【研究報告】 

　　隨著我國人口結構出現顯著變化，老齡人口日益增多，高齡老人尤其是失能老人的長期照料問題，成為(wei) 社會(hui) 廣泛關(guan) 注和很多家庭正在麵臨(lin) 的難題。根據黨(dang) 的二十大和二十屆三中全會(hui) 作出的建立長期護理保險製度的要求，今年的《政府工作報告》再次強調“加快建立長期護理保險製度”，這意味著，經過九年試點之後，長期護理保險製度已呼之欲出。長期護理保險被稱為(wei) 繼基本養(yang) 老、醫療、失業(ye) 、工傷(shang) 和生育保險之後，我國社會(hui) 保障體(ti) 係中的“第六險”。屆時，我國將建成世界上覆蓋人數最多、製度規模最大的多層次社會(hui) 保障體(ti) 係。

　　有效提升生活質量顯著減輕家庭負擔

　　長期護理保險是為(wei) 因年老、疾病或傷(shang) 殘導致的長期失能和失智人員的基本生活照料和與(yu) 之密切相關(guan) 的醫療護理提供服務或資金保障的社會(hui) 保險製度。據民政部等六部門2021年開展的第五次中國城鄉(xiang) 老年人生活狀況抽樣調查，我國老年人失能率為(wei) 11.6%，全國失能老年人約為(wei) 3500萬(wan) 人。在全國範圍建立長期護理保險的目的，是通過社會(hui) 分擔機製應對人口老齡化帶來的社會(hui) 風險，完善社會(hui) 保障體(ti) 係的“治療—康複—護理”完整保障鏈：在個(ge) 人層麵，保障失能後的生活質量與(yu) 尊嚴(yan) ，防止老年人因失能陷入“老年貧困”;在家庭層麵，避免陷入“一人失能，全家失衡”，降低家庭財務風險和照護壓力;在社會(hui) 層麵，完善老齡化社會(hui) 的“安全網”，維護社會(hui) 和諧穩定。

　　從(cong) 世界範圍的社會(hui) 保險“大家庭”來看，與(yu) 養(yang) 老和醫療保險等其他各項社會(hui) 保險相比，長期護理保險是一個(ge) “新成員”，其曆史隻有幾十年的時間，且目前全球建立獨立長期護理保險的國家隻有六個(ge) ，可借鑒的經驗和做法較少。2016年，我國在15個(ge) 城市和兩(liang) 個(ge) 重點聯係省份進行長期護理保險製度試點，2020年第二批14個(ge) 城市進入試點範圍，並對參保對象和保障範圍、資金籌集、待遇支付、基金管理、服務管理和經辦管理等進一步規範。現在已有49個(ge) 試點城市長期護理需求得到了有效保障。截至2024年底，長期護理保險參保人數超過1.8億(yi) 人，累計享受待遇人數超過260萬(wan) 人，基金支出累計超過800億(yi) 元，年人均減負約1.4萬(wan) 元。經過九年探索，我國長期護理保險從(cong) 零開始起步，其社會(hui) 影響力越來越大，逐漸被廣泛認可，為(wei) 失能老年人又建立起一道風險屏障，使“機構不能醫、醫院不能養(yang) 、家庭無力護”的困局在一定程度上得到了解決(jue) ，成為(wei) 應對人口老齡化和社會(hui) 保障體(ti) 係建設中的一項重要製度。長期護理保險製度不僅(jin) 提升了失能老年人的生存質量和生活尊嚴(yan) ，還減輕了所在家庭的經濟和精神負擔，減輕了家屬的生活照料負擔，提高了家庭的福祉水平。

　　與(yu) 此同時，其市場溢出效應開始顯現，產(chan) 業(ye) 生態鏈正在形成。目前，全國建立長期護理保險定點服務機構超過8000家，護理服務人員規模達30多萬(wan) 人，試點地區增加了相關(guan) 崗位和就業(ye) 機會(hui) ，促成“長期照護師”(健康照護師)納入國家職業(ye) 分類大典，催生了失能護理及其培訓產(chan) 業(ye) 、失能等級評估機構和行業(ye) ，促進了康複器械生產(chan) 和租賃產(chan) 業(ye) 、健康養(yang) 老與(yu) 康複服務產(chan) 業(ye) 的發展，撬動了約600億(yi) 元社會(hui) 資本的投入。大部分試點城市積極推進長期護理保險服務的社會(hui) 化、市場化、產(chan) 業(ye) 化運作，將各項長期護理服務的提供委托給市場機構，培育出越來越多的市場主體(ti) 。例如，上海市連鎖化、品牌化、規模化社區居家服務機構相繼湧現，全市各類定點護理服務機構達1240家，護理員數量近6萬(wan) 人。再如，江蘇南通在推行長期護理保險時注重對各市場主體(ti) 的協議管理、考核管理、信用管理等配套製度建設，在確保機構服務質量的同時，建立起輔助器具的研發、生產(chan) 、租賃的產(chan) 業(ye) 園和產(chan) 業(ye) 鏈，既可滿足不同層次社會(hui) 需求，又能減少醫保基金的壓力，還可增加勞動就業(ye) 機會(hui) 。

　　試點地區製度差異化問題亟待破解

　　由於(yu) 啟動試點的政策文件內(nei) 容較為(wei) 簡潔，隻對長期護理保險製度的輪廓作出原則規定，允許各試點城市因地製宜，根據其不同的經濟發展水平、醫保基金支付能力等實際情況自行設計製度，即使在同一省內(nei) ，試點城市長期護理保險政策的製定、落地和執行過程也帶有明顯的地域色彩，在服務方式的供給結構、服務項目的側(ce) 重比例、城鎮和農(nong) 村兩(liang) 大製度板塊的覆蓋邊界等製度設計上，以及運行模式、保障模式、籌資模式、經辦模式的選擇上，各試點地區做法表現出明顯的多樣性。

　　例如，試點地區長期護理保險的製度定位各不相同：一是在服務方式的供給上，形成了居家上門、入住機構、提供現金給付(親(qin) 屬照護)等三種服務方式的不同組合;二是在服務項目的側(ce) 重比例上，出現了以基本生活照料為(wei) 主、以醫療護理服務為(wei) 主、基本生活照料和醫療護理服務兼顧的三種情況;三是在兩(liang) 大製度板塊的覆蓋邊界上，形成了覆蓋城鎮職工、城鎮居民、城鎮職工+城鄉(xiang) 居民參保人群等三種模式。

　　再如，各地長期護理保險的模式選擇存在明顯差異：一是在運行模式選擇上，存在著城鄉(xiang) 統一模式、城鄉(xiang) 分立模式、混合模式等;二是在保障模式選擇上，存在著窄口徑保障(僅(jin) 保障重度失能人員)、中口徑保障(保障重度和中度失能人員)、寬口徑保障(覆蓋所有失能人員和失智人員)等三種模式;三是在籌資模式選擇上，形成了醫保基金劃出(主要代表單位繳費)、財政補助(為(wei) 居民繳費進行配比或代表單位繳費)、個(ge) 人賬戶劃出(代表個(ge) 人繳費)、居民個(ge) 人繳費等四個(ge) 主要籌資渠道;四是在經辦模式選擇上，逐漸形成了以上海為(wei) 代表的政府經辦模式、以青島為(wei) 代表的專(zhuan) 項委托模式、以成都為(wei) 代表的部分委托模式和以南通為(wei) 代表的全麵委托模式。

　　長期護理保險在試點之初采取的是簡單易行的方式，即並未建立一個(ge) 獨立的長期護理保險製度，而是將其“搭載”在醫保製度上。因此，在長期護理保險製度的頂層設計中許多重大問題尚未明確，政策供給仍存在空白，製度設計整體(ti) 性、統一性和係統性還不夠，隨著時間的推移，各試點城市長期護理保險政策具體(ti) 執行過程中的差異化趨勢日益明顯。為(wei) 此，國家醫保局正在會(hui) 同有關(guan) 部門，以建立獨立險種、製度覆蓋全民、政策規範統一、契合我國國情為(wei) 目標，在全國探索加快建立長期護理保險製度。

　　加快建立長期護理保險製度的一些原則

　　建立長期護理保險製度是黨(dang) 中央、國務院為(wei) 應對人口老齡化、健全社會(hui) 保障體(ti) 係作出的一項重要部署。在長期護理保險推向全國之際，須著重以下幾個(ge) 方麵：服務方式的供給結構中應以現場服務為(wei) 主，現金給付為(wei) 輔，防止將長期護理保險作為(wei) “第二養(yang) 老金”一發了之;厘清長期護理保險與(yu) 基本醫療保險的邊界，長期護理保險的服務規範應以基本生活照料為(wei) 主，醫療護理項目為(wei) 輔;長期護理保險製度在向城鄉(xiang) 居民進行拓展的進程中，相應的現場服務項目也應能夠逐漸隨之“觸達”和“下沉”至農(nong) 村偏遠山區。在總結試點城市製度運行經驗基礎上，在頂層設計中強調其財務可持續性，加強其製度公平性，特別是應堅持以下原則。

　　一是堅持摸著石頭過河和加強頂層設計相結合。習(xi) 近平總書(shu) 記指出，“社會(hui) 保障體(ti) 係建設要堅持國家頂層設計，做到全國一盤棋”。摸著石頭過河的優(you) 勢是啟動程序快捷簡便，具有廣泛性、包容性、靈活性等特點，在經過若幹年局部的適用性、實證性、創新性的檢驗之後，應及時自上而下地在全國範圍統一製度，以防止差異化政策導致路徑依賴。九年來各城市的試點提供了足夠多的數據和思考，應抓住時間機會(hui) 窗口，盡快出台統一的頂層設計。

　　二是堅持盡力而為(wei) 、量力而行。長期護理保險試點九年來的實踐是堅持以人民為(wei) 中心的發展思想的真實寫(xie) 照。目前，獨立建立長期照護社會(hui) 保險製度的國家大約有六個(ge) ，根據建立的時間，它們(men) 依次是荷蘭(lan) 、以色列、德國、盧森堡、日本、韓國，按2015年不變價(jia) 格計算，這六個(ge) 國家在當初建立長期護理保險製度時人均GDP已達3.4萬(wan) 美元。相比之下，2024年中國人均GDP約1.35萬(wan) 美元，中國式現代化是人口規模巨大的現代化、全體(ti) 人民共同富裕的現代化，這意味著我們(men) 也麵臨(lin) 著老年失能群體(ti) 規模巨大的嚴(yan) 峻挑戰和一個(ge) 也不能少的價(jia) 值追求。尤其是，在未富先老的背景下建立起長期護理保險製度，充分顯示出“盡力而為(wei) 、量力而行”的發展理念。

　　三是堅持服務於(yu) 積極應對人口老齡化國家戰略。人口老齡化是今後較長一段時期內(nei) 我國的基本國情，對我國經濟運行全領域、社會(hui) 建設各環節、社會(hui) 文化多方麵乃至國家綜合實力和國際競爭(zheng) 力，都具有深遠影響，挑戰與(yu) 機遇並存。因此，建立長期護理保險製度是應對人口老齡化的全局性、長期性的重大戰略和製度安排，須立足國情，創新思路。根據聯合國2024年發布的“世界人口預測”，到2035年和2050年我國老年人數量將從(cong) 目前的3.0億(yi) 分別達4.22億(yi) 和5.04億(yi) ，如按前述我國老年人失能率11.6%測算，失能和半失能老年人數量將從(cong) 目前的3500萬(wan) 人分別增加到4900萬(wan) 和5850萬(wan) 人。麵對人口老齡化高峰和失能人口高峰的來臨(lin) ，長期護理保險製度的擴容彈性和承受能力要預留出足夠的餘(yu) 地。

　　四是堅持階段性推進的策略。黨(dang) 的二十大提出的兩(liang) 步走戰略安排，即從(cong) 2020年到2035年為(wei) 第一階段，人均GDP達到中等發達國家水平，第二階段是2035年到本世紀中葉全麵建成社會(hui) 主義(yi) 現代化強國。《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》指出，到2035年，積極應對人口老齡化的製度安排更加科學有效;到本世紀中葉，與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 現代化強國相適應的應對人口老齡化製度安排成熟完備。考慮到人口老齡化的趨勢和試點地區的現狀，為(wei) 實現試點地區與(yu) 全國統一製度的平穩過渡和順利銜接，長期護理保險應采取階段性推進的策略，按照中央提出的戰略安排，采取分階段過渡的辦法向全國統一製度邁進。