一、清代州縣官的職責幾乎無所不包

 

　　清代名臣陳宏謀將“地方必要之事”列為(wei) 田賦、糧價(jia) 、橋路、民俗、命盜、詞訟等近30項，其中最主要的是刑名、錢穀兩(liang) 大事項。黃六鴻《福惠全書(shu) 》曰：“有司以刑名錢穀為(wei) 重，而刑名較錢穀為(wei) 尤重。夫錢穀不清，弊止在累民輸納。刑名失理，即至於(yu) 陷人性命。”刑名重在維持地方秩序，錢穀重在交納國家賦稅。州縣官職責重大，但他們(men) 職權大小說法不同。中國古代行政中央地方一體(ti) 化，地方是中央的延伸，行政末端的知縣為(wei) “七品微員”，與(yu) 武官“守備”、京官“通政司經曆”“太仆寺主簿”同一級別，事必上達申詳。

 

　　“明主治吏不治民”，對州縣官的監管和問責關(guan) 乎政治興(xing) 衰。清軍(jun) 入關(guan) 前，問責官員由刑部擬定，皇太極裁奪。入關(guan) 後官員數量激增，君主一人難以應對複雜局麵，於(yu) 是參考明朝製度，規定文官先由吏部議處，犯輕罪不交刑部，罪重者吏部議革後再送刑部議處。刑部處理程序較為(wei) 複雜，由吏部決(jue) 定就簡化了程序，提高了問責效率。吏部考功清吏司“掌文職官之處分與(yu) 其議敘”，主導問責州縣官。清末官製改革時吏部調整不大，到1911年責任內(nei) 閣“接收吏部印信文件，分別歸並”，特設銓敘局，掌管文官考試、處分和問責事宜。吏部問責州縣官的規章十分周全，其主要依據是《欽定六部處分則例·吏部則例》《大清律例》《大清會(hui) 典》等。《大清會(hui) 典》規定“凡官交部者，皆按條以定議例”，一般情況下多依據《吏部則例》的條例。但“無正條則引律”，即《吏部則例》找不到依據，則參考《大清律例》。清律“無正條則比議，無可比則酌議”，即《大清律例》找不到明文規定，則參考相關(guan) 的案例，沒有參照的案例就酌情商議，最後由“特旨定擬”，形成新的規則。因為(wei) 問責州縣官也要地方大吏參與(yu) ，於(yu) 是各省又出台專(zhuan) 門的“省例”，即本省範圍內(nei) 執行政務的法規，如《江蘇省例》《西江政要》《晉政輯要》《治浙成規》等，皆以會(hui) 典和中央各部則例作為(wei) 依據。

 

　　二、清代如何問責州縣官員？

 

　　監管和問責州縣官雖由吏部主導，但具體(ti) 參與(yu) 者主要還是地方督撫、兩(liang) 司（布政司主管全省民政錢糧，按察司主管司法刑名）和道府，他們(men) 既是州縣的上級，也是問責的主體(ti) 。“參劾州縣，例由兩(liang) 司、道府揭報”，司道府揭報後督撫隨即參劾，吏部依據督撫上報裁定。道員本由都察院派出，監察若幹府州縣，全國設15道，後來增加為(wei) 20道。道員實際上也參與(yu) 地方政務，具有地方行政職能。還有一種為(wei) 鹽道、糧道、河道等，因事而設，與(yu) 州縣經濟關(guan) 聯頗多，也連帶問責州縣官貪腐。在刑名問責方麵，知府每月監督州縣詞訟號簿，道員將州縣詞訟簡況匯報兩(liang) 司，並申詳督撫。雍正朝以後推行密折製度，道府以上官員還可以直接向皇帝檢舉(ju) 州縣官。

 

　　州縣官大多由上司或非本體(ti) 係的高級官員保題，他們(men) 都有保舉(ju) 連坐責任和問責要求。勤政的皇帝有時也問責州縣官，特別是雍正，通常利用密折和引見來問責和鑒別州縣官。如江西高安縣知縣鄭勳革職開複引見時，雍正認為(wei) “人平常，著以主事試用”。任克慎本簽選福建順昌縣知縣，雍正引見時認為(wei) “其人甚屬庸劣”，特旨改任河北元氏縣簡缺知縣。任克慎到任後苛派私費，雍正認為(wei) 這是對他“心懷怨望”，“著交與(yu) 該督等嚴(yan) 審，從(cong) 重治罪”。

 

　　遇到賑濟災荒、修建工程、審理要案等大事件時，皇帝常派遣欽差大臣督辦，他們(men) 對地方州縣也有問責權。此外，鄉(xiang) 紳和社會(hui) 輿情也會(hui) 推動對州縣的問責，特別是群體(ti) 性事件，往往能夠倒逼上司問責州縣。如雍正元年（1723年），山西萬(wan) 泉縣知縣施宏任沒有落實好免征政策，聽任書(shu) 役催征錢糧，導致百餘(yu) 人聚鬧縣衙堂口。朝廷嚴(yan) 拿鬧事者，同時也將施宏任撤職審理。像晚清著名的楊乃武小白菜案，由於(yu) 《申報》和鄉(xiang) 紳的推動，餘(yu) 杭縣知縣劉錫彤最終被發配充軍(jun) 。

 

　　被問責判罪州縣官若有冤屈，可到吏部和都察院抗辯，也可到通政司“叩閽”申冤，然後再由吏部查核。雍正三年（1725年）定例：“嗣後道府以下知縣以上各官，有實在冤抑被參降革者，仍令赴都察院具呈。”道光十六年（1836年）即有州縣官到都察院上告的事例。當時山東(dong) 陽信縣知縣恩福照例下鄉(xiang) 催糧，因花戶威逼佃戶自殺，恩福被山東(dong) 省撤職查辦。恩福不服，多次要求重審，並指使兒(er) 子前往都察院為(wei) 其伸冤。道光認為(wei) 他“逞刁瀆訴”，因為(wei) 若平反，按律山東(dong) 方麵相關(guan) 長官會(hui) 因此獲罪，仍維持原判。

 

　　都察院還可以審查和改判。乾隆三十四年（1769年），河南新鄭縣知縣趙成嗜酒任性，導致政務廢弛，又有貪贓前科，革職後吏部準其捐複原職。都察院複查後認為(wei) 趙成屬於(yu) “私罪”，不在捐複範圍內(nei) ，吏部辦案堂司各官均被移交都察院議處。

 

　　三、問責後有哪些懲處措施？

 

　　革職以上的重懲，如笞杖、流放、極刑，已超出行政處罰範疇，一般交由刑部辦理。吏部問責，“輕曰察議，重曰議處，又重曰嚴(yan) 加議處”。吏部問責又區別公罪與(yu) 私罪、情有可原與(yu) 咎無可逭等情況。“公罪”為(wei) 因公事獲罪，如失察家人和下屬等，處分較輕。“私罪”為(wei) 因私事獲罪，如徇庇屬員、行賄貪汙，則從(cong) 嚴(yan) 處分。有時公私罪以程度大小區分，如關(guan) 於(yu) 墾荒田畝(mu) 問責，“州縣官開報新墾地畝(mu) ，以多報少，以少報多，或不將地畝(mu) 之新舊、荒熟分晰明白，以致有預征、漏征等事者，俱降一級調用，公罪”；“地方荒地未開，捏報已開，及將墾過熟地捏稱新墾者，州縣官革職，私罪”。

 

　　對於(yu) 公務中的較小錯誤，則需“記過”，不列入正式的“處分之法”。如福建省規定各府廳州縣自理詞訟，控告之日起20日限內(nei) 不能審結，每案記過一次。展限20日還不結，再記過一次。記過一次罰銀20兩(liang) ，記大過罰銀40兩(liang) ，“苦缺”罰銀減半。為(wei) 鼓勵自新，行政處分又有將功抵過的規定。清代官員行政獎勵有加級（官銜級別提升）、記錄（相當於(yu) 功勞簿）的規定，如州縣官查出逃稅田畝(mu) 200頃以上，記錄一次；600頃以上，加一級。這些功勞可以抵消因“公罪”導致的降級等處罰。

 

　　與(yu) 州縣官相關(guan) 的常規性問責，則是吏部三年一次的“大計”。明清時期對京官地方官進行考核，明代六年一次，清代康熙以後改為(wei) 三年一次，京官考核謂“京察”，州縣以上的地方官大考為(wei) “大計”。大考官員的依據是“四格八法”，以四格敘功勞，以八法定處分。四格為(wei) 守、才、年、政，八法為(wei) 貪、酷、不謹、浮躁、疲軟、才力不及、年老、有疾。因“貪”“酷”隨時可參劫，三年定期大考則為(wei) 貪、酷以外的其餘(yu) “六法”。大計的懲戒為(wei) ：不謹、疲軟者革職，年老、有疾者休致，才力不及者降二級調用，浮躁者降三級調用。考核優(you) 秀的則為(wei) “卓異”，升遷機會(hui) 多。州縣官的大計，由府、道、司層層匯送督撫，再轉達吏部。晚清京察大計外，又增“年終密考”以及按季考核等不定期考核。

 

　　州縣官主要職責是錢糧刑名，行政問責也主要在這兩(liang) 方麵，其中錢糧受罰案尤多。催征錢糧（田賦）是州縣官的重要職責。各州縣開征錢糧必須限期到戶部完結，遲報一月罰俸三月並離職，遲報八月降三級調用。州縣官征收錢糧欠缺十分之一，降職一級；欠十分之二，降職二級。罰俸降級後還需“戴罪催征”，欠十分之五以上革職。特別是在賦稅繁重的江南地區，拖欠田賦嚴(yan) 重，州縣官視任職為(wei) 畏途。征收錢糧也滋生“重耗”、匿災、虛報開墾田畝(mu) 等種種貪酷不法。清代州縣官俸祿低，一般默認他們(men) 額外加增糧食稅，即所謂“耗羨”，在雍正“耗羨歸公”改革前，重耗掠奪更嚴(yan) 重，有的州縣甚至多收一倍以上田賦。遇水旱災害，朝廷本有免征的政策，但免征就意味著州縣官無法得到“耗羨”，有些貪官就隱瞞災害繼續征收。開墾田畝(mu) 是升官的政績指標。有些州縣官虛報墾畝(mu) ，將虛增的田畝(mu) 賦稅攤派給所轄田主。征稅過程中的貪酷過分行為(wei) ，往往會(hui) 激發民變，這就會(hui) 倒逼問責州縣官了。

 

　　與(yu) 錢糧相關(guan) 的糧倉(cang) 虧(kui) 空也是州縣官問責的常見問題。州縣糧倉(cang) 一般指“常平倉(cang) ”，秋收糧多時買(mai) 穀儲(chu) 存，春夏糧少時賣穀，出糶定例為(wei) 存七糶三，如遇災年或地濕不宜久儲(chu) ，則可斟酌辦理。設常平倉(cang) 主要是為(wei) 平抑糧價(jia) ，解決(jue) 糧食短缺問題，饑荒時可開倉(cang) 賑濟。糧倉(cang) 虧(kui) 空現象普遍，除官虧(kui) 吏蝕外，“民欠”（即田主拖欠）也是重要因素。雍正年間通查福建省糧倉(cang) 虧(kui) 空問題，涉案州縣官很多。台灣府除外，福建內(nei) 地州縣官凡涉倉(cang) 庫虧(kui) 空者一律革職，做官尚好、倉(cang) 庫無虧(kui) 的縣令僅(jin) 剩下10餘(yu) 員，這僅(jin) 存的10餘(yu) 位縣官都被交錯調用，以防他們(men) 挪借作弊掩飾倉(cang) 儲(chu) 。因州縣官不夠用，隻好在臨(lin) 近各省調員來福建任職。

 

　　州縣官的刑名問責主要是命盜案的處理。“命盜案”包括凶殺、搶劫、強奸、拐騙、邪教、販私鹽等大案，州縣官進行初審，雖然無權判決(jue) ，但必須參與(yu) 偵(zhen) 查、緝捕，問責嚴(yan) 厲，不敢怠玩。如盜劫案發後，州縣官須會(hui) 同營汛查驗，當場取供。若未親(qin) 往查驗，應予革職處分。竊案贓至百兩(liang) 銀以上者、命案凶犯在逃者，限六個(ge) 月緝拿，州縣官限內(nei) 不能拿獲罰俸六個(ge) 月。設立地方團練是防範命盜和社會(hui) 管理的重要措施，州縣官如果奉行不力，要降二級調用。

 

　　關(guan) 於(yu) 州縣官對民間詞訟類案件的職責，《清史稿》謂：“各省戶、婚、田土及笞、杖輕罪，由州縣完結，例稱自理。詞訟每月設立循環簿，申送督、撫、司、道查考。巡道巡曆所至，提簿查核，如有未完，勒限催審。”關(guan) 於(yu) 戶口、婚姻家庭、田地產(chan) 權一類案件，由州縣官“自理”，但每月需將案件簿冊(ce) 上報，道員還要查核督促。雍正朝以前並不鼓勵州縣官接受這類民間詞狀：“民間詞狀，虛妄者多，一概接受，必啟刁民誣告健訟之端，此風斷不可長。”但乾隆朝以後，這類詞狀增多，朝廷開始催促地方官及時審結，並強化相關(guan) 監督條例。但處理詞訟類案件與(yu) 州縣官的考核關(guan) 係不大，州縣官對自理詞訟持消極態度。嘉慶四年（1799年）“京控”改革，這類戶婚田土訟案當事人可以越級來京控告，州縣官的審案職責自然也強化了。至於(yu) 單純的錢債(zhai) 糾紛類案件，即所謂“細故”，州縣官很少裁判。這類民間細故在明代由“老人”處理，清代沒有老人理訟製，呈控州縣的細故繁多，州縣官一般要求當事人依據民間契約協商和解。清末新政改革後，州縣設審判廳、檢察廳等司法機構，司法與(yu) 行政分立，刑訊製度被廢除，傳(chuan) 統的州縣刑名隨之大轉型。

 

　　四、行政問責和懲處較前代嚴(yan) 酷，滋生了一些治理問題

 

　　清代對貪賄處罰力度加大，《大清律例》規定與(yu) “常人盜”持平，較《唐律》《明律》更重。雍正三年（1725年）曾規定侵欺三百兩(liang) 官員按律處斬，因過於(yu) 嚴(yan) 厲，後改為(wei) 根據侵欺數目再行定。錢糧刑名外，州縣官的問責範圍很廣。由於(yu) 處罰條例太多，州縣官左右為(wei) 難，“左顧則罰俸至，右顧則降級至，左右顧則革職至”。據《上諭檔》統計，嘉慶六年（1801年）至十一年（1806年），文武職官被參292人，其中知縣、署知縣共167人，占57%。可見州縣官受處罰的比例最高。

 

　　由於(yu) 定例過嚴(yan) ，規避、敷衍的情形較為(wei) 普遍。因為(wei) 州縣官的問責和考核權主要由督撫和兩(liang) 司把握，於(yu) 是專(zhuan) 門團隊“州縣省友”“坐省家人”常駐省城，與(yu) 兩(liang) 司的書(shu) 吏、幕友溝通、協調錢糧刑名等各項事務。這種體(ti) 製外的非正式運作使州縣規避不少處罰，一定程度上也簡化了行政程序，提高了辦事效率。督撫處罰州縣官時，大多先嚴(yan) 後鬆，題參立案後追責不徹底，通常罰俸降級了事。不少道員也不嚴(yan) 格執行督察州縣的職責，乾隆朝兩(liang) 廣總督李侍堯奏說分巡道檢查州縣刑名號簿時敷衍：“州縣率多任意延擱，或將號簿藏匿，種種蒙混拖累，皆由巡道不實力稽查所致。”州縣官平時政務繁忙，財力人力有限，對大量的刑名案件處理往往避重就輕。如州縣每月上報的自理詞訟不過數件，顯然是瞞報或少報，以逃避工作和問責壓力。至於(yu) 錢糧和經濟類案件，如州縣官離任、上任交接財務以及糧倉(cang) 挪移虧(kui) 空等，更是頭緒紛繁，難以嚴(yan) 格問責，甚至問責上司受賄通同作弊的現象也時有發生。

 

　　吏治廢弛影響朝政穩定，有作為(wei) 的皇帝往往也進行運動式整飭，特別是雍正以嚴(yan) 厲著稱，雍正說：“乃有庸懦無能之督撫，間有參劾。每向人雲(yun) ：我若不參，恐非上意。又恐他人參劾，於(yu) 我不便。”由於(yu) 州縣官被參革職甚眾(zhong) ，一些地方行政甚至不能正常運作。乾隆朝前期也時常嚴(yan) 厲整飭。到嘉慶朝時，由於(yu) 吏治因循已久，皇帝嚴(yan) 飭也難以奏效。道光鹹豐(feng) 以後，盡管朝廷有時也重拳打壓，但吏治大勢每況愈下。總體(ti) 而言，運動式整飭與(yu) 常規性運作相結合，州縣官問責製大體(ti) 能夠貫徹。但由於(yu) 州縣問責製過嚴(yan) 過細，在實際執行時變通較多，法外的潛規則不斷滋生。清末行政改革難以糾正舊習(xi) ，在地方治理的道路上步履維艱。

（作者係上海財經大學馬克思主義(yi) 學院教授、博導）