土地要素改革與(yu) 中國經濟轉型演進的曆史邏輯

　　土地要素改革的政策變遷，同樣勾勒出我國經濟發展的演進路程。新中國成立初期(1949—1956年)，我國逐步廢除地主階級封建剝削的土地製度，以1950年《土地改革法》的頒布實施為(wei) 重要標誌，實行農(nong) 民土地所有製，將土地無償(chang) 分配給無地或少地農(nong) 民，消除了土地要素占有的階級不平等。此時，土地要素與(yu) 充足的勞動力要素實現了契合與(yu) 匹配，極大地解放和發展了農(nong) 村生產(chan) 力。這一時期，糧食、棉花、油料等農(nong) 作物產(chan) 量呈現遞增趨勢，為(wei) 新中國工業(ye) 化建設奠定了堅實的資金積累和市場支持。

　　在社會(hui) 主義(yi) 曲折探索階段(1956—1978年)，我國計劃經濟體(ti) 製基本形成，大範圍的公有製開始推行。“集體(ti) 所有，統一經營”土地製度的實施，意味著人民公社掌握一切生產(chan) 資料，並對土地進行統一規劃管理，土地要素高度集中統一配置。這一時期，土地統一集中計劃供給為(wei) 新中國的工業(ye) 化特別是重工業(ye) 的發展積蓄了力量，但是也造成生產(chan) 關(guan) 係僵化、生產(chan) 積極性被挫傷(shang) 等問題，導致國民經濟比例嚴(yan) 重失衡。與(yu) 此同時，伴隨著糧食產(chan) 量年均增長率大幅下降，工業(ye) 化和城市化在脫離農(nong) 業(ye) 基礎和片麵追求高速度的情況下呈現畸形發展。

　　在改革開放和社會(hui) 主義(yi) 現代化建設新時期(1978—2012年)，我國經濟體(ti) 製由“計劃經濟”向“社會(hui) 主義(yi) 市場經濟”轉變。以1978年家庭聯產(chan) 承包責任製推行為(wei) 標誌，我國開創了統分結合的農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 製改革先河。1988年《憲法(修正案)》允許土地使用權有償(chang) 轉讓，推動了土地要素配置的“市場化”探索。與(yu) 此同時，上海、廣東(dong) 深圳等城市開始土地批租實踐，打破了無償(chang) 劃撥的單一國有建設用地取得形式，正式拉開了城市土地要素市場化配置的序幕。完善的城市土地市場機製驅動了基礎設施建設和房地產(chan) 投資，催生了靠土地驅動的經濟高速發展模式，並助推了城鎮化和工業(ye) 化快速發展。這一時期，“以地引資”和“以地生財”是該模式的最大特點。隨著外資企業(ye) 、私營企業(ye) 和鄉(xiang) 鎮企業(ye) 的快速擴張，“離土離鄉(xiang) ”的“民工潮”開始興(xing) 起，農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力發生轉移。然而在勞動力要素快速流動的情況下，農(nong) 地流轉市場發育並不完善，直至2007年實施的原《物權法》將農(nong) 村土地承包經營權界定為(wei) 用益物權。但直到2013年，我國東(dong) 、中、西部地區的農(nong) 地流轉率也僅(jin) 為(wei) 26%、31%和20%。與(yu) 此同時，農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地的市場化長期受阻，農(nong) 村土地資產(chan) 價(jia) 值難以顯化。城鄉(xiang) 要素流動的不平衡、不充分，進一步拉大了城鄉(xiang) 發展差距，形成了城鄉(xiang) 二元結構。

　　當我國邁入中國特色社會(hui) 主義(yi) 新時代(2012年至今)，為(wei) 促進城鄉(xiang) 融合協調發展，國家持續深化土地要素市場化配置改革和土地供給側(ce) 結構性改革，著力構建城鄉(xiang) 統一建設用地市場，助推經濟高質量發展。從(cong) 2014年的中央一號文件提出農(nong) 地“三權分置”，到2015年的中央一號文件允許農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地出讓、租賃和入股，與(yu) 國有建設用地“同地同價(jia) 同權”，再到2018年的中央一號文件提出探索實現宅基地“三權分置”，都進一步釋放和挖掘出土地要素的潛力和價(jia) 值。同時，跨省域補充耕地和增減掛鉤節餘(yu) 指標跨省域調劑機製的建立，發揮了市場機製在資源配置中的決(jue) 定性作用，讓土地要素不再固化並實現充分自由流動。這一係列舉(ju) 措適應了新常態下經濟發展規律，順應了全麵建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家的必然要求。

　　土地要素改革與(yu) 中國經濟轉型演進的曆史邏輯

　　土地要素改革的政策變遷，同樣勾勒出我國經濟發展的演進路程。新中國成立初期(1949—1956年)，我國逐步廢除地主階級封建剝削的土地製度，以1950年《土地改革法》的頒布實施為(wei) 重要標誌，實行農(nong) 民土地所有製，將土地無償(chang) 分配給無地或少地農(nong) 民，消除了土地要素占有的階級不平等。此時，土地要素與(yu) 充足的勞動力要素實現了契合與(yu) 匹配，極大地解放和發展了農(nong) 村生產(chan) 力。這一時期，糧食、棉花、油料等農(nong) 作物產(chan) 量呈現遞增趨勢，為(wei) 新中國工業(ye) 化建設奠定了堅實的資金積累和市場支持。

　　在社會(hui) 主義(yi) 曲折探索階段(1956—1978年)，我國計劃經濟體(ti) 製基本形成，大範圍的公有製開始推行。“集體(ti) 所有，統一經營”土地製度的實施，意味著人民公社掌握一切生產(chan) 資料，並對土地進行統一規劃管理，土地要素高度集中統一配置。這一時期，土地統一集中計劃供給為(wei) 新中國的工業(ye) 化特別是重工業(ye) 的發展積蓄了力量，但是也造成生產(chan) 關(guan) 係僵化、生產(chan) 積極性被挫傷(shang) 等問題，導致國民經濟比例嚴(yan) 重失衡。與(yu) 此同時，伴隨著糧食產(chan) 量年均增長率大幅下降，工業(ye) 化和城市化在脫離農(nong) 業(ye) 基礎和片麵追求高速度的情況下呈現畸形發展。

　　在改革開放和社會(hui) 主義(yi) 現代化建設新時期(1978—2012年)，我國經濟體(ti) 製由“計劃經濟”向“社會(hui) 主義(yi) 市場經濟”轉變。以1978年家庭聯產(chan) 承包責任製推行為(wei) 標誌，我國開創了統分結合的農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 製改革先河。1988年《憲法(修正案)》允許土地使用權有償(chang) 轉讓，推動了土地要素配置的“市場化”探索。與(yu) 此同時，上海、廣東(dong) 深圳等城市開始土地批租實踐，打破了無償(chang) 劃撥的單一國有建設用地取得形式，正式拉開了城市土地要素市場化配置的序幕。完善的城市土地市場機製驅動了基礎設施建設和房地產(chan) 投資，催生了靠土地驅動的經濟高速發展模式，並助推了城鎮化和工業(ye) 化快速發展。這一時期，“以地引資”和“以地生財”是該模式的最大特點。隨著外資企業(ye) 、私營企業(ye) 和鄉(xiang) 鎮企業(ye) 的快速擴張，“離土離鄉(xiang) ”的“民工潮”開始興(xing) 起，農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力發生轉移。然而在勞動力要素快速流動的情況下，農(nong) 地流轉市場發育並不完善，直至2007年實施的原《物權法》將農(nong) 村土地承包經營權界定為(wei) 用益物權。但直到2013年，我國東(dong) 、中、西部地區的農(nong) 地流轉率也僅(jin) 為(wei) 26%、31%和20%。與(yu) 此同時，農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地的市場化長期受阻，農(nong) 村土地資產(chan) 價(jia) 值難以顯化。城鄉(xiang) 要素流動的不平衡、不充分，進一步拉大了城鄉(xiang) 發展差距，形成了城鄉(xiang) 二元結構。

　　當我國邁入中國特色社會(hui) 主義(yi) 新時代(2012年至今)，為(wei) 促進城鄉(xiang) 融合協調發展，國家持續深化土地要素市場化配置改革和土地供給側(ce) 結構性改革，著力構建城鄉(xiang) 統一建設用地市場，助推經濟高質量發展。從(cong) 2014年的中央一號文件提出農(nong) 地“三權分置”，到2015年的中央一號文件允許農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地出讓、租賃和入股，與(yu) 國有建設用地“同地同價(jia) 同權”，再到2018年的中央一號文件提出探索實現宅基地“三權分置”，都進一步釋放和挖掘出土地要素的潛力和價(jia) 值。同時，跨省域補充耕地和增減掛鉤節餘(yu) 指標跨省域調劑機製的建立，發揮了市場機製在資源配置中的決(jue) 定性作用，讓土地要素不再固化並實現充分自由流動。這一係列舉(ju) 措適應了新常態下經濟發展規律，順應了全麵建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家的必然要求。

　　土地要素改革與(yu) 我國經濟轉型的運行軌跡現狀：互動互饋

　　在“自然—社會(hui) —經濟”係統中，土地要素改革與(yu) 經濟轉型並非是相互孤立、相互割裂的個(ge) 體(ti) ，而是相互聯係、相互促進的有機整體(ti) ，這從(cong) 曆史經驗中也能得以充分驗證。一方麵，土地要素改革為(wei) 我國經濟轉型創造了有利條件和強大動力;另一方麵，經濟轉型也為(wei) 土地要素改革提出了新方向、新指引，呈現出互動互饋的良性狀態。

　　(一)土地要素改革是我國經濟轉型的強大動力

　　拉動經濟增長的“三駕馬車”是消費、投資和出口。土地作為(wei) 其他生產(chan) 要素的重要空間載體(ti) ，也為(wei) 消費、投資和出口提供了必要的物理空間和場景。土地要素改革是生產(chan) 關(guan) 係的重要調整，對於(yu) 解放和發展生產(chan) 力具有突出作用，成為(wei) 推動經濟轉型的必然選擇。

　　土地要素改革釋放消費潛力，成為(wei) 支撐經濟增長的新引擎。伴隨農(nong) 村勞動力向城鎮轉移，農(nong) 村土地出現閑置浪費的情況。農(nong) 業(ye) 轉移人口受土地流轉權益保障機製不健全和祖業(ye) 觀念等因素影響，傾(qing) 向於(yu) 選擇“離鄉(xiang) 不離土”和城鄉(xiang) “兩(liang) 棲占地”。2023年，我國常住人口城鎮化率為(wei) 66.16%，戶籍人口城鎮化率為(wei) 48.30%，兩(liang) 者相差近18個(ge) 百分點。這意味著約有18%的農(nong) 業(ye) 轉移人口尚未落戶城鎮，整體(ti) 城鎮化水平依舊有提升空間。以2023年城鄉(xiang) 居民消費支出水平為(wei) 基準進行測算，假設通過農(nong) 村土地要素改革成功推動人口市民化，該群體(ti) 預計每年消費支出可多增加1.40萬(wan) 元。農(nong) 村土地要素改革(如農(nong) 村集體(ti) 經營性建設用地入市、宅基地製度改革和農(nong) 村土地征收製度改革)可以為(wei) 人口市民化提供資金支持，推動以人為(wei) 本的新型城鎮化發展。因此，通過土地流轉和宅基地自願有償(chang) 退出，農(nong) 民可以獲得一定的入股分紅或經濟補償(chang) 收益，一方麵有利於(yu) 增加農(nong) 民財產(chan) 性收入，另一方麵也有利於(yu) 增加農(nong) 民在城市購房、創業(ye) 或投資的意願，這將成為(wei) 擴大內(nei) 需的強大動力。

　　土地要素改革優(you) 化投資產(chan) 業(ye) 結構，成為(wei) 支撐經濟轉型的新動能。進入“後房地產(chan) ”時代，部分地區企圖運用高杠杆和高周轉撬動房地產(chan) 業(ye) 大規模投資建設的“美夢”已一去不複返，再加之傳(chuan) 統基建投資已處於(yu) 邊際效應下降趨勢，固定資產(chan) 投資已有兩(liang) 大領域陷入“疲軟”狀態，並對全部投資貢獻率由拉動轉向持續拖累。當前，新一輪科技革命和產(chan) 業(ye) 變革正在布局，我國積極尋找並培育經濟發展新動能。土地要素改革通過調整土地供應結構和方式，引導社會(hui) 資本流向高效、環保、創新等新興(xing) 領域，促進了產(chan) 業(ye) 結構的優(you) 化升級。如：通過年度土地供應計劃優(you) 先保障主導產(chan) 業(ye) 、重大項目合理用地，使優(you) 勢地區有更大發展空間，從(cong) 而吸引更多優(you) 質投資;采取長期租賃、先租後讓、租讓結合等多元供地方式，以滿足新產(chan) 業(ye) 、新業(ye) 態在初創資金不足時期的用地需求，減少土地取得成本;探索增加混合產(chan) 業(ye) 用地供給，為(wei) 促進土地多功能複合利用和配套產(chan) 業(ye) 集群創造條件，以滿足多元產(chan) 業(ye) 的發展需求。

　　土地要素改革引導進出口市場選擇，成為(wei) 支撐經濟轉型的新方向。根據要素稟賦論(亦稱“赫克歇爾—俄林理論”)，一個(ge) 國家如何有效配置和利用其生產(chan) 要素，將直接影響其生產(chan) 效率和國際競爭(zheng) 力。生產(chan) 要素的比例、數量和利用狀況，影響一個(ge) 國家生產(chan) 特定產(chan) 品的比較優(you) 勢，進而影響國際貿易格局和流向。

　　土地是農(nong) 業(ye) 生產(chan) 中重要的生產(chan) 要素，並在投入生產(chan) 過程中創造價(jia) 值。一方麵，農(nong) 村土地要素改革將閑散農(nong) 地資源流向更高效的規模經營主體(ti) ，改善農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營方式，進而提高生產(chan) 效率。同時，適度規模經營有利於(yu) 現代農(nong) 業(ye) 技術和農(nong) 機社會(hui) 化服務推廣，降低物耗成本。農(nong) 業(ye) 生產(chan) 效率和生產(chan) 質量的提高，改善了土地要素在農(nong) 業(ye) 生產(chan) 貿易中的比較優(you) 勢，能夠扭轉我國在農(nong) 產(chan) 品國際貿易中的不利地位。另一方麵，農(nong) 村土地要素改革可以通過促進資源合理分配、政策引導與(yu) 扶持、科學規劃種植結構、推廣特色種植和生態農(nong) 業(ye) 以及建設示範區、示範園和示範田等途徑來豐(feng) 富種植結構，並發展間作和套種優(you) 勢，促進農(nong) 產(chan) 品出口貿易結構轉型升級。

　　在工業(ye) 生產(chan) 中，土地作為(wei) 供給側(ce) 的關(guan) 鍵生產(chan) 要素，是實體(ti) 經濟和製造業(ye) 發展的重要載體(ti) 。以往地方政府將工業(ye) 用地視為(wei) 招商引資的重要抓手，促使工業(ye) 用地價(jia) 格朝負向偏離。城市土地要素市場化改革旨在減少地方政府對土地市場的直接幹預，讓市場在土地資源配置中發揮決(jue) 定性作用。這一改革方向有助於(yu) 推動工業(ye) 用地出讓價(jia) 格的合理化，減少低價(jia) 無序競爭(zheng) ，使其更加符合市場供求關(guan) 係，並利用空間規劃引導工業(ye) 企業(ye) 產(chan) 生空間集聚效應，形成產(chan) 業(ye) 集群。當工業(ye) 用地價(jia) 格趨向市場化形成時，工業(ye) 用地更多流向高效益的企業(ye) 手中，低技術含量企業(ye) 和低生產(chan) 效率企業(ye) 的出口競爭(zheng) 力將會(hui) 顯著降低。麵對土地成本上升和出口競爭(zheng) 力下降的雙重壓力，低技術和低效率企業(ye) 可能需要加快出口轉型升級的步伐，以減少喪(sang) 失原有的國際市場份額。

　　(二)我國經濟轉型引領土地要素改革

　　我國經濟正處於(yu) 轉型升級的關(guan) 鍵時期，迫切需要全麵深化改革，清除影響生產(chan) 力發展的障礙因素。經濟基礎決(jue) 定上層建築，經濟轉型對其他改革具有“牽一發而動全身”的傳(chuan) 導作用。

　　我國經濟轉型明確綠色低碳目標，成為(wei) 推動土地要素改革的新路徑。黨(dang) 的二十屆三中全會(hui) 強調，要加快“經濟社會(hui) 發展全麵綠色轉型”，堅定不移地走綠色低碳高質量發展道路。綠色低碳發展既是經濟轉型升級的必然要求，也是在資源日益稀缺形勢下的根本出路。土地作為(wei) 碳源碳匯的空間載體(ti) ，其自然屬性賦予自身重要的生態價(jia) 值。

　　筆者認為(wei) ，在綠色低碳發展的戰略驅動下，土地要素改革要為(wei) 促進一二三產(chan) 業(ye) 生產(chan) 方式綠色化提供服務保障。傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) “高汙染、高消耗”的分散經營模式增產(chan) 依靠大量化肥及農(nong) 藥，不適應農(nong) 業(ye) 現代化和可持續發展需求。在智慧生態農(nong) 業(ye) 建設的倡導下，各地應當發揮農(nong) 地“三權分置”改革的政策紅利效應，並結合全域土地綜合整治項目推動“小田並大田”和“一戶一塊田”。農(nong) 業(ye) 的適度規模經營便於(yu) 推廣智慧農(nong) 業(ye) 裝備和現代種植技術，減少對農(nong) 藥化肥的施用依賴，從(cong) 而有效控製農(nong) 業(ye) 麵源汙染。此外，在綠色製造業(ye) 和服務業(ye) 產(chan) 業(ye) 體(ti) 係布局方麵，各地還可以在不同層級的國土空間規劃體(ti) 係中明確碳約束情景下的供地和用地方案，並建立片區尺度下二三產(chan) 業(ye) 用地碳排放效率和強度核算體(ti) 係(單位產(chan) 值二三產(chan) 業(ye) 碳排放和單位產(chan) 量二三產(chan) 業(ye) 碳排放)，助推土地要素重點保障綠色生產(chan) 項目。

　　我國經濟轉型指明集約高效導向，成為(wei) 推動土地要素改革的新指引。過去相當長一段時間，我國借助城市建設用地擴張和增量擴能的途徑來刺激經濟發展，但這種發展模式已難以為(wei) 繼，且缺乏韌性。當前，我國經濟發展方式由依靠資源消耗的粗放型轉變為(wei) 高效集約型，並朝著高質量內(nei) 涵式的方向發展。經濟發展方式的轉變要求土地資源配置精確和利用效率提升，並充分挖掘土地存量空間。

　　筆者認為(wei) ，一是向閑置土地挖“潛能”。針對批而未供和批而未用的閑置土地，各地可采取依法、協議或者調整規劃用途等收回方式，建立消化目標清單管理，將新增建設用地規模與(yu) 低效建設用地減量化全麵掛鉤。其中，對未完成消化目標的地區，予以核減該地區新增建設用地指標規模。針對低效閑置的農(nong) 村集體(ti) 建設用地，各地可利用“增減掛鉤”集中連片統一複墾整理，統籌推進高標準農(nong) 田建設和宜居宜業(ye) 和美鄉(xiang) 村建設。

　　二是向存量空間要“效能”。各地可創新“工業(ye) 上樓”模式，集聚多家先進製造業(ye) 、配套研發產(chan) 業(ye) 和專(zhuan) 業(ye) 服務業(ye) 等混合產(chan) 業(ye) 群於(yu) 一體(ti) ，縱向拓寬產(chan) 業(ye) 發展空間，實現從(cong) 平麵到立體(ti) 生產(chan) 複合空間的轉變;持續推動城市更新，發揮老舊小區改造、基建更新、城市生態修複等項目對城市空間功能品質提升的作用，統籌推動社區、文化、消費、生態和科創五大空間資源功能拓展;以鄉(xiang) 村空間重構為(wei) 重要抓手，促進人、地、產(chan) 、錢等多要素耦合協調，從(cong) 而構建高效集約的鄉(xiang) 村生產(chan) 空間、宜居便捷的鄉(xiang) 村生活空間和綠色秀美的鄉(xiang) 村生態空間。

　　我國經濟轉型強化區域協同效能，成為(wei) 推動土地要素改革的新方向。邁入中國特色社會(hui) 主義(yi) 新時代，我國更加注重城鄉(xiang) 融合和區域協調發展，並強調改革的係統性、整體(ti) 性和協調性。在區域協調發展戰略和主體(ti) 功能區戰略的驅動下，我國正著力解決(jue) 發展不平衡、不充分的難題，積極推動建立不同區域間的產(chan) 業(ye) 分工體(ti) 係，構建優(you) 勢互補、區域協作的經濟發展布局。這就要求土地要素能夠打破行政區劃限製和空間錯配障礙，在城鄉(xiang) 和城市群間自由合理流動，以支持優(you) 勢地區的用地需求和保障欠發達地區的土地發展權市場價(jia) 值實現，進而達到要素平等互換和功能互補。

　　土地要素改革與(yu) 中國經濟轉型的未來趨勢

　　2025年是“十四五”規劃的收官之年，也是“十五五”規劃的開啟之年。筆者認為(wei) ，聚焦未來遠景規劃目標，我國土地要素配置製度的改革依舊任重道遠，還需要在推動農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化、培育新質生產(chan) 力和盤活經濟發展新動能等方麵著重發力。

　　推動農(nong) 地適度規模經營，加快農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化。我國是農(nong) 業(ye) 生產(chan) 、消費和貿易大國，目前最大的“不充分”難題是農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展不充分。在經濟結構轉型要求農(nong) 業(ye) 全要素生產(chan) 率與(yu) 其他部門趨同的趨勢下，要發揮土地要素改革對農(nong) 業(ye) 發展和經濟轉型的乘數效應。推動農(nong) 業(ye) 適度規模經營是土地要素改革重要的目標任務之一，深刻影響著農(nong) 地利用和生產(chan) 效率，深度促進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化發展。

　　筆者認為(wei) ，一是當前各地應啟動實施第二輪土地承包到期後再延長30年整省試點工作，在“大穩定、小調整”的整體(ti) 思路中妥善穩定土地承包關(guan) 係，並放活土地承包經營權，從(cong) 而形成長久的農(nong) 地投資激勵。此外，為(wei) 提高經濟轉型水平，實踐經驗表明，未來各地還需規範權責明確的農(nong) 地流轉體(ti) 製機製，適度推廣土地托管服務，積極培育家庭農(nong) 場、農(nong) 民專(zhuan) 業(ye) 合作社等新型農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) ，引導資金、技術、數據、人才等生產(chan) 要素協同投入現代化種養(yang) 業(ye) 中，為(wei) 農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營機械化、集約化和高效化創造有利條件。

　　二是通過土地要素配置製度的改革引導農(nong) 地經營的種植結構調整，充分發揮穩糧保供和農(nong) 業(ye) 出口創匯的作用。我國當前處於(yu) 人多地少的稟賦條件下，穀物、油料、棉花、糖料等土地密集型作物供給相對處於(yu) 劣勢，且一定程度上依賴進口，整體(ti) 貿易逆差呈上升趨勢。因此，各地需要嚴(yan) 格落實流轉主體(ti) 資格審查、準入和監督機製。對於(yu) 工商企業(ye) 等社會(hui) 資本下鄉(xiang) 投入的農(nong) 業(ye) 項目，要規範其農(nong) 地流轉用途，確保“農(nong) 地農(nong) 用”，提高口糧和重要農(nong) 產(chan) 品的自我供給能力;鼓勵外向型農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 充分利用國內(nei) 國際兩(liang) 個(ge) 市場、兩(liang) 種資源，豐(feng) 富高附加值、高技術含量農(nong) 產(chan) 品的出口渠道。

　　優(you) 化土地要素配置，積極培育新質生產(chan) 力。新質生產(chan) 力以數字化、網絡化、智能化的新技術為(wei) 支撐，通過科技創新推動全要素生產(chan) 率的提高，代表了生產(chan) 力的躍遷。而土地要素創新配置則可為(wei) 新質生產(chan) 力的發展提供空間保障，從(cong) 而推動產(chan) 業(ye) 和經濟結構深度轉型。筆者認為(wei) ，聚焦新質生產(chan) 力發展需求，土地要素配置製度的改革要在數量和空間布局上精準發力。

　　一是各地可在國土空間規劃和用途管製要求的基礎上，為(wei) 網絡(如大數據中心、5G通信基站)、新能源(如充電樁)新型基礎設施建設給予單獨供地或配套建設供地，並充分利用荒灘戈壁等未利用地建設大規模選址的風力發電或光伏發電站;同時，為(wei) 鄉(xiang) 村物流信息業(ye) 、農(nong) 產(chan) 品加工倉(cang) 儲(chu) 流通業(ye) 等鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 用地項目實施點狀供地，發揮土地要素對延長產(chan) 業(ye) 鏈的作用。

　　二是各地可基於(yu) 不同區域的資源稟賦和產(chan) 業(ye) 發展條件差異，實行差異化的區域和城鄉(xiang) 土地要素供給格局，以增強土地要素對優(you) 勢區域發展的保障能力。在邁入經濟高質量發展的新階段後，我國持續深化落實主體(ti) 功能區戰略，支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區等重大城市群區域一體(ti) 化發展。在“十五五”期間，這些世界級城市群也將被視為(wei) 現代化產(chan) 業(ye) 體(ti) 係建設的先行者，成為(wei) 新質生產(chan) 力布局的排頭兵。因此，為(wei) 促進優(you) 勢地區和重點開發區新興(xing) 產(chan) 業(ye) 的發展，並形成技術擴散和空間溢出效應，筆者認為(wei) ，各地應在考慮存量盤活和產(chan) 業(ye) 用地全生命周期情況下保障優(you) 勢地區的用地指標，從(cong) 供地前、中、後等環節保障其用地手續辦理和項目落地。若存在用地指標階段性供應困難的情況，各地方政府可探索建立明確歸還時間、歸還方式的產(chan) 業(ye) 用地指標周轉暫借製度，多渠道、多途徑保障合理用地需求。其中，歸還時間一般不應超過年度土地供應計劃周期(12個(ge) 月)，歸還方式可通過低效建設用地減量化驗收合格的方法予以歸還。

　　促進土地要素流動，盤活經濟發展新動能。在新經濟地理理論框架之下，要素會(hui) 因區域稟賦差異由效益低的區域向效益高的區域集聚，呈現出多級分層的空間配置格局。土地要素若固化在原地，將難以顯現其價(jia) 值，更難以適應社會(hui) 經濟發展需求。

　　筆者認為(wei) ，為(wei) 促進土地要素隨著人和產(chan) 業(ye) 自由合理流動，一是需要加快構建全國統一的土地要素市場化運行機製，通過市場機製引導土地要素向高效益、高附加值領域流動，實現土地要素在結構、時空上的有效安排，以獲取最佳的經濟效益。

　　二是城鄉(xiang) 分割的土地增值收益在城鄉(xiang) 之間的分配不均，使得城市居民和企業(ye) 通過享受基礎設施和城市更新帶來的土地價(jia) 值升值進行消費升級，而農(nong) 民集體(ti) 則被排除在此輪經濟增長之外，這種分割的土地市場阻礙了城鄉(xiang) 融合發展。因此，各地需要加快構建城鄉(xiang) 土地增值收益分配機製，確保土地所有者、使用者以及政府等相關(guan) 利益方在土地增值過程中能夠公平分享收益，從(cong) 而激發各方參與(yu) 土地要素流動的積極性。

　　(作者張安錄為(wei) 教育部“長江學者”特聘教授，華中農(nong) 業(ye) 大學公共管理學院教授、博導，鄒起鑫供職於(yu) 南昌航空大學環境與(yu) 化學工程學院)