今年6月份，我與(yu) 王紹光教授合著的《中國式共識型決(jue) 策：“開門”與(yu) “磨合”》一書(shu) 出版後，引起較好的社會(hui) 反響，與(yu) 其說他們(men) 對這本書(shu) 感興(xing) 趣，不如說是對這個(ge) 話題感興(xing) 趣，大家都十分想了解中國究竟通過何種方式製定重大政策，也很想知道究竟如何描述和概括中國的決(jue) 策體(ti) 製。本書(shu) 的主旨就是要通過解剖“麻雀”（以新醫改為(wei) 個(ge) 案），以抽絲(si) 剝繭的方式梳理、分析這一領域改革政策形成的全過程，從(cong) 而深度探究中央政府是如何製定重大公共政策的。

　　政府決(jue) 策機製是一個(ge) 世界性話題。從(cong) 決(jue) 策效能的角度來劃分當今世界政治體(ti) 製，中國完全可以進入表現優(you) 異的前列

　　在今天的世界，與(yu) 其抽象地追問一個(ge) 國家是否實行了所謂“民主”或“不民主”的體(ti) 製，還不如看這個(ge) 國家究竟有沒有能力回應社會(hui) 不同的甚至是分歧的訴求，究竟能否通過有效的決(jue) 策機製合理公正地分配社會(hui) 資源和權力。

　　實際上，如果從(cong) 決(jue) 策效能的角度來劃分當今世界的政治體(ti) 製，中國完全可以進入表現優(you) 異的前列。近年來，中國出台了一大批重量級的經濟和社會(hui) 政策，這是隱藏在中國發展與(yu) 崛起背後的重要動力機製。2011年，曾一度高呼“曆史終結論”的美國學者弗蘭(lan) 西斯·福山對中國的決(jue) 策機製表現出濃厚興(xing) 趣，他曾這樣評價(jia) ：“中國之所以能成功地應對金融危機，是基於(yu) 她的政治體(ti) 製能力，能夠迅速做出重大的、複雜的決(jue) 策，並有效地實施決(jue) 策，至少在經濟政策領域是如此。”其實，何止是在經濟政策領域，與(yu) 其他國家比較，中國的決(jue) 策體(ti) 製即使在外交、能源、農(nong) 業(ye) 、教育、醫療等政策領域，有著同樣優(you) 異的表現。說中國中央政府的高效決(jue) 策並非自吹自擂，從(cong) 當前西方媒體(ti) 的報道來看，中國大型國企的海外並購、稀土出口政策的調整、對非援助與(yu) 合作等多方麵的重量級有效決(jue) 策都使西方社會(hui) 感到震驚。

　　其實，人們(men) 並不是最近才開始對中國的決(jue) 策體(ti) 製感興(xing) 趣。長期以來，這個(ge) 問題一直都被西方政要和學者視作窺測中國政府運作邏輯乃至政權特征和性質的一個(ge) 重要觀察點。但是迄今為(wei) 止對中國決(jue) 策過程比較係統和知名的研究，大多是由西方人尤其是美國學者完成的。顯然，針對自己的決(jue) 策體(ti) 製，我們(men) 需要一項從(cong) 中國視角出發、具有中國話語特點的經驗研究。我們(men) 意識到新醫改決(jue) 策過程是一次難得的了解中國決(jue) 策過程的機會(hui) ，於(yu) 是從(cong) 2009年新醫改指導意見和實施方案順利出台後，我們(men) 就迅速開展這一項目。在研究中我們(men) 發現，中國中央政府重大政策的決(jue) 策模式已由過去的“個(ge) 人決(jue) 策”、“集體(ti) 決(jue) 策”轉向一種民主化、科學化水平更高的決(jue) 策模式。最終，我們(men) 將中國中央政府重大公共政策的決(jue) 策模式歸納概括為(wei) “共識型決(jue) 策”。在一些西方國家也實行過所謂“共識型”決(jue) 策，但中國有其自身更獨特的文化基礎和體(ti) 製特征，因此我們(men) 稱之為(wei) “中國式共識型決(jue) 策”。

　　“中國式共識型決(jue) 策”模式有兩(liang) 大支柱，即通過“開門”與(yu) “磨合”機製實現更大的包容性與(yu) 參與(yu) 性

　　“中國式共識型決(jue) 策”模式有兩(liang) 大支柱，它首先是致力於(yu) 探索如何實現更大的包容性與(yu) 參與(yu) 性，其次致力於(yu) 將不同的政策偏好“集結”起來，通過政治係統的整體(ti) 協作實現有效決(jue) 策。

　　第一個(ge) 方麵我們(men) 稱之為(wei) “開門”機製，同西方自由民主國家決(jue) 策中主要由不同社會(hui) 團體(ti) 組織起來“闖進來”影響決(jue) 策不同，今天中國中央決(jue) 策的大門除了“闖進來”之外，還有“請進來”和“走出去”，其中最關(guan) 鍵的是“走出去”。長期以來，中國的決(jue) 策體(ti) 製形成了“走出去”、調查研究、了解國情的優(you) 良傳(chuan) 統，即在製定重大公共政策時，通過下基層、下一線，展開各種形式的調查研究，傾(qing) 聽民意，“摸透下情”，化解矛盾，使決(jue) 策建立在實事求是的基礎之上。用毛澤東(dong) 的話說，這叫“眼睛向下，不要隻是昂首望天。沒有眼睛向下的興(xing) 趣和決(jue) 心，是一輩子也不會(hui) 真正懂得中國的事情的”。老一輩領袖中如陳雲(yun) 也十分重視群眾(zhong) 意見在決(jue) 策中的重要性，陳雲(yun) 曾說，“隻有收集了群眾(zhong) 的意見，才能作出很好的決(jue) 定，否則是不可能的。”為(wei) 此，他提倡向群眾(zhong) 學習(xi) 。他說：“共產(chan) 黨(dang) 員要領導群眾(zhong) ，就必須首先向群眾(zhong) 學習(xi) 。‘三個(ge) 臭皮匠，湊成個(ge) 諸葛亮。’離開群眾(zhong) ，世上是沒有什麽(me) 諸葛亮的。”

　　第二個(ge) 方麵則稱之為(wei) “磨合”機製。決(jue) 策的“大門”是敞開了，各種意見也紛至而來，如何既能夠科學、民主地吸收合理意見和訴求，又能將不同的意見和偏好整合起來，最關(guan) 鍵的還需要適時地終止不必要的紛爭(zheng) ，在正確的時刻做出有效決(jue) 策，這是決(jue) 策機製中另一個(ge) 重要的層麵。在政策出台之前，不同決(jue) 策主體(ti) 之間會(hui) 以不同方式進行“多輪互動”，直到達成最終方案，而這個(ge) 方案正是“群體(ti) 決(jue) 策”的結果，我們(men) 十分關(guan) 注現有體(ti) 製在多主體(ti) 、多層次、多階段、多輪互動的群體(ti) 決(jue) 策過程中，到底如何進行意見的磨合，如何拍板定案。我們(men) 總結了“磨合”的三種方式：“下層協商”，即決(jue) 策部委之間的政策協商；“中層協調”，即各類橫向部際協調和領導機構的協調；“頂層協議”，即集體(ti) 決(jue) 策，領導拍板。最終的拍板定案大都是在一係列高層會(hui) 議程序中來實現的，例如政治局會(hui) 議、政治局常委會(hui) 、國務院常務會(hui) ，都是最強有力的政策整合和共識構建機製。中國黨(dang) 政係統的最高決(jue) 策者曆來重視信息和調研工作，針對有待決(jue) 策的問題，十分重視以調查研究為(wei) 依據，作為(wei) 拍板者的頂層領導們(men) 也不能由個(ge) 別人說了算，必須經過相互間的協議（即共同計議），做出決(jue) 策。

　　用“共識型決(jue) 策”來概括中國體(ti) 製的特點，實際上也在有意和西方對話，從(cong) 而建立起具有中國話語特點的理論體(ti) 係

　　我們(men) 用“共識型決(jue) 策”來概括中國體(ti) 製的特點，實際上也在有意和西方對話，從(cong) 而建立起具有中國話語特點的理論體(ti) 係。在現行的西方體(ti) 製下，重大國家決(jue) 策的運作機製多采取“製衡”式，即決(jue) 策權不僅(jin) 被分割成若幹部分，由不同機構所分掌，而且使它們(men) 享有彼此否決(jue) 的權力，形成相互牽製的局麵，讓其中任何一部分都不能獨占優(you) 勢。製衡的優(you) 勢是防止獨裁，但缺點是容易形成政策僵局：過多的否決(jue) 點、過多的否決(jue) 玩家，使整個(ge) 決(jue) 策過程支離破碎，便於(yu) 特殊利益集團各個(ge) 擊破，劫持整個(ge) 決(jue) 策過程。例如美國的政治製度過於(yu) “碎片化”，才使特殊利益集團有了可乘之機，得以長期阻礙政府批準大多數人希望看到的醫療改革。在這樣的背景下，反觀中國政府的有效決(jue) 策經驗顯得尤為(wei) 珍貴。以“協商”、“協調”、“協議”為(wei) 特色的“磨合”機製是中國決(jue) 策體(ti) 製的一大優(you) 勢。說到底，“磨合”機製是一種統分結合的機製，正是在這種機製下，多主體(ti) 、多層次、多階段、多輪互動型群體(ti) 決(jue) 策才得以比較順利地運作，錯綜複雜的中國新醫改決(jue) 策才能在四年內(nei) 出台。

　　實際上，不少西方國家也在探索實行一些所謂的“共識型”決(jue) 策。包括荷蘭(lan) 、挪威等北歐國家以及英國、加拿大等英聯邦國家，都有“共識型決(jue) 策”、“共識型政府”或“共識型民主”方麵的探索。他們(men) 雖然不會(hui) 改變製衡型的政治體(ti) 製，但是在局部的決(jue) 策規則方麵，則嚐試改變，不少國家議會(hui) 製下的內(nei) 閣決(jue) 策開始越來越多地放棄“多數決(jue) ”，而采取“共識型”決(jue) 策的方式。但是這些國家所謂的“共識型”決(jue) 策，僅(jin) 僅(jin) 是指一些決(jue) 策的規則，在大的體(ti) 製方麵，基本的結構特點仍然是製衡型體(ti) 製。與(yu) 西方國家探索實行的“共識型”決(jue) 策比較，中國在重大決(jue) 策過程中通過涵蓋整個(ge) 體(ti) 製的且不同層次的有效協調、協作和協議達至最廣泛的共識，決(jue) 策以民意和民心為(wei) 旨歸，這是超越西方國家“共識型”決(jue) 策的重要一環。

　　雖然這本書(shu) 充滿了理論探究，但我們(men) 仍然希望讀者把它當成一部通俗的學術讀物，不僅(jin) 對學術研究者有吸引力，而且它還能引起一般民眾(zhong) 和幹部群體(ti) 的關(guan) 注。對一般民眾(zhong) 來說，通過這本書(shu) ，可以更好地了解中央政府的運作情況，以此增加對現有體(ti) 製的認同和信任；對廣大幹部群體(ti) 來說，這本書(shu) 同樣富有啟迪意義(yi) ，它清楚地告訴人們(men) 在我們(men) 高速發展進步的背後，有一個(ge) 強力的“共識型”體(ti) 製做基礎，而一個(ge) 社會(hui) 有共識，才會(hui) 有發展。■

　　（作者為(wei) 中國社科院政治學研究所副研究員）