中央經濟工作會(hui) 議於(yu) 12月11日至12日在北京舉(ju) 行。

　　會(hui) 議指出，當前外部環境變化帶來的不利影響加深，我國經濟運行仍麵臨(lin) 不少困難和挑戰，主要是國內(nei) 需求不足，部分企業(ye) 生產(chan) 經營困難，群眾(zhong) 就業(ye) 增收麵臨(lin) 壓力，風險隱患仍然較多。

　　國內(nei) 需求不足持續成為(wei) 中國經濟麵臨(lin) 的突出問題。

　　在長期和短期、內(nei) 部和外部、周期性和結構性等諸多問題交錯的當下，中國需要使用多種政策工具綜合施策。會(hui) 議強調“明年要堅持穩中求進、以進促穩，守正創新、先立後破，係統集成、協同配合，充實完善政策工具箱，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性”。

　　於(yu) 政策目標上，會(hui) 議提出要“著力實現增長穩、就業(ye) 穩和物價(jia) 合理回升的優(you) 化組合”，這意味著GDP增速、失業(ye) 率和物價(jia) 將成為(wei) 2025年並重的三個(ge) 核心政策目標。物價(jia) 目標的重要性相對提升，對物價(jia) 回升的定義(yi) 也從(cong) 年初的“溫和”轉為(wei) “合理”。

　　為(wei) 了達成政策目標，增量政策信號持續釋放。會(hui) 議提出要實施“更加積極有為(wei) 的宏觀政策”，財政政策定調“更加積極”，明確提出要提高赤字率;貨幣政策定調“適度寬鬆”，提出要適時降準降息，保持流動性充裕。這是時隔十四年，貨幣政策表述重提“適度寬鬆”。

　　政策力度可期。12月9日召開的中央政治局會(hui) 議首次出現“加強超常規逆周期調節”的表述。中央經濟工作會(hui) 議提及“各項工作能早則早、抓緊抓實，保證足夠力度”。

　　部分學者預測赤字率將從(cong) 3%提升至3.5%～3.8%，廣義(yi) 赤字率將提升至10%，這意味著2025年財政支出力度將多增2萬(wan) 億(yi) ～3萬(wan) 億(yi) 元;貨幣政策也有可能迎來兩(liang) 輪至三輪降準降息，其中降息幅度可能達30～50個(ge) 基點，從(cong) 而引導實際利率持續走低。

　　增量政策帶來的“增量資源”可能會(hui) 以一種不同以往的方式分配。會(hui) 議提出，“針對需求不足的突出症結，著力提振內(nei) 需特別是居民消費需求”“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內(nei) 需求”。

　　這意味著政策準備將更多資源投向消費側(ce) 、居民部門，而非投資側(ce) 和企業(ye) 。

　　為(wei) 了穩定消費，提升居民收入預期、修複居民部門資產(chan) 負債(zhai) 表，會(hui) 議一方麵提出“穩住樓市股市”“持續用力推動房地產(chan) 市場止跌回穩”，一方麵在2025年政策目標中強調“促進居民收入增長和經濟增長同步”。

　　同時，會(hui) 議提出了多項直接惠及民生、提高社會(hui) 保障能力的政策，以“推動中低收入群體(ti) 增收減負，提升消費能力、意願和層級”。

　　在這次會(hui) 議召開前，中國經曆了2024年前三季度經濟增速的逐季走低。

　　2024年一季度，中國經濟保持了較高增速，但從(cong) 二季度開始，多項經濟先行指標走弱，特別是投資不振，消費持續下滑，一線城市社會(hui) 消費品零售總額增速轉負。

　　從(cong) 二季度開始，多位經濟學家逐漸呼籲加大政策力度，以扭轉總需求不足這一持續困擾中國經濟的問題。

　　進入三季度，這一狀況仍未有改善。“主要經濟指標增速回落，股市樓市承壓，部分投資者信心不足，市場預期走弱，海內(nei) 外憂慮情緒有所蔓延。”

　　9月26日召開的中央政治局會(hui) 議部署一攬子增量政策後，社會(hui) 信心有效提振，經濟明顯回升。經濟的明顯回升反映了中國市場的韌性，但這一韌性也將在2025年迎來更多外部不確定性的挑戰。

　　本次中央經濟工作會(hui) 議就召開在這一特殊的時間節點，並顯示了2025年經濟政策正在尋找的新平衡點。

　　會(hui) 議提出，“必須統籌好有效市場和有為(wei) 政府的關(guan) 係，形成既‘放得活’又‘管得住’的經濟秩序。必須統籌好總供給和總需求的關(guan) 係，暢通國民經濟循環。必須統籌好培育新動能和更新舊動能的關(guan) 係，因地製宜發展新質生產(chan) 力。必須統籌好做優(you) 增量和盤活存量的關(guan) 係，全麵提高資源配置效率。必須統籌好提升質量和做大總量的關(guan) 係，夯實中國式現代化的物質基礎。”

　　政策想象空間

　　中央經濟工作會(hui) 議提出，提高財政赤字率，確保財政政策持續用力、更加給力。加大財政支出強度，加強重點領域保障。增加發行超長期特別國債(zhai) ，持續支持“兩(liang) 重”項目和“兩(liang) 新”政策實施。增加地方政府專(zhuan) 項債(zhai) 券發行使用，擴大投向領域和用作項目資本金範圍。

　　2024年中國財政赤字率為(wei) 3%，赤字規模為(wei) 4.06萬(wan) 億(yi) 元，地方政府新增專(zhuan) 項債(zhai) 額度為(wei) 3.9萬(wan) 億(yi) 元，超長期特別國債(zhai) 發行規模為(wei) 1萬(wan) 億(yi) 元。會(hui) 議通稿表述意味著，2025年的赤字率將超過3%，特別國債(zhai) 和新增專(zhuan) 項債(zhai) 券額度也會(hui) 提高。市場預計將會(hui) 增發1萬(wan) 億(yi) 元特別國債(zhai) 用於(yu) 補充商業(ye) 銀行資本金。

　　羅誌恒稱，財政政策延續“積極”的總基調，體(ti) 現了政策的穩定性和連續性，但又強調“更加”積極，2025年的廣義(yi) 赤字率大概率高於(yu) 2024年。2025年赤字債(zhai) 務規模預計超過10萬(wan) 億(yi) 元，廣義(yi) 赤字率有可能接近10%。

　　中誠信國際研究院執行院長袁海霞建議將2025年赤字率提升至3.4%以上，必要時可安排在3.8%左右，赤字規模可以達到約5萬(wan) 億(yi) 元。袁海霞表示，提高赤字率，有助於(yu) 彌補土地財政弱化帶來的財政缺口，保障合理必要支出，為(wei) 擴內(nei) 需、穩增長提供財政支持;在赤字分配上，可向中央適度傾(qing) 斜、提高國債(zhai) 占比，中央赤字規模或達4萬(wan) 億(yi) 元左右。這既有利於(yu) 優(you) 化政府債(zhai) 務結構、降低整體(ti) 宏觀債(zhai) 務成本，也能為(wei) 地方政府減負，增強地方活力。

　　在貨幣政策方麵，會(hui) 議提出，要實施適度寬鬆的貨幣政策。發揮好貨幣政策工具總量和結構雙重功能，適時降準降息，保持流動性充裕，使社會(hui) 融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價(jia) 格總水平預期目標相匹配。保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定。

　　2008年11月28日，為(wei) 應對國際金融危機，中央政治局提出實施“適度寬鬆的貨幣政策”，2009年延續“適度寬鬆”基調，直至2010年。2010年12月3日召開的中央政治局會(hui) 議表示“實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策”，貨幣政策基調自此進入“穩健”時期。

　　袁海霞認為(wei) ，當前中國經濟麵臨(lin) 修複壓力，需要貨幣政策適度寬鬆。此外，2025年要實施更加積極的財政政策，可能會(hui) 大量發行政府債(zhai) 券，為(wei) 了應對市場流動性衝(chong) 擊，應該調整貨幣政策。“2025年貨幣政策從(cong) 穩健到寬鬆，從(cong) 執行工具上看，可能有1次—2次降準，1次—2次降息。”

　　東(dong) 方金誠首席宏觀分析師王青表示，這是2011年以來首次將貨幣政策定調為(wei) “適度寬鬆”，其背後是當前物價(jia) 水平持續偏低，有效需求不足的現狀，2025年逆周期調節需求上升。

　　王青判斷，2025年中國人民銀行會(hui) 繼續實施有力度的降息降準，其中政策性降息幅度有可能達到0.5個(ge) 百分點，明顯高於(yu) 2024年0.3個(ge) 百分點的降息幅度，而且各類結構性貨幣政策工具利率也會(hui) 適時下調，進而引導企業(ye) 和居民融資成本下行。

　　支出思路調整

　　需求不足是中國經濟當下麵臨(lin) 的主要問題。需求分為(wei) 內(nei) 需和外需，內(nei) 需又分為(wei) 投資和消費。此前中國財政支出側(ce) 重於(yu) 投資，本次政策支出方向進一步優(you) 化，呈現向消費、民生轉移的趨勢。

　　中央經濟工作會(hui) 議提出要“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內(nei) 需求”“優(you) 化財政支出結構，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增後勁，兜牢基層‘三保’底線”。

　　袁海霞認為(wei) ，財政支出結構上應該加以調整，從(cong) “以投資為(wei) 主”轉向“投資與(yu) 消費並重”，著重解決(jue) 民生領域的醫療、教育、養(yang) 老、托幼等短板問題，並重點加強對就業(ye) 困難群體(ti) 及低收入人口救助幫扶、財政補貼力度，解決(jue) 居民後顧之憂，提高消費意願。

　　羅誌恒稱，這不僅(jin) 是發展階段變化的要求，還是滿足人民美好生活需要和經濟進一步發展的要求。伴隨我國經濟發展水平逐步提高、城鎮化進程進入後半段以及人口老齡化進程加快，居民的需求從(cong) 生存型消費逐步進入到發展型消費，尤其是醫療教育養(yang) 老需求上升，財政取之於(yu) 民用之於(yu) 民，必然也要提高相關(guan) 支出比重。同時，當前消費不足的重要原因是居民消費意願不足，源於(yu) 醫療等後顧之憂，因此從(cong) 推動經濟結構從(cong) 投資轉向消費以及穩定宏觀經濟的角度，也有必要優(you) 化財政支出結構。

　　近年來，我國持續優(you) 化財政支出結構，主要體(ti) 現為(wei) 從(cong) 建設財政逐步轉向建設與(yu) 民生並重、民生支出占比持續提高。2023年一般公共預算中用於(yu) 醫療、教育、社保就業(ye) 、住房保障支出占比為(wei) 40.7%，較2013年上升5.5個(ge) 百分點。

　　中央經濟工作會(hui) 議多條政策涉及民生領域，會(hui) 議提出“適當提高退休人員基本養(yang) 老金，提高城鄉(xiang) 居民基礎養(yang) 老金，提高城鄉(xiang) 居民醫保財政補助標準”“加強靈活就業(ye) 和新就業(ye) 形態勞動者權益保障”等。

　　羅誌恒說：“雖然從(cong) 短期來看，增加民生投資對經濟的拉動作用不如基建那麽(me) 明顯，但是從(cong) 中長期來看，隻要力度大、分配合理，既能推動經濟總量穩定，又能推動結構轉型。”

　　三重目標

　　中央經濟工作會(hui) 議提出“明年要保持經濟穩定增長，保持就業(ye) 、物價(jia) 總體(ti) 穩定，保持國際收支基本平衡，促進居民收入增長和經濟增長同步”，並提出“要全麵貫徹明年經濟工作的總體(ti) 要求和政策取向，注重目標引領，著力實現增長穩、就業(ye) 穩和物價(jia) 合理回升的優(you) 化組合”。

　　這是中國經濟政策首次將增長、就業(ye) 和物價(jia) 放在同一個(ge) 政策目標框架中，並將其作為(wei) “目標引領”之一。

　　關(guan) 於(yu) 物價(jia) 目標的表述也從(cong) “溫和回升”變為(wei) “合理回升”。

　　國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員張立群表示，物價(jia) 是宏觀經濟總量關(guan) 係的表現，物價(jia) 持續下降，表明宏觀經濟總量處於(yu) 供大於(yu) 求的失衡狀態。這次提出推動物價(jia) 合理回升，背後是想推動宏觀經濟總供給和總需求盡快實現均衡，解決(jue) 供大於(yu) 求或需求嚴(yan) 重不足的困難。

　　啟錸研究院首席經濟學家潘向東(dong) 表示，本次中央經濟工作會(hui) 議罕見提出物價(jia) “合理回升”的清晰要求，為(wei) 過去十年來首次。

　　從(cong) 2022年10月至今，PPI(工業(ye) 生產(chan) 者出廠價(jia) 格指數)同比連續25個(ge) 月為(wei) 負;CPI(居民消費價(jia) 格指數)則持續保持低位。11月CPI進一步走弱，尤其是環比再創同期新低，同時核心CPI同比僅(jin) 上漲0.3%，為(wei) 2010年以來同期最低。今年三季度，我國GDP平減指數同比下降0.53%，連續六個(ge) 季度負增長，持續期為(wei) 1998—1999年亞(ya) 洲金融危機以來最長。

　　此前，多位經濟學家曾建議將物價(jia) 作為(wei) 貨幣政策最核心的目標。10月18日，中國人民銀行行長潘功勝在金融街論壇上表示：“在目標體(ti) 係方麵，中國人民銀行將把促進物價(jia) 合理回升作為(wei) 重要考量，更加注重發揮利率等價(jia) 格型調控工具的作用。”

　　潘向東(dong) 表示，2024年物價(jia) 水平持續低迷，是國內(nei) 經濟有效需求不足的體(ti) 現。要走出價(jia) 格負增長區間，仍需政策加碼給力，盡快結束當前通脹水平的弱勢狀態。物價(jia) 有“合理回升”的清晰要求，則表明溫和的通脹水平既有助於(yu) 緩解債(zhai) 務壓力，也有助於(yu) 改善各部門收入水平，進而增加支出，提振有效需求。

　　在物價(jia) 目標外，就業(ye) 也是2025年重要的政策目標。會(hui) 議提出“實施重點領域、重點行業(ye) 、城鄉(xiang) 基層和中小微企業(ye) 就業(ye) 支持計劃，促進重點群體(ti) 就業(ye) 。加強靈活就業(ye) 和新就業(ye) 形態勞動者權益保障。落實好產(chan) 業(ye) 、就業(ye) 等幫扶政策，確保不發生規模性返貧致貧，保障困難群眾(zhong) 基本生活”。

　　潘向東(dong) 表示，就業(ye) 是民生之本，是保障和改善人民生活的重要條件。促就業(ye) 和提升民生保障是當前經濟社會(hui) 發展中的重要任務。在複雜的經濟形勢下，就業(ye) 和民生問題關(guan) 係到社會(hui) 穩定和經濟可持續發展。

　　中國宏觀經濟研究院研究員張燕生表示，今年9月下旬，中央出台了一攬子增量政策。從(cong) 10月、11月份先行指標來看，中國經濟全麵回暖，表明一攬子增量政策對經濟發揮了積極作用。但是，11月3項先行指標相比10月有所下降：首先，11月服務業(ye) 生產(chan) 指數相比10月回落了0.2個(ge) 百分點;其次，11月CPI和PPI相比10月有所回落;第三個(ge) 指標是就業(ye) ，實際情況可能比先行指標表現出的就業(ye) 下降更加嚴(yan) 重。

　　張燕生表示，物價(jia) 、就業(ye) 與(yu) 增長具有極強的相關(guan) 性。經濟向好，就業(ye) 和物價(jia) 自然會(hui) 好。如果經濟不上升，就業(ye) 和物價(jia) 都不會(hui) 好。“因此，本質上還是要發展經濟。無論是中央政治局會(hui) 議，還是中央經濟工作會(hui) 議，本質都是必須把經濟搞上去。”

　　在一些研究者看來，中國經濟2024年麵臨(lin) 的問題是：實際增速不及潛在增速，名義(yi) 增速不及實際增速。應對這一情況，2025年的政策重點是：推動實際增速靠近潛在增速，推動名義(yi) 增速靠近實際增速。

　　新平衡的形成

　　2023年12月11日至12日，中央經濟工作會(hui) 議在北京舉(ju) 行。會(hui) 議對2024年的經濟形勢如此判斷：進一步推動經濟回升向好需要克服一些困難和挑戰，主要是有效需求不足、部分行業(ye) 產(chan) 能過剩、社會(hui) 預期偏弱、風險隱患仍然較多，國內(nei) 大循環存在堵點，外部環境的複雜性、嚴(yan) 峻性、不確定性上升。要增強憂患意識，有效應對和解決(jue) 這些問題。

　　2023年12月17日，中央財辦有關(guan) 負責同誌在詳解中央經濟工作會(hui) 議精神時，提及了一些具體(ti) 的問題，比如：居民消費和企業(ye) 投資意願不夠強;部分新興(xing) 行業(ye) 存在重複布局和內(nei) 卷式競爭(zheng) ，一些行業(ye) 產(chan) 能過剩;社會(hui) 預期偏弱，企業(ye) 存在不願投、不敢投現象;風險隱患仍然較多，化解多年積累的房地產(chan) 、地方債(zhai) 務、金融風險需要一個(ge) 過程。

　　翻過年，2024年中國經濟一季度交出了一份“開門紅”的成績單，季度增速為(wei) 5.3%。4月中央政治局會(hui) 議提及“經濟運行中積極因素增多，動能持續增強，社會(hui) 預期改善”，但也強調了“有效需求仍然不足，企業(ye) 經營壓力較大，重點領域風險隱患較多”等問題。

　　5月公布的4月經濟數據顯示，全國社會(hui) 消費品零售總額和固定資產(chan) 投資總額增速出現“雙降”。

　　“雙降”的趨勢延續至7月，二季度中國經濟增速下滑至4.7%。

　　7月30日召開的中央政治局會(hui) 議提及“當前外部環境變化帶來的不利影響增多，國內(nei) 有效需求不足，經濟運行出現分化，重點領域風險隱患仍然較多，新舊動能轉換存在陣痛”，並要求“及早儲(chu) 備並適時推出一批增量政策舉(ju) 措”。

　　轉變跡象初顯，“增量政策”由此而來。

　　8月、9月，中國月度經濟數據承壓態勢明顯。經濟學家開始呼籲盡快出台增量政策，關(guan) 注經濟承壓現狀。9月21日，中國宏觀經濟論壇舉(ju) 行2024年第三季度論壇，國務院發展研究中心原副主任劉世錦在論壇上拋出了“十萬(wan) 億(yi) ”刺激政策的建議。

　　9月24日，中國人民銀行、證監會(hui) 、國家金融監管總局一把手在國務院新聞辦公室發布會(hui) 上拋出了多項增量政策。

　　兩(liang) 天後，9月26日召開的中央政治局會(hui) 議提及，當前經濟運行出現一些新的情況和問題。要全麵客觀冷靜看待當前經濟形勢……有效落實存量政策，加力推出增量政策，進一步提高政策措施的針對性、有效性，努力完成全年經濟社會(hui) 發展目標任務。

　　2024年的中國經濟增長麵臨(lin) 錯綜複雜的挑戰，其中一部分壓力來自周期性矛盾，需要強有力的逆周期政策協調;另一部分壓力來自結構性矛盾和外部環境，應對方法來自中國四十多年發展的經驗：改革開放。

　　在下半年的廣泛討論和政策定調下，新的共識達成：持續的經濟增長對當下的中國仍然是必要的。無論是短期問題還是長期問題，無論是結構性問題還是周期性問題，都需要相應的政策應對。

　　應對中國經濟發展的各種狀況，中國經濟政策正需要尋找新的平衡。2024年中央經濟工作會(hui) 議提出，“實踐中，我們(men) 不斷深化對經濟工作的規律性認識”。會(hui) 議指出，“必須統籌好有效市場和有為(wei) 政府的關(guan) 係，形成既‘放得活’又‘管得住’的經濟秩序。必須統籌好總供給和總需求的關(guan) 係，暢通國民經濟循環。必須統籌好培育新動能和更新舊動能的關(guan) 係，因地製宜發展新質生產(chan) 力。必須統籌好做優(you) 增量和盤活存量的關(guan) 係，全麵提高資源配置效率。必須統籌好提升質量和做大總量的關(guan) 係，夯實中國式現代化的物質基礎。”

　　袁海霞認為(wei) ，在當前經濟新舊動能轉換的時期，要“先立後破”，在培育經濟新動能的同時，舊動能不能丟(diu) 。比如，要防止房地產(chan) 的硬著陸，雖然房地產(chan) 行業(ye) 供求基本麵已經發生重大變化，但從(cong) 國際經驗來看，這並不意味著房地產(chan) 行業(ye) 就一定要進入快速下行周期，還是可以依托諸如改善型需求等，維持行業(ye) 的平穩運行。因此，從(cong) 新舊動能轉換上來講，有必要保持房地產(chan) 行業(ye) 平穩發展。

　　應對不同層麵的問題，需要不同的政策工具。中央經濟工作會(hui) 議強調“針對需求不足的突出症結，著力提振內(nei) 需特別是居民消費需求”“針對製約發展的深層次障礙和外部挑戰，堅定不移深化改革擴大開放”“針對產(chan) 業(ye) 轉型升級的瓶頸製約，推動新舊動能平穩接續轉換”……

　　在改革方麵，中央經濟工作會(hui) 議提出了2025年的多項改革目標，比如高質量完成國有企業(ye) 改革、規範涉企執法活動、統籌推進財稅體(ti) 製改革、深化資本市場投融資綜合改革等。

　　羅誌恒說，經濟轉型和高質量發展是一個(ge) 長期的過程，不可能一蹴而就，因此要穩妥地推進新舊動能轉換，堅持先立後破，要認識到舊動能、做大總量對於(yu) 穩定宏觀經濟增長的重要作用，新動能的發展和提升質量要以宏觀經濟穩定和就業(ye) 收入穩定為(wei) 前提，平衡好速度與(yu) 質量，仍要將發展經濟作為(wei) 硬道理。