一、稅收製度改革的曆史進程

　　中國稅製改革是一個(ge) 漫長且不斷深化的過程，自新中國成立以來，稅製經曆了多次重大改革，以適應不同曆史時期的經濟社會(hui) 發展需求，經曆了多個(ge) 階段的演進，逐步形成了與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製相適應的稅收製度。以下是中國稅製改革曆程的簡要回顧：

　　（一）新中國成立初期的稅製建設（1949—1978年）

　　新中國成立至改革開放前夕的近三十年間，我國稅收製度體(ti) 係的構建處於(yu) 初始探索階段，這一時期的製度建設曆經曲折發展。新中國成立初期，財政困難重重。國家財政赤字嚴(yan) 重，物價(jia) 飛漲，通貨膨脹嚴(yan) 重。為(wei) 了穩定經濟，人民政府采取了一係列措施，如加強金融管理、打擊投機倒把、統一財政收支等，逐步穩定了物價(jia) 和財政狀況。在新中國成立初期的財政體(ti) 係轉型中，革命時期積累的財稅實踐智慧被用於(yu) 舊稅製的係統性改造，這為(wei) 社會(hui) 主義(yi) 財政製度確立了基本架構。1950年1月，中央人民政府政務院頒布《關(guan) 於(yu) 統一全國稅政的決(jue) 定》和《全國稅政實施要則》，明確了合理負擔、統一稅法稅政、一切納稅人必須照章納稅等稅收基本原則，確立了稅收立法原則和權限;規定全國統一設立14個(ge) 稅種，即貨物稅、工商業(ye) 稅、鹽稅、關(guan) 稅、薪給報酬所得稅、存款利息所得稅、印花稅、遺產(chan) 稅、交易稅、屠宰稅、房產(chan) 稅、地產(chan) 稅、特種消費行為(wei) 稅和使用牌照稅;除上述稅種以外的其他稅種，由省、市或大行政區根據習(xi) 慣擬定辦法，報經大行政區或中央批準以後征收。自此，新中國的稅製建立。1953年，我國開始社會(hui) 主義(yi) 改造，稅製不斷簡化，實施社會(hui) 主義(yi) 過渡時期的新稅製。其中較為(wei) 重要的兩(liang) 次簡化是：1958年，隨著“一五”計劃的完成和“二五”計劃的開始，且為(wei) 適應社會(hui) 主義(yi) 改造基本完成的國情，我國進行了簡並稅製改革，國家推行工商稅製整合試點，將商品流通稅、貨物稅等四大傳(chuan) 統稅目歸並為(wei) 單一稅種，同步完成農(nong) 業(ye) 稅收體(ti) 係的標準化重構，這次改革簡化了稅製結構，提高了稅收征收效率;1973年，本著“基本上保持原稅負的前提下，合並稅種，簡化征稅辦法”的原則，我國對工商稅製進行了重要的兼並改革，同時也對稅目和稅率進行了簡化，這造成了稅收的經濟杠杆作用被削弱，在一定程度上影響了稅收政策的靈活性和有效性。

　　新中國成立初期，我國實行多稅種、多次征的複合稅製，這種稅製結構適應了當時中國多種經濟成分並存的狀況，有利於(yu) 稅收工作的開展和財政收入的保障。且隨著國家經濟目標和經濟形勢的變化，稅收製度的適時調整，為(wei) 後來的稅收製度改革和發展奠定了堅實的基礎。

　　（二）改革開放初期的稅製改革（1979—1991年）

　　黨(dang) 的十二屆三中全會(hui) 《中共中央關(guan) 於(yu) 經濟體(ti) 製改革的決(jue) 定》指出，社會(hui) 主義(yi) 經濟是公有製基礎上的有計劃的商品經濟。這成為(wei) 當時中國經濟體(ti) 製改革的基本理論依據，稅製改革也適應該經濟形勢。隨著改革開放的推進，中國的稅製開始逐步向市場化方向改革。這一時期，中國的稅種逐漸增多，稅製體(ti) 係更加完善。

　　1.涉外稅收製度的建立。以建立涉外稅收製度為(wei) 起點，我國逐步推進稅製改革。為(wei) 了適應對外開放政策的要求，在計劃經濟體(ti) 製內(nei) ，除了繼續執行原有的國內(nei) 稅製外，還新建立起一套符合市場經濟運行規則、有立法基礎的涉外稅製。在改革開放初期的1980至1981年間，我國立法機構通過了一係列涉外稅收法規的製定工作。具體(ti) 而言，第五屆全國人大在此期間分階段完成了三部重要稅法的立法程序：《中外合資經營企業(ye) 所得稅法》與(yu) 《個(ge) 人所得稅法》於(yu) 1980年率先審議通過，次年又補充頒布了《外國企業(ye) 所得稅法》，由此搭建起改革開放後首個(ge) 涉外稅收製度框架。這一係列立法舉(ju) 措通過明確不同市場主體(ti) 的納稅義(yi) 務，為(wei) 吸引外資提供了基礎性法律保障。

　　2.國營企業(ye) “利改稅”。在改革開放初期，國家先後嚐試了不同類型的改革措施盤活經濟，其中利潤留成製度是一個(ge) 重要的嚐試。然而，這種製度在政府和企業(ye) 談判的基礎上來確定利潤上繳比例，帶有較大的隨意性和不確定性，長期來看對企業(ye) 產(chan) 生了一定的負向激勵，導致國家財政收入水平下降，財政壓力增加，“兩(liang) 個(ge) 比重”迅速下降並持續走低、財政赤字逐年擴大，中央財政麵臨(lin) 著前所未有的困難。為(wei) 了解決(jue) 這一問題，國家實施了“利改稅”，將國有企業(ye) 上繳利潤改為(wei) 繳納所得稅。1983年，國務院決(jue) 定在全國試行國營企業(ye) “利改稅”，將國營企業(ye) 向政府上繳利潤的製度改為(wei) 繳納企業(ye) 所得稅等稅收的製度;1984年10月，黨(dang) 的十二屆三中全會(hui) 後的經濟體(ti) 製改革深化期，國家同步實施了兩(liang) 項財稅革新：一方麵，將國營企業(ye) 稅後利潤分配製度推進到市場化調節階段，即“利改稅”的第二步改革;另一方麵，通過建立多稅種、多環節的複合型工商稅收體(ti) 係實現經濟調控機製轉型。並且開征調節稅，以稅收的形式來調節國家與(yu) 企業(ye) 的利潤分配關(guan) 係，充分發揮稅收等經濟杠杆的作用。這一改革措施有助於(yu) 合理調整國家與(yu) 企業(ye) 之間的利益關(guan) 係，為(wei) 市場經濟的發展創造了良好的稅收環境。

　　3.規範立法，完善稅製。在改革開放初期，國家也開始注重稅收法製化的建設。通過立法手段來規範稅收行為(wei) ，保障稅收的公平性和穩定性。1985年，在經濟體(ti) 製改革關(guan) 鍵期，六屆全國人大三次會(hui) 議作出重要立法授權，允許國務院針對開放政策製定臨(lin) 時性法規。基於(yu) 這一法律賦權機製，行政機構相繼頒布《進出口關(guan) 稅條例》等過渡性稅收法規，初步構建起雙軌製經濟下的稅收規範體(ti) 係。法律法規為(wei) 稅收的征收和管理提供了法律依據。這些法律法規的製定和實施有助於(yu) 推動稅收法製化的進程，提高稅收的征收效率和管理水平。

　　（三）社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製建立時期的稅製改革（1992—2012年）

　　1992—1993年間，我國經濟製度從(cong) 兩(liang) 方麵進行改革：1992年，黨(dang) 的十四大確立市場經濟的製度目標，同步啟動包含稅收調節機製在內(nei) 的分配體(ti) 係革新;次年，《中共中央關(guan) 於(yu) 建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製若幹問題的決(jue) 定》出台，從(cong) 課稅權配置、複合稅製建設等六個(ge) 方麵完成了改革方案的製度化設計。1993年12月15日，國務院作出《關(guan) 於(yu) 實行分稅製財政管理體(ti) 製的決(jue) 定》，確定從(cong) 1994年1月1日起實行分稅製財政管理體(ti) 製。1994年起，中國實施了工商稅製改革，這是中國稅製史上規模最大、範圍最廣泛、內(nei) 容最深刻的一次改革。這次改革建立了以增值稅為(wei) 主體(ti) ，消費稅、營業(ye) 稅、企業(ye) 所得稅、個(ge) 人所得稅等多種稅種並存的新型稅製體(ti) 係。改革構建了以增值稅為(wei) 樞紐的複合型稅收體(ti) 係：在流轉稅領域，以增值稅替代產(chan) 品稅消除重複征稅，同步保留消費稅進行特殊調節;在直接稅層麵，統一內(nei) 資企業(ye) 所得稅並完善個(ge) 人所得稅，形成“雙主體(ti) ”稅製結構。這一製度設計不僅(jin) 重塑了央地財政關(guan) 係——通過劃分中央稅、地方稅與(yu) 共享稅種，使中央財政收入占全國財政收入的比重從(cong) 1993年的22%躍升至1994年的55.7%。更重要的是構建了與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟相匹配的稅收調節機製：在財政收入維度，稅收占GDP的比重從(cong) 1994年的10.6%逐步回升至2012年的18.7%，顯著增強了國家財政汲取能力;在宏觀調控層麵，通過稅率差異化設計與(yu) 稅收分成機製，既保障了全國統一市場的形成，又為(wei) 產(chan) 業(ye) 結構優(you) 化提供了製度彈性。此次改革實質上完成了財政國家建設的關(guan) 鍵一躍，為(wei) 後續市場經濟體(ti) 製改革奠定了財政製度基礎。此後，中國的稅製改革繼續深化，稅製體(ti) 係逐步完善。在此基礎上，中國根據經濟發展和社會(hui) 變革的需要，不斷對稅製進行調整和完善。例如，逐步推進增值稅轉型、完善企業(ye) 所得稅製度、加強稅收征管等。

　　（四）中國特色社會(hui) 主義(yi) 新時代的稅製改革（2013年至今）

　　自2013年以來，中國的稅製改革進入全麵深化改革的新階段。這一時期，中國的稅製改革更加注重優(you) 化稅製結構，提高稅收製度的公平性和透明度。同時，國家開始要求稅收製度還應具有較強的征收能力和再分配能力。

　　1.堅持以人民為(wei) 中心的改革原則。新時代的稅製改革始終堅持人民立場，致力於(yu) 為(wei) 人民對美好生活的需要提供堅實的物質基礎。這主要體(ti) 現在以下幾個(ge) 方麵：(1)減稅降費：通過延長增值稅優(you) 惠政策執行期限、提高起征點以及在現行優(you) 惠基礎上再減半征收所得稅等措施，減輕企業(ye) 和個(ge) 人的稅收負擔，激發市場主體(ti) 活力;(2)優(you) 化營商環境：不斷完善稅收法律體(ti) 係，加強稅收征管服務，提升稅收征管質效，為(wei) 市場主體(ti) 提供更加便捷、高效的稅收服務;(3)促進共同富裕：通過個(ge) 人所得稅改革等措施，調節收入分配，縮小貧富差距，促進社會(hui) 公平正義(yi) 。

　　2.全麵落實稅收法定原則。新時代的稅製改革強調全麵落實稅收法定原則，這是國家法治體(ti) 係的重要組成部分。通過加快稅種立法，完善稅收法律體(ti) 係，確保稅收製度的合法性和穩定性。黨(dang) 的十八大以來，我國已有多個(ge) 稅種完成了稅收立法，稅收法定原則得到了進一步貫徹落實。

　　3.支持高質量發展和綠色發展。稅製改革聚焦市場主體(ti) 的發展需求，通過減稅降費、優(you) 化稅收服務等措施，增強市場主體(ti) 活力，推動經濟高質量發展。同時，加大對高端製造業(ye) 、戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 等關(guan) 鍵領域的稅收支持力度，促進產(chan) 業(ye) 升級和創新發展。通過開征環境保護稅、改革資源稅等措施，引導企業(ye) 降低能耗、減少排放，推動綠色發展。此外，還加強了對綠色低碳產(chan) 業(ye) 的稅收支持，促進綠色低碳循環發展經濟體(ti) 係建設。

　　4.推進稅收征管現代化。新時代的稅製改革注重推進稅收征管現代化，通過加強信息化建設、優(you) 化納稅服務流程等措施，提升稅收征管效率和服務水平。同時，加強與(yu) 國際稅收機構的合作與(yu) 交流，推動稅收征管國際合作向更深層次、更寬領域發展。

　　5.服務國家重大戰略任務。稅製改革還積極服務於(yu) 國家重大戰略任務，如“一帶一路”建設、區域協調發展等。通過優(you) 化稅收製度，為(wei) 這些戰略任務的實施提供有力的稅收支持。例如，對原產(chan) 於(yu) 特定國家或地區的進口商品實施協定稅率，降低關(guan) 稅壁壘，促進貿易自由化和便利化。

　　6.健全稅收製度。新時代稅製改革還注重健全稅收製度，包括研究同新業(ye) 態相適應的稅收製度，以適應經濟社會(hui) 發展的新變化。完善對重點領域和關(guan) 鍵環節的支持機製，提高稅收優(you) 惠政策的針對性和有效性。完善綜合和分類相結合的個(ge) 人所得稅製度，規範經營所得、資本所得、財產(chan) 所得稅收政策。

　　綜上所述，中國稅製改革曆程是一個(ge) 不斷適應經濟社會(hui) 發展需求、逐步深化和完善的過程。通過多次重大改革和調整，中國已初步建立了適應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製需要的稅收製度。未來，隨著經濟社會(hui) 的不斷發展和變化，稅製改革仍將持續深化和完善。

　　二、稅收製度改革的曆史經驗

　　（一）稅製改革始終服務於(yu) 國家階段性戰略目標

　　中國稅製改革始終以經濟體(ti) 製轉型為(wei) 導向，其演進曆程深刻嵌入不同曆史階段的製度框架重塑之中。從(cong) 計劃經濟時期的稅種複合設計到市場經濟時代的結構性調整，稅製變革始終作為(wei) 國家經濟製度變遷的配套機製，通過動態適配實現財政功能與(yu) 體(ti) 製目標的協同。因此，在進行稅製改革時，必須充分考慮經濟體(ti) 製的變化和經濟製度的需求。稅製改革必須緊密結合國家的經濟發展情況，不能一味追求簡化。過度簡化的稅製可能導致稅收與(yu) 經濟發展的實際情況脫節，完全改變了稅收作為(wei) 國家調節、監督經濟活動的工具作用。因此，在稅製改革中，應根據經濟發展情況和稅收征管能力等因素，合理確定稅製的複雜程度。稅製應適應客觀經濟情況，並能促進經濟的發展。

　　（二）漸進式改革路徑有效控製製度變遷風險

　　1.“試點-推廣”機製有效降低了係統性衝(chong) 擊。稅製改革往往涉及廣泛的利益相關(guan) 方和複雜的經濟環境，因此改革過程中可能麵臨(lin) 諸多不確定性和風險。“試點先行”策略通過在局部地區或特定行業(ye) 先行先試，可以逐步暴露和識別潛在的問題和風險，從(cong) 而避免在全麵推開時引發係統性風險。改革開放初期，涉外稅製在深圳等特區先行試驗，驗證了“差異化稅製”對吸引外資的有效性，為(wei) 全國推廣提供經驗緩衝(chong) 。通過試點，政府收集到寶貴的實踐經驗，對改革方案進行必要的調整和優(you) 化，確保改革的平穩推進和成功落地。並且稅製改革往往涉及公眾(zhong) 切身利益，因此公眾(zhong) 的接受度和認可度是改革成功的重要因素之一。“試點先行”策略可以通過在局部地區或特定行業(ye) 進行試點，逐步引導公眾(zhong) 了解和接受新的稅製。在試點過程中，政府可以通過宣傳(chuan) 、解釋和溝通等方式，增強公眾(zhong) 對稅製改革的認知和認同感，為(wei) 全麵推開改革奠定良好的社會(hui) 基礎。同時，“試點先行”策略還可以提高政策製定的科學性。通過試點，政府可以收集大量的數據和信息，對改革方案的效果進行客觀評估。這些數據和信息為(wei) 政府提供了寶貴的決(jue) 策依據，有助於(yu) 政府更加科學地製定和調整稅收政策，確保改革的針對性和有效性。2016年，“營改增”試點從(cong) 部分行業(ye) 逐步擴展，避免了稅基劇烈波動，體(ti) 現了“摸著石頭過河”的方法論價(jia) 值。

　　2.法製化建設保障改革穩定性。中國稅製改革的法製化進程始終以立法實踐為(wei) 核心抓手，通過不同曆史階段的製度創新，逐步實現稅收治理從(cong) 行政指令向法律規製的轉型。1986年，《稅收征收管理暫行條例》頒布，首次以行政法規形式明確了征納雙方權利義(yi) 務，標誌著稅收管理從(cong) 政策主導向法律框架主導的關(guan) 鍵跨越——其通過統一征管程序、規範滯納金計算標準等措施，使納稅人得以清晰預判納稅責任，稅務部門執法依據從(cong) 非標準化的“紅頭文件”轉向可量化的法律條文，稅收公平性與(yu) 征管效率顯著提升。這一改革為(wei) 後續稅製立法提供了“規則先行”的範本。至2018年《環境保護稅法》施行，法製化邏輯進一步深化：通過“費改稅”將排汙費升級為(wei) 法律稅種，不僅(jin) 以剛性稅率倒逼企業(ye) 綠色轉型，更以立法程序固化改革成果，避免了政策反複導致的執行偏差。兩(liang) 階段案例共同印證，法製化建設既是稅製改革的實施路徑，更是改革成果的製度錨點，其雙重功能構成中國稅製現代化進程的底層邏輯。

　　（三）效率與(yu) 公平的動態平衡塑造改革韌性

　　稅收製度在國民經濟治理中具有雙重屬性：既是財政收入汲取的核心工具，亦是宏觀調控的關(guan) 鍵政策杠杆。這一複合功能要求稅製改革科學評估稅收的宏觀調控效能。從(cong) 國家—企業(ye) 分配關(guan) 係的製度演進可見，1983年國營企業(ye) “利改稅”改革以所得稅取代傳(chuan) 統利潤上繳模式，通過“稅利分流”機製即國家先以稅收形式參與(yu) 企業(ye) 初次分配，再以產(chan) 權收益獲取稅後利潤，有效緩解了財政汲取壓力並釋放了企業(ye) 經營活力。但調節稅附加征收的設計缺陷，導致部分企業(ye) 實際稅負高於(yu) 名義(yi) 稅率，暴露出效率導向下稅收公平性的製度短板。這一矛盾在後續改革中逐步得到修正，2018年個(ge) 人所得稅改革通過引入繼續教育、大病醫療等六項專(zhuan) 項附加扣除，實現從(cong) “稅基普適性擴張”向“差異化精準調節”的功能轉型，標誌著稅製設計主動回應共同富裕目標的價(jia) 值轉向。曆史經驗表明，公平稅負原則的實現需依托動態優(you) 化的製度設計：一方麵，通過統一稅率、簡化稅目消除所有製歧視;另一方麵，借助差別化扣除、累進稅率等工具構建“能力負擔”調節機製，最終在國營、民營及個(ge) 體(ti) 經濟主體(ti) 間形成“競爭(zheng) 中性”的稅收環境。

　　三、新時代推進我國稅製改革的思考

　　推進稅製改革，建立現代稅收製度，是增強社會(hui) 主義(yi) 現代化建設動力和活力，把我國製度優(you) 勢更好轉化為(wei) 國家治理效能的重要途徑。通過稅製重構，優(you) 化協調中央稅權與(yu) 地方財政自主權的關(guan) 係，構建事權劃分法治化、財力分配適配化、區域補償(chang) 機製化的央地財政協同機製，既為(wei) 宏觀經濟運行提供製度韌性，又推動財政收入代際平衡發展，確保國家財政收入的可持續增長。目前，我國稅製改革的推進是一個(ge) 複雜而係統的工程，它涉及經濟社會(hui) 的多個(ge) 方麵，需要綜合考慮各種因素。

　　（一）緊扣國家治理目標，服務現代化建設

　　稅收在國家治理和現代化建設中扮演著重要角色，通過合理設計和有效實施稅收政策，可以促進經濟的健康發展，提高國家治理效能，實現社會(hui) 的公平正義(yi) ，為(wei) 國家的長遠發展奠定堅實的基礎。稅收政策需要緊扣國家治理目標，服務現代化建設，通過合理的稅收政策，促進經濟增長、科技創新、綠色發展、鄉(xiang) 村振興(xing) 、社會(hui) 公平等，為(wei) 現代化建設提供有力支撐。通過合理的稅收政策，如降低企業(ye) 所得稅率、進行增值稅改革等，減輕中小企業(ye) 稅負，激發市場活力，促進經濟增長。對高新技術企業(ye) 、研發投入等給予稅收優(you) 惠，鼓勵科技創新，推動科技進步，為(wei) 現代化建設提供技術支撐。政府通過環保稅、資源稅等政策引導綠色生產(chan) 和消費，促進生態文明建設。對農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村給予稅收優(you) 惠，支持農(nong) 業(ye) 現代化、農(nong) 村基礎設施建設等，促進鄉(xiang) 村振興(xing) 。通過稅收籌集財政收入，支持教育、醫療、社會(hui) 保障等公共服務，促進公共服務均等化，提高人民生活水平。

　　（二）深化稅費改革，優(you) 化稅製結構

　　根據經濟發展的實際情況和稅製改革的總體(ti) 安排，合理調整稅種設置和稅負水平。應逐步提高所得稅、財產(chan) 稅等直接稅的比重，降低貨物和勞務稅等間接稅的比重，以更好地發揮稅收在調節收入分配、促進社會(hui) 公平方麵的作用。全麵推行增值稅轉型改革，確保改革順利進行，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(you) 化共享稅分享比例。構建勞動收入綜合征稅與(yu) 非勞動所得分類計征的二元稅製框架，針對經營性收益、資本利得及財產(chan) 性收入實施收益性質導向的差異化稅率設計，推進勞動報酬稅收征管體(ti) 係的集約化整合。加強企業(ye) 所得稅稅前扣除政策的管理，確保稅收政策的公平性。

　　（三）優(you) 化地方稅體(ti) 係，理順央地財政關(guan) 係

　　優(you) 化地方稅體(ti) 係有助於(yu) 促進央地財政關(guan) 係的規範化。在明確劃分中央和地方財政事權和支出責任的基礎上，通過完善地方稅體(ti) 係，可以進一步理順央地之間的財政關(guan) 係，減少財權與(yu) 事權不匹配的現象。在中央與(yu) 地方財政事權和支出責任清晰界定的前提下，健全地方稅製結構能夠係統性緩解財權與(yu) 事權錯配矛盾，推動財政關(guan) 係向權責匹配方向演進。具體(ti) 可從(cong) 以下維度推進改革：第一，消費稅征收環節與(yu) 稅權配置改革。探索將消費稅征收環節從(cong) 生產(chan) 端轉向消費端，逐步將稅基核算權限下放至地方層級。通過擴大奢侈品、高汙染產(chan) 品等調節性稅目覆蓋範圍，並結合區域消費特征實施差別化稅率設計，如對東(dong) 部發達地區適度提高高端消費品稅率，既增強地方自主財力，又強化消費稅對居民消費行為(wei) 的引導功能。第二，地方附加稅種整合與(yu) 稅率彈性化。推動城市維護建設稅、教育費附加及地方教育附加“三費合一”，整合為(wei) 統一的地方附加稅種。在中央設定基準稅率區間的前提下，授權省級人大根據轄區公共服務需求浮動調整實際稅率，建立“基準統一、彈性浮動”的地方稅權配置模式。此改革路徑通過“稅權下沉+彈性調控”雙輪驅動，既維護全國統一市場的製度剛性，又賦予地方政府因地製宜的財政自主空間，最終實現央地財政關(guan) 係的動態均衡。■

　　(作者單位：中國人民大學公共管理學院)