伴關(guan) 係”，並確立了三大議題：推動區域經濟一體(ti) 化；促進創新發展，推動經濟改革和增長；加強全方位互聯互通和基礎設施建設。從(cong) 最終的議題確立上可以看出，兩(liang) 場峰會(hui) 把議題重點都放在了促進金融危機之後的經濟增長上。2014年APEC在促進經濟增長、貿易發展和促進投資的上的共識和舉(ju) 措，可以為(wei) 隨後舉(ju) 辦的布裏斯班G20峰會(hui) 所確定的增長與(yu) 就業(ye) 的主題起到切實的引領和促進作用。如果能夠持續地將APEC的地區性經濟合作議題與(yu) G20的議程進行對接，不僅(jin) 可以提升APEC的全球影響力，而且也為(wei) G20全球議程的落實找到地區支點。

 

　　從(cong) APEC的行動力和凝聚力來看，APCE過去曾被批評為(wei) “清談館”，不少議題和倡議因為(wei) 其無法律約束力，落實和執行上與(yu) 期望值存在較大差距。然而，近年來，APEC在行動力方麵有了明顯的提升。不僅(jin) 就未來APEC的發展設立了建立亞(ya) 太自由貿易區(FTAAP)的遠景目標，而且以促進互聯互通為(wei) 著力點，構建亞(ya) 太地區長遠的戰略優(you) 勢和競爭(zheng) 力。APEC第二十一次領導人非正式會(hui) 議發表的《活力亞(ya) 太，全球引擎——亞(ya) 太經合組織第二十一次領導人非正式會(hui) 議宣言》顯示了實現亞(ya) 太無縫、全方位的互聯互通和一體(ti) 化的戰略決(jue) 心，通過建設區域高質量交通網絡、降低交易成本、提升競爭(zheng) 力和凝聚力等方式，加快和鼓勵平衡、安全和包容的增長。2013年在印尼巴厘島舉(ju) 行的APEC峰會(hui) 上，習(xi) 近平主席代表中國政府提出建立亞(ya) 洲基礎設施投資銀行(AIIB)的倡議。在中國的大力推動下，21個(ge) 意向創始成員國已經在2014年10月24日就籌建亞(ya) 洲基礎設施投資銀行簽署備忘錄。之所以能夠在這樣短的時間內(nei) 得到亞(ya) 太地區國家的廣泛響應，主要還是在於(yu) AIIB是支持亞(ya) 洲國家基礎設施建設，符合本地區發展的現實需要，是促進本地區互聯互通，推動區域經濟發展的切實舉(ju) 措。據亞(ya) 洲開發銀行的測算，今後10年亞(ya) 洲基礎設施的投資至少需要8萬(wan) 億(yi) 美元，AIIB的成立將為(wei) 亞(ya) 太地區經濟發展注入新的動力，是有利於(yu) 成員國各國和本地區乃至全球經濟發展的多贏之舉(ju) 。北京APEC峰會(hui) 的議題和布裏斯班G20峰會(hui) 議題的直接共同點，就是這兩(liang) 個(ge) 峰會(hui) 都特別強調基礎設施的發展，促進區域的互聯互通。在目前全球經濟麵臨(lin) 重大挑戰的情況下，增加基礎設施的投資，解決(jue) 發展中國家發展中遇到的基礎設設瓶頸問題，對於(yu) 促進亞(ya) 太區域和全球經濟發展都具有積極意義(yi) 。

 

　　全球經濟治理新格局下APEC麵臨(lin) 的挑戰

 

　　2008年以來的全球金融危機正在重塑全球經濟治理的新格局：在全球層麵，G20取代G7成為(wei) 協調全球經濟事務的首要平台，發達國家和發展中國家在全球經濟治理體(ti) 係裏的話語權之爭(zheng) 日趨激烈；在地區層麵，區域合作機製的完善與(yu) 區域金融安全網的構建已經在歐洲、東(dong) 亞(ya) 、拉美甚至非洲地區展開，但是區域經濟治理的成效和能力差距持續拉大；在國家層麵，以應對危機和恢複增長為(wei) 代表的調整和改革政策在各個(ge) 國家展開，新一輪的跨區域合作已成為(wei) 世界主要大國對外經貿戰略的重要組成部分。APEC作為(wei) 亞(ya) 太地區最大的區域合作機製在未來的地區合作和全球經濟治理中能否有更大作為(wei) ，很大程度上取決(jue) 於(yu) 其應對全球經濟治理新格局和處理以下挑戰的能力和方式。

 

　　第一，明確核心戰略目標的挑戰。APEC長遠的戰略目標是立足於(yu) 建設一個(ge) 覆蓋亞(ya) 太地區的大型自由貿易區如FTAAP？還是致力於(yu) 一個(ge) 合作範圍更廣的地區性協調組織建設，主要服務於(yu) 領導人的溝通和國家間合作，致力於(yu) 維護地區穩定和發展？回顧過去25年來，APEC大致經曆了三個(ge) 發展階段：第一階段是1989-1996年是建立機製和穩步發展階段。1991年漢城會(hui) 議通過了《漢城宣言》，明確了APEC的宗旨、原則、活動範圍、加入標準等。1992年的曼穀會(hui) 議決(jue) 定在新加坡設立APEC秘書(shu) 處，由各成員認繳會(hui) 費，確立了APEC的組織機製。1993年，APEC從(cong) 部長級會(hui) 議升格到經濟體(ti) 領導人非正式會(hui) 議，發展進程得以加快。1994年設立了“茂物目標”：發達成員在2010年前、發展中成員在2020年前，實現亞(ya) 太地區自由與(yu) 開放的貿易及投資。隨後的峰會(hui) 圍繞“茂物目標”的實現和落實達成了一係列共識和行動計劃，APEC合作進程得以穩步推進。第二階段是1997-2007年是調整階段。1997年亞(ya) 洲金融危機給APEC帶來的不僅(jin) 是議題領域上的拓展，而且也因對危機的不同處理意見，APEC內(nei) 部的分歧日益明顯。在此階段APEC成員規模擴大至21個(ge) 經濟體(ti) ，APEC由此進入了一個(ge) 相對較長的十年穩固和調整階段。第三階段是2008年到現在。2008年以來的金融危機促使成員國家和經濟體(ti) 進行對內(nei) 對外的經濟改革和戰略轉型，受亞(ya) 太地區內(nei) 部各種次區域合作機製的蓬勃發展勢頭影響，APEC的未來發展方向也麵臨(lin) 一個(ge) 新的戰略定位挑戰。這一戰略定位需要長遠的戰略眼光和智慧，要致力於(yu) 亞(ya) 太又不能局限於(yu) 亞(ya) 太。就APEC的長遠發展而言，需要明確每個(ge) 階段的戰略目標，尤其是核心戰略目標。至少在2020年“茂物目標”實現的時間節點到來之前，APEC需要明確其下一個(ge) 具體(ti) 的核心戰略目標。就未來10年而言，APEC仍應堅持聚焦經濟議題，應將FTAAP作為(wei) 下一個(ge) 十年的核心戰略目標，並且需要將這一核心目標具體(ti) 化，分解成可落實和可核查的具體(ti) 指標，便於(yu) 督促進程與(yu) 核查落實情況。APEC核心戰略目標的明確關(guan) 係到APEC機製的對內(nei) 凝聚力和對外影響力，從(cong) 根本上講，核心戰略目標的順利實現才是機製保持競爭(zheng) 力的關(guan) 鍵所在。

 

　　第二，議題泛化的挑戰。APEC成立初期，主要致力於(yu) 貿易自由化、投資便利化和加強經濟技術合作這三大支柱性的領域合作。1997年由於(yu) 亞(ya) 洲金融危機的爆發，促使APEC開始關(guan) 注金融安全議題。1999年奧克蘭(lan) 會(hui) 議，APEC以非正式外長會(hui) 議形式對東(dong) 帝汶局勢進行討論，開辟了政治問題進入APEC議題的先河。2001年，9.11事件的爆發，反恐問題開始進入APEC的議題。隨後，氣候變化、反腐敗、傳(chuan) 染性疾病、自然災害救助等更為(wei) 廣泛的環境、政治和社會(hui) 議題被納入到APEC議程菜單。議題泛化的根源在於(yu) 全球經濟治理與(yu) 地緣政治和安全問題的相互影響和關(guan) 聯，而且領導人峰會(hui) 的性質決(jue) 定了APEC無法避開地區和全球熱點問題討論。實際上，不僅(jin) APEC如此，G20過去幾年的峰會(hui) 也印證了這一點。例如，2013年G20俄羅斯聖彼得峰會(hui) 的一個(ge) 最大焦點就是敘利亞(ya) 問題。議題泛化帶來的直接影響是對組織能力的要求也隨之上升，APEC麵臨(lin) 是否有能力就廣泛領域進行有效合作和落實的挑戰。更為(wei) 關(guan) 鍵的是，隨著議題的擴展，經濟領域的合作麵臨(lin) 被稀釋的挑戰。因此，對APEC而言，如何處理好議題泛化的問題是未來該機製發展的一個(ge) 難題。就領導人峰會(hui) 而言，熱點的政治安全問題討論難以避免，但是這些熱點問題隻能是臨(lin) 時性的議題，而不應將其列入APEC的長期議題中。列入APEC長期議題的至少是與(yu) 經濟發展與(yu) 合作具有相關(guan) 性的議題，不然議題的無序泛化之後，不僅(jin) 會(hui) 增加APEC機製的負荷，而且會(hui) 影響到其核心戰略目標的實現。

 

　　第三，利益多元化的挑戰。APEC成員中既有發達國家，也有發展中國家；既有大國，也有小國；既有主權國家，也有非主權經濟體(ti) ；既有貿易盈餘(yu) 國家、也有貿易赤字國家。此外，APEC成員在政治體(ti) 製、文化傳(chuan) 統、宗教文化、民族構成、地理特征等各個(ge) 方麵也存在比較大的差異。這些差異決(jue) 定了APEC在所有議題上的協調難度和共同行動的難度。麵對著複雜、不穩定、不確定的世界經濟形勢，APEC成員在深化各自經濟結構調整的基礎上，加強宏觀經濟政策協調的難度也在上升。APEC中期評估也證明了，因為(wei) APEC成員的經濟發展存在多樣性，包括社會(hui) 製度、經濟發展水平、不同的國內(nei) 經濟政策，在貫徹APEC基本原則的條件下按確定的時間表實現茂物目標對APEC而言是巨大的挑戰。所以，如何協調不同利益，凝聚共識，是APEC合作的一個(ge) 長期性挑戰。

 

　　第四，整合區域合作機製的挑戰。在亞(ya) 太地區有著多層次和多種類的區域和次區域合作機製，如東(dong) 盟、中日韓與(yu) 東(dong) 盟分別建立的3個(ge) “10+1”合作機製、東(dong) 亞(ya) 峰會(hui) 、以及跨太平洋夥(huo) 伴關(guan) 係協定(TPP)、區域經濟夥(huo) 伴協定(RCEP)等等。從(cong) 發展趨勢看，APEC如果能通過構建FTAAP的戰略目標，將TPP和RCEP整合在一起將是有利於(yu) 地區經濟合作和一體(ti) 化進程的有效舉(ju) 措。就東(dong) 亞(ya) 地區重疊的合作機製而言，不僅(jin) 存在相互競爭(zheng) 的問題，也麵臨(lin) 加深利益分化和差異性的問題。還有，多重的峰會(hui) 機製，不僅(jin) 消耗著領導人的精力，也會(hui) 耗散成員國間有限的合作資源。因此，APEC在多重的地區合作機製以及更高層次的全球合作機製中，麵臨(lin) 被選擇和被邊緣化的挑戰。例如，此前美國總統奧巴馬就分別缺席了在印尼巴厘島和俄羅斯符拉迪沃斯托克舉(ju) 辦的APEC會(hui) 議。此外，就2014年的APEC峰會(hui) 而言，其結束後接踵而來的是緬甸主辦的東(dong) 盟峰會(hui) (EAS)，以及在澳大利亞(ya) 布裏斯本的G20峰會(hui) 。美國、中國、日本、澳大利亞(ya) 和印度尼西亞(ya) 都是三個(ge) 組織的成員國。如果APEC與(yu) 其它峰會(hui) 相比沒有實質性的成果，難免被邊緣化，其必要性也大打折扣。從(cong) 全球經濟治理的現實看，達成共識相對容易，但是落實起來卻困難重重。實質性成果不僅(jin) 僅(jin) 是寫(xie) 進宣言和共識中，更為(wei) 重要的是隨後的行動計劃製定和落實。APEC要想實現整合地區合作機製的目標，必須要在共同行動和落實能力上有所加強。就2006年就已經提出的FTAAP設想而言，2010年APEC橫濱會(hui) 議發布了《走向FTAAP之路》(Pathway to FTAAP)的文件，提出“我們(men) 同意將亞(ya) 太自由貿易區從(cong) 意義(yi) 性願景變為(wei) 更加具體(ti) 的願景，並將其作為(wei) 深化APEC區域經濟一體(ti) 化的主要途徑。”如何將FTAAP成為(wei) 具體(ti) 的願景，2014年的APEC北京峰會(hui) 最受期待的一個(ge) 成果便是建設FTAAP路線圖。如果APEC能夠在共同路線圖的指引下，成功整合碎片化的區域合作機製並實現地區自由貿易區的建設，APEC將成為(wei) 亞(ya) 太地區首屈一指的經濟合作組織，也必將為(wei) 亞(ya) 太地區的經濟發展提供最強推力。

 

　　APEC前景展望

 

　　回顧25年的發展曆程，APEC不僅(jin) 經曆了亞(ya) 太地區的風雲(yun) 變化，經受住了1997年的東(dong) 南亞(ya) 金融危機和2008年以來的全球金融危機的考驗，也見證了中國的崛起。展望下一個(ge) 十年，APEC將麵臨(lin) 一個(ge) 不同於(yu) 過去25年的地區和全球環境，其中最大的一個(ge) 不同便來自中國。相比於(yu) 過去，中國對於(yu) 全球和地區事務的參與(yu) 從(cong) 被動轉為(wei) 主動，對全球貿易投資規則的構建從(cong) 無奈的接受者變為(wei) 積極的參與(yu) 者，對於(yu) 全球經濟治理機製的改革從(cong) 堅定的支持者變為(wei) 積極的變革者，對於(yu) 全球公共產(chan) 品的提供從(cong) 邊緣者走向核心領導者。可以說，中國的崛起和中美的互動將成為(wei) 塑造和影響APEC下一個(ge) 十年發展的關(guan) 鍵因素。

 

　　之所以說中美兩(liang) 國將是決(jue) 定APEC未來合作的關(guan) 鍵，並不是大國主義(yi) 思維的簡單判斷，而是基於(yu) 亞(ya) 太地區的現實。美國重返亞(ya) 太的戰略目標，眾(zhong) 所皆知的直指中國。美國一再表示歡迎中國的崛起，但是前提是中國的崛起必須是美國治下的崛起，也就是美國主導下的國際體(ti) 係內(nei) 的崛起。就建立FTAAP的目標而言，最大的挑戰可能並不是開放、自願和靈活的“APEC合作方式”，而是到底以美國主導的TPP的標準和模式來推進，還是以中國參與(yu) 的RCEP的相對較低的標準和模式推進。所以，對於(yu) APEC未來發展而言，中美之間的協調與(yu) 合作至關(guan) 重要。

 

　　APEC的全球屬性決(jue) 定了APEC在全球經濟治理格局中的角色不能僅(jin) 僅(jin) 著眼於(yu) 地區，APEC未來的發展隻有在立足亞(ya) 太的基礎上，以著眼於(yu) 全球發展和關(guan) 切全球福祉的戰略胸懷，才能使得該機製具有長久的競爭(zheng) 力和影響力。2014年APEC北京峰會(hui) 上，習(xi) 近平主席提出了“亞(ya) 太夢想”，並明晰了“這個(ge) 夢想，就是堅持亞(ya) 太大家庭精神和命運共同體(ti) 意識，共同致力於(yu) 亞(ya) 太繁榮進步；就是繼續引領世界發展大勢，為(wei) 人類福祉作出更大貢獻；就是讓經濟更有活力，貿易更加自由，投資更加便利，道路更加通暢，人與(yu) 人交往更加密切；就是讓人民過上更加安寧富足的生活。”“亞(ya) 太夢想”是將地區繁榮、世界發展和人民福祉有機結合的一個(ge) 戰略設想。“亞(ya) 太夢想”的戰略含義(yi) 不局限於(yu) 亞(ya) 太自由貿易區的建設，不局限於(yu) 亞(ya) 太經濟發展，而是一個(ge) 立足亞(ya) 太，服務全球的戰略目標。APEC應該在這一長遠戰略目標指引下開展切實有效的合作，分階段明晰具體(ti) 的核心戰略目標，聚焦經濟發展和區域一體(ti) 化建設，才是對本地區發展和全球經濟治理最大的利好。

 

　　和所有的國際組織一樣，機製建設和行動能力決(jue) 定了APEC機製的有效性，一個(ge) 決(jue) 策有效和行動力強的國際組織才能在全球事務和國際體(ti) 係中發揮實質性的影響力。對APEC而言，在機製建設和行動能力上要處理好以下三個(ge) 方麵的平衡：其一，議題泛化和議題聚焦的平衡。APEC要談安全合作、反腐合作和文化合作、衛生合作等等，這些議題與(yu) 地區的穩定發展和長遠利益相吻合，但是APEC在下一個(ge) 十年首先要解決(jue) 的依然是經濟發展問題。因此，聚焦經濟合作，著力於(yu) FTAAP建設是首要。其二，成員擴大和有效合作的平衡。自1997年以來APEC一直沒有擴員，21個(ge) 成員方協調起來已經很困難，進一步擴員之後的協調難度可想而知。但是，鑒於(yu) 擴大APEC地區影響力的考慮，以及地區成員國家要求加入的現實訴求，有必要建立有序的擴員進度。但是，要在擴員和加強既有成員合作機製建設之間做好協調，否則APEC將會(hui) 陷入大而無當的處境中。第三，開放自願的合作方式與(yu) 規製有度的落實機製之間的平衡。APEC開放、自願和靈活的合作方式充分照顧到各成員間不同發展階段和發展模式的差異性，但是非約束性並不意味著弱執行力，茂物目標的落實中麵臨(lin) 的最大的一個(ge) 問題是缺乏清晰明確的核查指標。因此，實現目標的進程和要求可以靈活，但是目標本身應該清晰和便於(yu) 核查。

 

　　展望未來，期待APEC能以共建亞(ya) 太夥(huo) 伴關(guan) 係為(wei) 基礎，以共築“亞(ya) 太夢想”為(wei) 動力，以建設“亞(ya) 太自由貿易區”為(wei) 核心戰略目標，在不斷提升APEC合作的決(jue) 斷力和行動力的基礎上，實現亞(ya) 太地區的持久繁榮與(yu) 發展。