[摘 要] 在更高的發展階段上，麵對科技創新和製度創新的新環境，中國社會(hui) 保障製度麵臨(lin) 的挑戰和應有的出路可以概括如下。首先，傳(chuan) 統的受益人識別機製越來越難以為(wei) 繼，這種識別的必要性也日益降低，要求製度體(ti) 係轉向更加普惠和普世。其次，盡力而為(wei) 和量力而行原則既體(ti) 現統一性，也體(ti) 現動態性，兩(liang) 者並非勻質和靜止的關(guan) 係。在中國所處發展階段上，政府社會(hui) 性支出的增長應該速度更快、幅度更大。再次，順應公共品邊界隨著人均收入提高而擴展的一般規律，以全體(ti) 居民全生命周期為(wei) 對象的基本公共服務供給體(ti) 係的完善，要求對現有社會(hui) 保險、社會(hui) 救助和社會(hui) 福利服務等各項製度進行整合。最後，在改變理念和範式的前提下，中國式福利國家建設需要通過改革清除製度性障礙。

　　[關(guan) 鍵詞] 崗位替代;社會(hui) 保障;公共品邊界;中國式福利國家

　　一、引言

　　經濟發展要做到公平與(yu) 效率的有機統一，需要通過初次分配和再分配兩(liang) 個(ge) 領域的製度安排才能實現。在初次分配領域，勞動者和其他要素所有者以個(ge) 體(ti) 方式從(cong) 事經濟活動，獲得各自的要素報酬，實現要素的再生產(chan) 和生活水平的提高。在再分配領域，為(wei) 了彌補初次分配的不足，政府主導基本公共產(chan) 品供給，增進人民福祉和幸福感。相應的公共政策、服務項目和製度體(ti) 係，構成一個(ge) 幅度相當廣泛的係統，包括社會(hui) 救助、社會(hui) 保險、社會(hui) 福利等公共服務體(ti) 係。即便體(ti) 係已形成，製度變遷仍然需要持續不斷地進行。受到意識形態、發展階段、全球和本地挑戰的影響，這個(ge) 變化既可能是前行的，亦常常是逆轉性的，因而既可能開花結果，也可能盡顯枯枝敗葉。從(cong) 世界範圍來看，兩(liang) 種截然不同的現象不乏其例，相應的經驗和教訓也層出不窮。

　　在改革開放時期中國經濟增長、產(chan) 業(ye) 變革和社會(hui) 流動過程中，再分配領域的各種轉移支付項目從(cong) 無到有、由小變大、由局部到全麵，對保障和改善民生做出了重要貢獻。這個(ge) 曆程表現為(wei) 因應改革開放發展的內(nei) 在要求，保障水平不斷提高，保障範圍不斷擴大。按照先後次序來看，這包括在企業(ye) 改革中逐步實現了職工內(nei) 部福利的社會(hui) 化;在實施積極就業(ye) 政策的同時建立健全各項社會(hui) 保障製度;推進社會(hui) 保障的城鄉(xiang) 統籌和城鄉(xiang) 、區域均等化;以幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養(yang) 、住有所居、弱有所扶的範圍，全麵界定基本公共服務要求和標準，迄今已經形成世界上規模最大的基本公共服務供給體(ti) 係。可以說，中國之所以創造出經濟快速發展和社會(hui) 長期穩定兩(liang) 大奇跡，初次分配和再分配的貢獻缺一不可。

　　中國已經進入全麵建成社會(hui) 主義(yi) 現代化強國的新征程，黨(dang) 的二十大報告提出到2035年中國發展的目標，是人均國內(nei) 生產(chan) 總值(GDP)達到中等發達國家水平，人的全麵發展、全體(ti) 人民共同富裕取得更為(wei) 明顯的實質性進展。這意味著延續經濟發展和社會(hui) 穩定的兩(liang) 個(ge) 奇跡，需要同時得到經濟領域高質量發展和社會(hui) 領域民生改善的支撐。本文從(cong) 社會(hui) 保障理念、範式和政策工具如何與(yu) 時俱進這一命題出發，闡釋來自全球範圍和中國本土的各種新問題及其背後的理論挑戰、相應理論問題的政策含義(yi) ，以及如何把理念和範式變化轉變為(wei) 政策與(yu) 實踐。具體(ti) 來說，本文的分析將圍繞以下方麵展開：其一，一係列新情況的出現如何對社會(hui) 保障的識別機製及其必要性提出挑戰;其二，盡力而為(wei) 和量力而行之間的統一性和動態性呈現怎樣的新特征;其三，如何順應公共品邊界的變化規律，推進福利國家建設。最後，本文將歸納政策含義(yi) ，提出政策建議。

　　二、我們(men) 還能夠精準識別社會(hui) 保障的對象嗎?

　　對於(yu) 社會(hui) 保障這種擁有悠久曆史的製度安排，始終存在著實踐中的難點以及由此產(chan) 生的理論難題。概括而言，這方麵存在著一個(ge) 曠日持久的悖論，我稱之為(wei) “穆勒難題”。英國經濟學家約翰·穆勒認為(wei) 實施公共性救濟政策產(chan) 生的效應具有雙重性，一方麵是救濟本身產(chan) 生的有益效果，另一方麵是對這種救濟政策產(chan) 生依賴性的不利效果。就對這兩(liang) 種效果的觀察而言，穆勒發現往往出現弊大於(yu) 利的情形。學者和決(jue) 策者麵臨(lin) 的這種問題既微妙又重要，以致在要不要救助以及在何種程度上進行救助的問題上，始終處於(yu) 一種兩(liang) 難困境，並延續至今。

　　社會(hui) 救助乃至社會(hui) 保障，既必要又可能產(chan) 生依賴的這種性質表明，副作用的存在常常導致對真正療效的質疑，似乎構成一種決(jue) 策者永遠無法擺脫的“分寸抉擇”(trade-off)。與(yu) 之相伴的一種現象是，在早期實行救助製度的國家，對救助對象采取了“汙名化”(stigmatization)的態度，並且這種態度也反映在救助的具體(ti) 做法上。例如，在17世紀到19世紀逐步成形的英國“濟貧法”，以及19世紀的德國“鐵血首相”俾斯麥統治時代建立的社會(hui) 保障製度，都把救濟對象視為(wei) “不正常的社會(hui) 群體(ti) ”，實施的是懲戒式的救助。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，那些法律和製度都算不上現代福利國家的起源。在20世紀30年代，瑞典為(wei) 了應對人口停滯的危機，在社會(hui) 福利問題上進行了理念和範式的革命：在目標上，實現了從(cong) 醫治社會(hui) 弊端向防止這些弊端發生的轉變;在職能上，從(cong) 事後治療型向事前預防型轉變;在體(ti) 係構造上，從(cong) 出於(yu) 公平正義(yi) 和慈善的應對手段，轉向對全民進行全麵保障的製度構建。從(cong) 此現代福利國家才誕生。

　　這個(ge) 穆勒難題在後來的實踐中進一步演變為(wei) “識別難題”，即一個(ge) 人或一個(ge) 家庭究竟是不是需要保障和救助的對象，常常成為(wei) 難以識別和判斷的事情。誠然，並非所有的“識別”都是那麽(me) 不可行或者困難重重，例如對年齡的識別通常不成問題，因此，養(yang) 老保障通常隻需確定一個(ge) 法定退休年齡即可掌握。隻是那些與(yu) 家計調查(means-test)相關(guan) 的社會(hui) 保障項目，比如最低生活保障、各種救助性的補貼項目乃至失業(ye) 保險，變得越來越難以執行，也越來越讓有些人感到這種識別機製不再必要。可以說，在當今的世界，穆勒難題愈演愈烈，以致物極必反，傳(chuan) 統社會(hui) 保障的範式與(yu) 模式受到挑戰。

　　換句話說，當人工智能(AI)技術最終能夠替代所有工作崗位時，社會(hui) 保障模式便會(hui) 出現這種情況：越來越無法識別一個(ge) 人是不是“懶漢”。技術進步對就業(ye) 的影響，從(cong) 工業(ye) 革命開始就是社會(hui) 的焦點和研究的關(guan) 注點。不過，無論是從(cong) 原因到結果，還是從(cong) 本質到表象，這一次是真的不一樣了。有足夠的證據表明，人工智能的突飛猛進不再是曆史上反複出現的“技術性失業(ye) ”幽靈，而是可以替代幾乎所有職業(ye) 的終結者。從(cong) 懂技術的企業(ye) 家埃隆·馬斯克，到關(guan) 心科技發展的經濟學家拉裏·薩默斯，都認為(wei) 人工智能對崗位的替代將是全麵的。特別是一旦通用人工智能(AGI)出現，無論是簡單的還是複雜的、體(ti) 力的還是智力的，越來越多的崗位都有被人工智能技術替代的可能。

　　至於(yu) 在機器和人工智能大規模替代勞動者崗位的情況下，被替代勞動者的出路問題，最可能的情形可以用以下兩(liang) 種特征化事實予以概括。一是被“逆庫茲(zi) 涅茨化”。經濟學家西蒙·庫茲(zi) 涅茨認為(wei) ，經濟結構變革是一個(ge) 勞動力從(cong) 低生產(chan) 率部門向高生產(chan) 率部門重新配置的過程，由此全社會(hui) 勞動生產(chan) 率得以提高。很自然地，如果勞動力按照相反的方向重新配置，即勞動者失去以前的崗位後，不得已進入到暫時未被替代的行業(ye) 和市場主體(ti) 中，即可稱為(wei) “逆庫茲(zi) 涅茨過程”。鑒於(yu) 這些承接被替代勞動者的部門有共同的特點，即勞動生產(chan) 率和工資報酬都低於(yu) 此前的崗位，所以，一旦這種情況普遍化，則意味著越來越多的家庭收入無法以此前的速度提高，生活質量也相對降低。二是遭遇“鮑莫爾成本病”。這可以被視為(wei) 前一情形中的特例。經濟學家威廉·鮑莫爾以表演藝術為(wei) 例，指出一些行業(ye) 和崗位勞動生產(chan) 率提高緩慢，然而消費的收入彈性卻較大，因此，這些行業(ye) 的較高成本可以為(wei) 消費者所接受，從(cong) 而也可以提供一些勞動報酬不低於(yu) 社會(hui) 平均水平的崗位。一則並沒有那麽(me) 多的此類行業(ye) ，二則失業(ye) 者難得具有所需的技能，所以，具有“鮑莫爾成本病”性質的部門，並不能吸納很多被新技術替代的勞動者。

　　更一般而言，具有“逆庫茲(zi) 涅茨化”和“鮑莫爾成本病”特征的部門，都是以容忍較低生產(chan) 率為(wei) 代價(jia) 吸納勞動力的領域，顯然都不符合技術進步的初衷，所以這兩(liang) 類出路既不充分也不必要。伴隨著技術進步和產(chan) 業(ye) 結構升級，中國城鎮就業(ye) 也發生了一些新的變化，既與(yu) 一般發展經驗相互印證，因而也同上述理論路徑有一定程度的吻合。圖1可以展示這個(ge) 趨勢。一方麵，以淨增崗位數與(yu) 毛增崗位數之差表達的不完全統計就業(ye) 損失數量，近年來呈現擴大的趨勢。另一方麵，在全部城鎮就業(ye) 中，符合正規就業(ye) 特征的單位就業(ye) ，所占比重趨於(yu) 降低。這可以十分近似地反映勞動力向較低生產(chan) 率部門配置的趨勢。在技術發生革命性躍遷的時刻，在一定時期內(nei) ，我們(men) 仍然需要這些生產(chan) 率較低的部門及其崗位。高質量就業(ye) 雖然通常伴隨著更高的勞動生產(chan) 率，但是，低生產(chan) 率部門的崗位並不必然是低質量的。確保所有類型崗位的質量不斷提高，可以通過加強勞動力市場製度建設、擴大基本公共服務供給範圍，以及托底保障的製度安排，即更加普惠的社會(hui) 保障體(ti) 係予以實現。

　　一個(ge) 必然要提出來的相關(guan) 的問題是，社會(hui) 保障水平的提高是否降低就業(ye) 意願。勞動經濟學的傳(chuan) 統觀念是，過於(yu) 慷慨的社會(hui) 保障傾(qing) 向於(yu) 降低人們(men) 的就業(ye) 意願，導致勞動參與(yu) 率下降，進而社會(hui) 整體(ti) 的生產(chan) 性降低。為(wei) 了避免這種情形的發生，以往的思路是在微觀上以寧嚴(yan) 勿寬的原則確定受益人資格，在宏觀上以寧低勿高的原則確定保障水平。在中國經濟社會(hui) 發展水平顯著提高，同時遇到人工智能技術創造性破壞嚴(yan) 峻挑戰的情況下，如果不能超越“穆勒難題”的框架，則會(hui) 遭遇更大的甚至更難破解的難題。為(wei) 此，關(guan) 於(yu) 社會(hui) 保障與(yu) 工作激勵的關(guan) 係，在理念、範式和政策工具上需要做出如下改變。首先，鑒於(yu) 最新技術進步使得準確識別就業(ye) 意願越來越難，應該放棄以“資格識別”的形式規範人們(men) 行為(wei) 的意圖。其次，鑒於(yu) 社會(hui) 保障本來就是應該用來保障基本的和(越來越是)體(ti) 麵生活的製度安排，而符合社會(hui) 必要生活品質的標準，必然越來越同“從(cong) 嚴(yan) ”“從(cong) 低”的把握原則不相適應。最後，徹底消除社會(hui) 保障受益人確定過程中的懲罰性，強化社會(hui) 保障的預防性和賦權職能，按照福利國家的思路強化零次分配或預分配(predistribution)，填補一次分配、再分配和三次分配留下的製度空缺。

　　隨著上述幾個(ge) 方麵的需要越來越迫切，以實踐效果修正主流理念的條件，以及從(cong) 理論向政策轉換的條件均日臻成熟，一個(ge) 值得預期的實踐結果，就應該是社會(hui) 保障向普惠型和普世性演變。總體(ti) 來說，保障水平日益提高和受益覆蓋日益廣泛的社會(hui) 保障製度，並不降低人們(men) 的就業(ye) 意願，反而能夠為(wei) 體(ti) 麵就業(ye) 和高質量就業(ye) 保駕護航。例如，在存在完善的失業(ye) 保險製度的條件下，勞動者一旦失業(ye) 更可能麵臨(lin) 兩(liang) 種或相繼或並存的選擇：領取失業(ye) 保險和體(ti) 麵地再就業(ye) 。如果沒有充分的社會(hui) 保障，失業(ye) 者的出路可能是以下幾種。一是長期失業(ye) ，同時社會(hui) 保障不足以使其享有社會(hui) 必要生活品質。二是從(cong) 事非正規(再)就業(ye) 或從(cong) 事退而求其“次”的崗位，勞動報酬、就業(ye) 穩定性和社會(hui) 保障水平等都會(hui) 降低。三是不得已退出勞動力市場，成為(wei) 勞動經濟學中所謂“沮喪(sang) 的勞動者”(discouraged workers)，或處於(yu) 中國社會(hui) 所謂的“躺平”狀態。所有這些選擇，都意味著人力資源的浪費，同時還會(hui) 導致社會(hui) 流動性的弱化，既損失效率也未能完好體(ti) 現公平。

　　三、盡力而為(wei) 和量力而行之間的統一性和動態性

　　在高質量發展中保障和改善民生，既是當務之急，又是長期願景，需要遵循發展和分享的辯證法，堅持盡力而為(wei) 和量力而行相統一的原則。從(cong) 理論、經驗和教訓諸角度理解，盡力而為(wei) 和量力而行相統一，應該著眼於(yu) 兩(liang) 者的對立統一辯證關(guan) 係，而不應將其理解為(wei) 機械的公式。在堅持以人民為(wei) 中心發展思想的前提下，不斷提高人民福祉和生活品質與(yu) 充分考慮發展階段特征之間，具有的是一種動態平衡關(guan) 係，應該創造性地把握這種關(guan) 係的統一性和動態性。

　　從(cong) 統一性來看，這個(ge) 原則可以理解為(wei) 一種“盡力”和“量力”(或努力和能力)之間的恒等關(guan) 係：一方麵，任何一方都不可長期地超前或滯後，另一方麵，兩(liang) 者始終具有相同的運動方向，即隨著經濟發展水平的提高而具有共同的加強趨勢。德國經濟學家阿道夫·瓦格納從(cong) 統計上揭示了一個(ge) 規律性現象：隨著人均收入的提高，人們(men) 對社會(hui) 保障和公共福利等政府公共事務的需求不斷擴大，因此，政府支出特別是其中的社會(hui) 性支出占GDP比重顯現提高的趨勢。這被後人稱為(wei) “瓦格納定律”。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，盡力而為(wei) 和量力而行具有共同向上的運動方向，因而也具有互相促進的關(guan) 係，而不是非此即彼或此消彼長的零和博弈。不過，這個(ge) 趨勢還隻是長期過程中表現出來的“發展效應”。統一性的另一麵表現於(yu) ：更為(wei) 普惠的社會(hui) 保障，通過培養(yang) 從(cong) 而創造性地增強人力資本，可以從(cong) 產(chan) 出的角度形成“分母效應”。這樣的話，關(guan) 於(yu) 社會(hui) 保障可持續性的討論，從(cong) 根本上可以隨著此類製度安排的生產(chan) 性日益增強，而逐漸趨於(yu) 得到解決(jue) 。

　　從(cong) 經濟學的角度，這種辯證關(guan) 係也始終反映在如何在生產(chan) 率的提高與(yu) 分享之間取得合理平衡的命題之中。早在1930年，梅納德·凱恩斯發表過一篇名為(wei) “我們(men) 孫輩的經濟可能性”的文章，文中預測生產(chan) 率將經曆一個(ge) 極大的提高，以至困擾人類的經濟問題將在一百年後得到解決(jue) 。最新的研究表明，凱恩斯對生產(chan) 率提高幅度的預測，同迄今為(wei) 止的現實可以說相差無幾。他也預見到，在生產(chan) 率提高的過程中，社會(hui) 將始終伴隨著成長中的煩惱和調整中的痛楚，能否找到出路的核心則是如何分享生產(chan) 率提高的成果。凱恩斯不朽文章的直接啟示在於(yu) ，我們(men) 已經到了更加注重生產(chan) 率分享的時刻。

　　還要看到，盡力而為(wei) 和量力而行之間的關(guan) 係是持續變化的，而不是勻質、靜態或一成不變的。一方麵，在社會(hui) 保障的不同領域間也好，在作為(wei) 受益人的不同人口群體(ti) 間也好，保障水平和覆蓋水平的不平衡性已經成為(wei) 一種常態和現狀。如果一味銖錙必較地維護既有的靜態平衡，不均衡便永遠無法打破。因此，著力解決(jue) 不平衡問題，把握社會(hui) 保障不斷完善的節奏和力度，應該以問題的嚴(yan) 重性和緊迫性為(wei) 依據，而不應該受靜態的財政能力約束。另一方麵，反映這種相對關(guan) 係的事物變化並不是勻速的。例如，在瓦格納定律發揮作用的前提下，隨著人均收入增長，政府支出占GDP比重的增速在不同的時期就不盡相同。研究表明，在人均GDP從(cong) 10000美元提高到23000美元的發展區間，政府支出占GDP比重的提高最為(wei) 迅速，故這個(ge) 時期可稱為(wei) “瓦格納加速期”。在預計2035年成為(wei) 中等發達國家的過程中，中國恰好處於(yu) 這個(ge) 時期;按照規律，政府再分配力度和社會(hui) 保障支出將顯著加大。也有研究以中國經驗對此現象做出描述，即隨著劉易斯轉折點到來，勞動力無限供給特征趨於(yu) 消失，就業(ye) 的總量性矛盾逐步讓位於(yu) 結構性矛盾，內(nei) 在地要求政府主導的再分配力度明顯加大，也確實表現為(wei) 社會(hui) 領域支出的更快增長，進而取得收入分配格局改善、社會(hui) 保障水平提高和其他基本公共服務供給增強的效果。這種變化規律的政策涵義(yi) 是，鑒於(yu) 社會(hui) 保障領域的多樣性和異質性，應對性質不同的挑戰需要運用不同的政策工具，也需要具有差異性的政策舉(ju) 措和力度。

　　首先，社會(hui) 保障是一個(ge) 包括諸多項目和領域的體(ti) 係，不同的社會(hui) 保障項目具有獨特的性質，其形成的基礎和發育的程度也不盡相同，因而也表現出千差萬(wan) 別的現狀，有的已經相對完善，有的距離完善還有較長的路要走。既然現實往往處在不均衡的狀態，從(cong) 堵點入手打破瓶頸的努力也可以具有不平衡的特點。從(cong) 現實需要來看，隻要存在著妨礙人民福祉改善的阻塞點，旨在補短板的超常規舉(ju) 措就不能同超越發展階段的做法相提並論。從(cong) 製度建設來看，隻要存在著現實的製度缺口，因應製度需求做出的努力和實施的手段，均應視為(wei) 實事求是的做法。不僅(jin) 如此，以不平衡的手段恢複平衡的過程，還會(hui) 創造出資源重新配置效率，因而可以產(chan) 生公平與(yu) 效率相一致的雙贏結果。

　　其次，不同的社會(hui) 群體(ti) 具有不同的人口特征和社會(hui) 狀況，會(hui) 提出差異性的社會(hui) 保障要求。例如，兒(er) 童和老年人天然地比勞動年齡人口更脆弱;在城鎮就業(ye) 但尚未落戶的農(nong) 民工，也處於(yu) 相對於(yu) 城鎮戶籍勞動者不利的勞動力市場地位。此外，社會(hui) 保障的內(nei) 容本身也有著不盡相同的基準和優(you) 先序，有些更接近於(yu) 錦上添花，有些屬於(yu) 雪中送炭，有些則是生死攸關(guan) ，因此需要以非均衡的方式分別對待和嫻熟把握。更一般而言，經濟社會(hui) 事業(ye) 的進步，都是通過針對不均衡現狀的調整，在走向均衡的過程中實現的。社會(hui) 保障的日臻完善，無疑也是這樣一個(ge) 既與(yu) 時俱進又蹄疾步穩的過程。

　　在創造性地應對這些非均衡事務及情形時，應該把三個(ge) 重要原理結合起來並形成應用準則。第一，按照阿馬蒂亞(ya) ·森的行為(wei) 能力方法，社會(hui) 保障項目應該像發展本身一樣，著眼於(yu) 拓展人們(men) 的行為(wei) 能力從(cong) 而享有真實自由的機會(hui) 。鑒於(yu) 這種行為(wei) 能力既是建構性的又是實證性的，借助包括社會(hui) 保障在內(nei) 的製度安排增強行為(wei) 能力和擴大自由，既是應有的社會(hui) 承諾，也是對個(ge) 人責任的認同。第二，按照約翰·羅爾斯從(cong) 哲學層麵提出的社會(hui) 公正原則，社會(hui) 保障水平和覆蓋麵的設定，應該以社會(hui) 中最脆弱群體(ti) 的基本需求為(wei) 基準。從(cong) 人口結構的角度來看，兒(er) 童和老年人的保護和福祉，無疑應該成為(wei) 社會(hui) 保障製度福利水平的確立基準。第三，根據詹姆斯·赫克曼實證得出的不同階段教育回報率曲線，或人力資本投資回報率排序，著眼於(yu) 教育和健康的兒(er) 童發展項目，並不是一種非生產(chan) 性的投資，而是給社會(hui) 帶來巨大收益的投資。例如，實證研究表明，人力資本投資的回報率從(cong) 高到低的排列順序，分別為(wei) 孕期的產(chan) 前項目、0—3歲早期兒(er) 童發展項目、4—5歲學前教育、小學教育、中學教育、大學教育，以及畢業(ye) 後的職業(ye) 培訓。並且，越是早期的教育和健康發展項目，社會(hui) 收益在投資回報中的比重越高。

　　中國在世界人口中的數量顯著性，也體(ti) 現在兒(er) 童和老年人的規模上。根據世界銀行數據，2022年中國65歲及以上人口在全球占比高達24.9%，遙遙領先於(yu) 其他國家。雖然已經出現少子化趨勢，但中國兒(er) 童總量仍然是巨大的，2022年中國14歲及以下兒(er) 童的世界占比為(wei) 12.1%，僅(jin) 排在印度之後。鑒於(yu) 人口年齡分布與(yu) 就業(ye) 年齡結構不盡對稱(圖2)，在中國已經進入老齡社會(hui) 的情況下，無論是從(cong) 挖掘人口紅利潛力、積極開發人才紅利的目標出發，還是從(cong) 保護好弱勢人群的要求出發，各種社會(hui) 保障項目、公共就業(ye) 扶助、基本養(yang) 老服務，以及促進兒(er) 童(早期)發展方麵的一係列製度安排都需要加強，同時更加注重向“一老一小”人群傾(qing) 斜。

　　對於(yu) 實施積極應對人口老齡化的國家戰略，上述基準具有突出的政策含義(yi) 和實踐啟示。在人口年齡結構有利於(yu) 經濟增長的時期，老年人口撫養(yang) 比低是人口紅利存在的一個(ge) 重要標誌;老年人口撫養(yang) 比的大幅度提高，則是人口紅利消失的典型標誌。2022年，中國65歲及以上人口相當於(yu) 15—64歲人口的百分比(即老年人口撫養(yang) 比)高達21.8%，比1990年、2000年和2010年分別提高了162.7%、120.2%和83.2%。這意味著人口紅利的明顯弱化，現實中表現為(wei) 勞動力短缺和人口贍養(yang) 負擔加重。由於(yu) 人口轉變趨勢不會(hui) 在短期內(nei) 發生逆轉，延續人口紅利的期望目標，顯然不會(hui) 通過老年人口撫養(yang) 比的下降達到。通過推進社會(hui) 保障製度向更加廣義(yi) 和普惠的方向轉型，為(wei) 老年人提供更好和更充分的公共服務，則可以重新定義(yi) 人口紅利。換句話說，通過促進老年人身體(ti) 健康和大齡勞動力競爭(zheng) 力，以及消除老年人消費的後顧之憂，老齡社會(hui) 與(yu) 合理經濟增長速度可以實現相容。

　　四、政策工具使用：避免畫地為(wei) 牢和喧賓奪主

　　隨著人們(men) 對宏觀經濟政策以及其他各類政策實施成敗得失的認識加深，社會(hui) 保障手段具有了逐漸被納入宏觀經濟政策工具箱的趨勢。受凱恩斯經濟思想影響形成的宏觀經濟學，以及以此為(wei) 理論基礎形成的宏觀經濟政策工具，主要表現為(wei) 借助貨幣政策和財政政策進行需求管理，即通過刺激或抑製社會(hui) 總需求熨平經濟周期，促使經濟回歸到不存在通貨膨脹的充分就業(ye) 水平。一般來說，失業(ye) 由周期性因素和結構性因素造成。在經濟增長遭遇需求側(ce) 衝(chong) 擊，因而周期性因素推動失業(ye) 率上升的情況下，通過貨幣政策工具創造寬鬆的貨幣供給環境、通過財政政策刺激投資和消費，預期可以把失業(ye) 率降低到僅(jin) 有結構性失業(ye) 的水平，從(cong) 而使宏觀經濟回歸充分就業(ye) 狀態。這裏的宏觀經濟政策都屬於(yu) 需求管理類型的政策，其中不乏通過各類社會(hui) 保障項目進行的轉移支付。

　　然而，在就業(ye) 的結構性矛盾比較突出的情況下，治理失業(ye) 並不應限於(yu) 周期性失業(ye) 部分，也應該著力降低結構性失業(ye) 率。相應地，宏觀經濟政策工具箱則要在需求管理手段之外，添加針對自然失業(ye) 現象的結構性手段。早在1986年，諾貝爾經濟學獎獲得者詹姆斯·托賓就針對美國“就業(ye) 法”的實施曆程，表達過這樣的意思，即以就業(ye) 為(wei) 目標之一的宏觀經濟政策，會(hui) 因不同的理念引領而具有大相徑庭的偏向。例如，在20世紀80年代以後，在如今所稱的新自由主義(yi) 經濟學理念影響下，經濟政策就產(chan) 生了忽略結構性失業(ye) 問題的傾(qing) 向。對於(yu) 結構性失業(ye) 來說，宏觀經濟的需求管理手段通常是無能為(wei) 力的，因此，旨在從(cong) 公共就業(ye) 服務、勞動力市場製度以及相關(guan) 規製等領域著眼，解決(jue) 勞動力市場運行障礙的手段，應該成為(wei) 宏觀經濟政策的常備工具。換句話說，宏觀經濟政策製定既要以所謂“菲利普斯曲線”，即失業(ye) 率與(yu) 通貨膨脹率之間的權衡取舍關(guan) 係為(wei) 依據，動用工具箱中影響宏觀經濟景氣的手段，實施反周期政策，也要以所謂“貝弗裏奇曲線”，即崗位空缺率與(yu) 失業(ye) 率之間的權衡取舍關(guan) 係為(wei) 依據，動用工具箱中影響勞動力市場效率的手段，解決(jue) 結構性矛盾。兩(liang) 類政策手段的綜合運用，可以使我們(men) 在不付出通貨膨脹代價(jia) 的前提下，看到宏觀經濟回歸更理想的充分就業(ye) 狀態。

　　傳(chuan) 統觀念通常來自並維係於(yu) 傳(chuan) 統的思維方式。在經濟學以及經濟政策的討論中，這表現為(wei) 一種偏簡單的思維定式，即用二分法來概括理論出發點和政策取向上的分歧。這導致無窮無盡的權衡取舍，如近期目標與(yu) 長期可持續性、行動意願與(yu) 現實可能性、積極進取與(yu) 底線思維等等。對於(yu) 治理失業(ye) 的宏觀經濟政策理念和實踐，類似的二分法表現在以“積極的勞動力市場政策”為(wei) 主，還是以“消極的勞動力市場政策”為(wei) 主這兩(liang) 種政策主張間的對峙。這裏，“積極”政策更注重通過提高勞動者的就業(ye) 能力和擴大宏觀經濟的就業(ye) 需求，增加就業(ye) 數量和提高就業(ye) 質量;“消極”政策則更注重通過社會(hui) 保障的方式，對失業(ye) 者和就業(ye) 不足的群體(ti) 予以托底保障，確保他們(men) 的基本生活。實際上，在促進就業(ye) 和提供保障之間並不存在根本矛盾，當然也不應該形成任何程度顯著的對立關(guan) 係。

　　從(cong) 社會(hui) 保障事業(ye) 角度來看，要破解這種傳(chuan) 統二分法對政策思路的束縛，根本上要確立一切從(cong) 人民福祉出發的目的論，並且在此基礎上形成認識論和方法論。也就是說，一旦確立這個(ge) 根本目標，就不能再以任何似是而非的說辭，使手段與(yu) 目標之間發生本末倒置現象。就本文討論的主題而言，既然促進就業(ye) 和提供保障歸根結底都是為(wei) 了提高人民福祉，那麽(me) ，無論從(cong) 政策目標的一致性來看，還是從(cong) 政策手段的互補性來看，兩(liang) 者的關(guan) 係都不是此消彼長的，而是缺一不可的。而且，這種不可或缺性並不僅(jin) 僅(jin) 表現為(wei) 兩(liang) 者之間的互補和交叉，而且表現為(wei) 兩(liang) 者你中有我、我中有你的相互覆蓋。

　　更進一步，隨著時代的發展，為(wei) 了以動態的方式把握就業(ye) 與(yu) 社會(hui) 保障之間的平衡關(guan) 係，也有必要把積極的勞動力市場政策中“積極”這一特征賦予社會(hui) 保障製度。也就是說，伴隨著保障對象、保障內(nei) 容和受益資格趨於(yu) 無條件化和無義(yi) 務化，社會(hui) 保障製度不再與(yu) 就業(ye) 之間形成權衡取舍關(guan) 係，反而可以達到積極勞動力市場政策本身求而不得的效果。例如，社會(hui) 保障的更加普惠化和普世化，可以減少不得已的低質量就業(ye) 或勞動力市場退出，消除持續存在的人力資本缺口，從(cong) 而增強失業(ye) 者的再就業(ye) 激勵，並幫助勞動者在接受教育(培訓)、參與(yu) 勞動力市場、從(cong) 事養(yang) 育和照護等活動之間自主抉擇和自由轉換，從(cong) 而不斷趨向於(yu) 行為(wei) 能力的增強和自由的擴大。

　　不過，認識論中這種二分法的長期存在，也產(chan) 生了一項有用的副產(chan) 品，從(cong) 而具有積極的意義(yi) ，即這種對峙促使各執一端的雙方分別從(cong) 某些方麵細化了對問題的研究，甚至概括出一些有益的特征化事實，有助於(yu) 加深對相關(guan) 問題的認識。結果是，一旦能夠把對峙雙方的政策結合運用，便可以最大化發揮政策效力。我們(men) 可以把上述理念的討論放到中國語境中，通過政策實施中的實例進一步理解。

　　首先，以促進就業(ye) 的政策思路治理失業(ye) 本身、通過社會(hui) 保障托底避免失業(ye) 的後果，是達到保障和改善民生要求的兩(liang) 個(ge) 不可或缺方麵。每個(ge) 政策方麵在分別履行自身職能的同時，也對另一方具有拾遺補缺的作用。隻有兩(liang) 者之間實現了無縫銜接，民生才得到充分的保障。例如，通過培訓提高勞動者的就業(ye) 能力、通過改善公共就業(ye) 服務提高勞動力市場匹配程度，以及通過更好的兜底保障避免消費水平明顯下降，都是保持社會(hui) 總需求以恢複勞動力市場需求的政策作為(wei) ，也是保障和改善民生的必要條件。2022年中國城鎮登記失業(ye) 人口為(wei) 1203萬(wan) ，按照當年城鎮單位就業(ye) 人員平均工資11.4萬(wan) 元計算，城鎮失業(ye) 造成全年損失的工資收入總額為(wei) 1.37萬(wan) 億(yi) 元。這一年失業(ye) 保險基金收入為(wei) 1596億(yi) 元，假設全部發放到登記失業(ye) 者手中，每人可以獲得1.33萬(wan) 元，相當於(yu) 平均工資水平的11.0%。這種情形雖然從(cong) 補償(chang) 水平來看不盡充足，但是從(cong) 覆蓋水平看，也可謂就業(ye) 與(yu) 保障之間做到了無縫銜接。

　　其次，就業(ye) 政策和社會(hui) 保障也應該是相輔相成的，通過消除現存的製度性障礙，兩(liang) 者能夠共同構造一個(ge) 完好社會(hui) 的良性經濟循環。例如，離開戶籍所在鄉(xiang) 鎮的外出農(nong) 民工數量，2023年已經達到1.77億(yi) ，年末在城鎮居住的進城農(nong) 民工為(wei) 1.28億(yi) ，可以取兩(liang) 個(ge) 數字的平均值即1.53億(yi) ，作為(wei) 實際常住城鎮的農(nong) 民工人數。這個(ge) 人口群體(ti) 的收入水平已經接近城鎮居民五等份中間組的平均水平，如果不存在特殊障礙的話，他們(men) 的消費水平應該接近於(yu) 城鎮平均水平。然而，由於(yu) 沒有獲得城鎮戶籍身份，他們(men) 享受到的社會(hui) 保障水平顯著低於(yu) 城鎮戶籍居民，因而他們(men) 的消費意願受到顯著的抑製。因此，一旦這個(ge) 群體(ti) 成為(wei) 城市戶籍人口，僅(jin) 消費意願的提高即可增加萬(wan) 億(yi) 元左右的消費總支出。這說明農(nong) 民工市民化改革和相應的社會(hui) 保障的大幅度擴麵，不僅(jin) 在供給側(ce) 產(chan) 生增加勞動力供給的效果，還可以產(chan) 生具有擴張性質的財政政策效果，同時把提高社會(hui) 保護水平的製度建設向前推進一步。

　　再次，宏觀經濟政策的各組成部分不應該畫地為(wei) 牢、相互分割且孤立運作，政策工具箱越豐(feng) 富越好，並且在運用上要善於(yu) 在相互之間協同貫穿。例如，應對周期性失業(ye) 的貨幣政策和財政政策，就其性質而言是數量調控，即通過擴大投資帶動就業(ye) 複蘇。但是，在很多情況下，譬如在經曆三年新冠肺炎疫情衝(chong) 擊期間及以後，因失業(ye) 、就業(ye) 不充分或退出勞動力市場，有較大部分家庭的收入受損，消費能力和消費信心變得十分孱弱。特別是如托賓所指出的那樣，結構性失業(ye) 不對稱地使一些脆弱群體(ti) 陷入困境，比如初入就業(ye) 市場的年輕人，通常遭遇更高的失業(ye) 風險。這要求形成一個(ge) 完整的政策組合，一方麵，以托底基本生活為(wei) 目的實施最普惠的社會(hui) 保障，穩定居民收入和消費;另一方麵，實施一係列結構性改革，提高勞動力市場匹配水平和資源配置效率，降低對青年勞動者威脅最大的結構性失業(ye) 率。

　　最後，不能忘記製度設計的初衷和政策配合的意圖，也就是說政策工具固然可以一器多能，但是不應該走得過遠以致越俎代庖。特別是，任何政策特別是社會(hui) 保障項目，歸根結底是通過社會(hui) 共濟實施社會(hui) 保護，不可違背的根本理念是不計代價(jia) 地使保障措施最直接地施加於(yu) 受益人。例如，失業(ye) 保險基金用於(yu) 穩企援崗是對結餘(yu) 保險基金的創新性使用，也產(chan) 生了一定的效果。但是，在勞動力市場受到嚴(yan) 重衝(chong) 擊時，大筆的基金支出到了企業(ye) 和培訓機構手裏，卻沒有更多地發放到失業(ye) 者手裏，則意味著政策目標的喧賓奪主。具體(ti) 來看，與(yu) 未受新冠肺炎疫情影響的2019年相比，2022年失業(ye) 保險基金收入繼續增長了24.3%，基金支出更大幅度增長了51.4%，累計結餘(yu) 額相應減少了37.5%。然而，失業(ye) 保險領取人數占城鎮登記失業(ye) 人數的比例，卻僅(jin) 僅(jin) 微不足道地提高了0.49個(ge) 百分點(圖3)。疫情期間失業(ye) 率高企、失業(ye) 保險受益人數和比例卻沒有顯著提高的這種現象，使失業(ye) 保險基金的穩企援崗功能成為(wei) 買(mai) 櫝還珠。

　　五、順應公共品邊界變化規律進行製度建設

　　在經濟學理論對國際發展經驗的提煉過程中，研究者逐漸形成這樣一個(ge) 共識：私人產(chan) 品與(yu) 公共產(chan) 品的邊界，通常隨著時間的變化而改變;公共產(chan) 品的相對份額以及相對分量，也隨著經濟發展水平的提高而提高。前述所謂瓦格納定律，既是對這個(ge) 發展現象的統計描述和一般性概括，也是將其作為(wei) 一個(ge) 特征化事實做出的經驗驗證。以下分析將論證以下結論：(1)公共品邊界的變化是發展的結果或曆史的產(chan) 物;(2)這種變化發生的時點和程度，均受到意識形態和決(jue) 策者理念的影響;(3)把健全基本公共服務體(ti) 係納入14億(yi) 多人口現代化的目標之中，是各國現代化的共同特征與(yu) 中國國情相結合產(chan) 生的必然要求。

　　美國經濟學家約翰·加爾布雷思，以對美國的分析為(wei) 例，提出了一個(ge) 作為(wei) 發展階段的概念——“豐(feng) 裕社會(hui) ”，並籍此闡述了公共產(chan) 品內(nei) 涵和範圍擴大的趨勢性規律。他認為(wei) ，一個(ge) 國家在超越長期貧困狀態進入豐(feng) 裕社會(hui) 後，在豐(feng) 盈的社會(hui) 財富和私人產(chan) 出與(yu) 匱乏的公共服務供給之間，往往產(chan) 生一個(ge) 巨大的社會(hui) 落差。特別是在公共支出與(yu) 私人投資之間存在巨大不平衡，進而在生活質量的公共保障部分與(yu) 私人保障部分之間，存在著明顯的社會(hui) 滿足度差異。具體(ti) 表現為(wei) 就業(ye) 不充分、收入增長缺乏保障、收入差距擴大、公共服務匱乏、環境惡化等諸多社會(hui) 失衡現象。加爾布雷思將其稱為(wei) 豐(feng) 裕社會(hui) 的社會(hui) 性貧困問題，認為(wei) 這一問題需要政府以強有力的再分配手段，提供更多的公共產(chan) 品和公共服務，才能獲得良好解決(jue) 。既然充裕社會(hui) 的特征之一，就是社會(hui) 對公共品需求不斷擴大，那麽(me) ，校正在私人產(chan) 品與(yu) 公共產(chan) 品之間的失衡，是一個(ge) 國家為(wei) 邁入充裕社會(hui) 必須做好的準備。正如加爾布雷思所警告的，這種在豐(feng) 裕社會(hui) 遭遇的公共品供給不足問題，以及可能導致的後果，在美國、英國、歐洲一些國家，乃至在一些發展中國家和新興(xing) 經濟體(ti) 中都有所表現。可以說，這個(ge) 論斷得到了經濟史的檢驗。

　　早在20世紀20年代末至30年代初，在發達國家出現的人口停滯現象便引起凱恩斯等經濟學家的高度警覺，並成為(wei) 凱恩斯經濟理論和需求管理政策的最核心依據。可見，公共品邊界外延或社會(hui) 福利覆蓋內(nei) 涵的擴大，自然蘊含在凱恩斯主義(yi) 的政策主張之中。在其直接或間接影響下，瑞典以繆爾達爾夫婦推動的“母嬰立法”為(wei) 起點，英國以實施“貝弗裏奇報告”這一福利計劃為(wei) 標誌，美國以推動“羅斯福新政”為(wei) 載體(ti) ，歐美諸國在先後完成福利國家建設的過程中，大幅度地把公共品邊界向外擴展。第二次世界大戰後在許多工業(ye) 化國家出現的經濟繁榮、社會(hui) 流動性提高乃至嬰兒(er) 潮，與(yu) 此有著密切的因果關(guan) 係。然而，從(cong) 20世紀70年代開始逐漸成為(wei) 主流的新自由主義(yi) 經濟學，推動了一個(ge) 與(yu) 此前相反的政策方向，縮減了公共品的邊界和社會(hui) 福利水平，在美英等國造成了嚴(yan) 重的收入分配不平等，並由此導致社會(hui) 分化和政治分裂。此外，這種思潮還通過布雷頓森林體(ti) 係國際組織，以華盛頓共識、結構性調整、財政緊縮、私有化改革的形式，被輸送到遭遇經濟困境的轉型國家、新興(xing) 經濟體(ti) ，甚至一些歐洲國家，傷(shang) 害了這些國家的轉型、發展和民生。

　　黨(dang) 的二十大報告要求在發展中保障和改善民生，特別強調健全基本公共服務體(ti) 係，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，紮實推進共同富裕。這一部署與(yu) 中國當前麵臨(lin) 的相關(guan) 挑戰具有直接的對應性。也就是說，當我們(men) 談到發展不平衡和不充分問題的時候，針對的最典型現象之一，常常是城鄉(xiang) 居民享受的基本公共服務的內(nei) 容、水平和均等化程度仍然有所不足。根據各國現代化的共同特征，基於(yu) 自身實際需要補上這方麵的短板，政策上應該積極推動公私產(chan) 品邊界的改變，顯著提高現有就業(ye) 、社會(hui) 保障及更廣泛的基本公共服務的整合度，總體(ti) 方向則是基本公共服務供給領域的疆域不斷向外拓展，與(yu) 此同時，公共服務的深度和質量也相應提高。

　　按照這樣的方向和原則，一項勢在必行並且具有可操作的任務，就是進一步整合已有社會(hui) 福利的組成部分，把社會(hui) 保險、社會(hui) 救助、社會(hui) 服務等職能更加有效地統一起來，建成中國特色的福利國家。迄今為(wei) 止，中國社會(hui) 福利體(ti) 係的形成和完善，正是遵循了各個(ge) 組成部分發展與(yu) 逐漸一體(ti) 化相結合的基本路徑。如表1所示，我們(men) 一般所指的社會(hui) 保障體(ti) 係，是由相應的社會(hui) 保險和社會(hui) 救助項目合並而成。進一步，按照民有所呼、政有所應的理念以及盡力而為(wei) 和量力而行相統一的原則，主要由“七有”所代表的更全麵的基本公共服務保障的內(nei) 容得到正式確定，構成了社會(hui) 福利體(ti) 係的範疇。此外，基本公共服務邊界進一步拓展，旨在維護勞動者權益的各項製度，以及具有準公共品性質的社區和社會(hui) 服務也被納入，這意味著所有相應的基本公共服務，盡皆統一於(yu) 中國特色福利國家整體(ti) 框架之中。

　　關(guan) 於(yu) 社會(hui) 保障體(ti) 係向福利國家過渡的必要性，還可以結合中國的情況做進一步的闡釋。無論是來自臨(lin) 近高收入門檻發展階段的要求，還是應對人口老齡化、氣候變化的綠色轉型、人工智能發展的後果，中國的經濟社會(hui) 發展以及民生保障，均麵臨(lin) 著十分嚴(yan) 峻的挑戰。任何旨在突破瓶頸的進一步發展，都必須以充分托底的保障為(wei) 前提。英國曆史學家艾瑞克·霍布斯鮑姆很早就預言道，社會(hui) 主義(yi) 理念有助於(yu) 為(wei) 世界上兩(liang) 大難題，即生態危機和收入分配惡化，提供有效的解決(jue) 方案。從(cong) 人民日益增長的社會(hui) 保護和基本公共服務需求來說，社會(hui) 保障體(ti) 係需要升級到社會(hui) 福利體(ti) 係或福利國家的層麵。雖然兩(liang) 個(ge) 層次的體(ti) 係都利用社會(hui) 共濟的方式，意欲達到社會(hui) 保護和基本公共服務的目標，但是，兩(liang) 者之間仍然在覆蓋範圍、程度和方式上存在顯著差異。

　　首先，兩(liang) 者的理論依據不盡相同，因而覆蓋範圍也是不一樣的，社會(hui) 福利範圍必然大於(yu) 社會(hui) 保障範圍。例如，在社會(hui) 保障體(ti) 係下，醫療保障主要涉及城鎮職工醫療保險和城鄉(xiang) 居民醫療保險。而在社會(hui) 福利體(ti) 係的範圍內(nei) ，滿足“病有所醫”的要求，不僅(jin) 靠醫療保險項目，還要靠醫藥體(ti) 製和公共衛生政策予以保障，因此，以公益性為(wei) 導向的公立醫院發展、健全公共衛生體(ti) 係，以及疫情防控救治體(ti) 係等，也就成為(wei) 題中應有之義(yi) 。又如，具有普惠性質的保障性住房供給，整體(ti) 上並不是社會(hui) 保障的常規項目，而在“住有所居”的基本要求下，以公租房保障、城鎮棚戶區住房改造和農(nong) 村危房改造等名目，住房保障被納入國家基本公共服務標準，成為(wei) 社會(hui) 福利體(ti) 係的重要組成部分。

　　其次，兩(liang) 者的實施方式不盡相同，覆蓋對象及範圍也有很大的差異。社會(hui) 福利體(ti) 係具有更明顯的普惠性、普世性。社會(hui) 保障以保障內(nei) 容為(wei) 核心、以特定人群為(wei) 對象，強調的是保障基本生活，總體(ti) 來說難以避免項目設置上的碎片化、服務對象的排他性，以及管理體(ti) 製上“鐵路警察、各管一段”的割裂特點。因此，社會(hui) 保障項目往往要以職業(ye) 、單位、戶籍等身份特征以及人口特征來界定對象，有時還要強調參保人的貢獻水平(多繳多得)，借助家計狀況調查的方式識別受益者等。社會(hui) 福利則以提高人民生活品質或社會(hui) 福祉水平為(wei) 核心，認為(wei) 人的基本權利和社會(hui) 必要水平福利是無需論證的，因而更加強調麵向全體(ti) 居民的全生命周期服務。社會(hui) 福利體(ti) 係的普惠化和普世化理念，既有助於(yu) 最終規避“穆勒難題”，也更易於(yu) 克服社會(hui) 保障體(ti) 製機製的內(nei) 在缺陷。

　　最後，兩(liang) 者具有大相徑庭的財政理念。社會(hui) 保障更熱衷於(yu) 執行中的增收節支，謹守“節約每一個(ge) 銅板”的原則，社會(hui) 福利則天然認為(wei) 到對象手中的福利多多益善。早期福利國家的形成，即與(yu) 財政理念的轉變密切相關(guan) 。從(cong) 福利國家形成之初，財政理念便與(yu) 傳(chuan) 統理財理念分道揚鑣。由於(yu) 社會(hui) 福利從(cong) 全體(ti) 居民的全生命周期著眼，既實施社會(hui) 保護又進行人力資本培養(yang) ，毋庸置疑地屬於(yu) 長期的生產(chan) 性支出。這就決(jue) 定了，在摒棄短期或當期平衡的財政守則，以及由此衍生出來的“緊縮性”的財政紀律基礎上，從(cong) 更長期的經濟社會(hui) 發展過程考慮財政收支平衡，社會(hui) 福利可以達到比直接目標更高的目的，即從(cong) 供給側(ce) 提升人力資本、擴大就業(ye) 和提高生產(chan) 率，從(cong) 需求側(ce) 穩定和擴大居民的消費能力及意願、支撐經濟合理增速。供需兩(liang) 側(ce) 合力，又可以通過做大蛋糕形成有利於(yu) 加大再分配力度的“分母效應”。

　　六、結語和改革建議

　　中國的經濟社會(hui) 發展已經進入一個(ge) 更高階段，也麵對著變化了的環境和由此帶來的嚴(yan) 峻挑戰。因應各國現代化的共性要求和中國的現實需要，中國的社會(hui) 保障製度需要理念、範式和政策工具的與(yu) 時俱進。由於(yu) 以人工智能為(wei) 核心的新技術對就業(ye) 崗位的衝(chong) 擊越來越具有不同於(yu) 以往的特點，傳(chuan) 統的以識別受益人為(wei) 特點的社會(hui) 保障理念和範式，不僅(jin) 執行難度明顯提高，其合理性和必要性也日益降低，製度變遷的趨勢便是轉向更加普惠化、更具有普世性。與(yu) 此同時，社會(hui) 保障盡力而為(wei) 和量力而行統一原則的動態性，也與(yu) 日俱增。在2035年之前，中國將處於(yu) 政府社會(hui) 性支出更快速和更大幅度增長的“瓦格納加速期”，公共品邊界的顯著拓展兼具必要性和可行性。相應地，有必要也可以通過對現有社會(hui) 保險、社會(hui) 救助和社會(hui) 福利服務等各項製度的整合，使得以全體(ti) 居民為(wei) 對象、以全生命周期為(wei) 疆域的基本公共服務供給體(ti) 係更趨完善，並成為(wei) 中國式福利國家建設的契機。

　　這個(ge) 過程的進展程度，歸根結底取決(jue) 於(yu) 體(ti) 製改革、政策調整和製度建設的方向、力度和成效。從(cong) 必要性和緊迫性出發，以創造必要製度條件為(wei) 目標，關(guan) 鍵領域改革的確定和推進應該遵循以下要點。首先，按照福利國家建設的整體(ti) 要求，把現有的社會(hui) 保障項目同基本公共服務保障的其他部分進行整合，實現製度建設的一體(ti) 化推進。其次，作為(wei) 推進基本公共服務均等化的一項基礎性改革，戶籍製度改革的核心，是削弱其識別基本公共服務供給對象的功能。因此，以此作為(wei) 這項改革的優(you) 先步驟，預期可以取得立竿見影的效果。再次，從(cong) 填補製度缺口入手，確保所有人口群體(ti) 在生命周期的任何階段，均能夠獲得社會(hui) 必要水平的基本公共服務，特別注重滿足“一老一小”對基本公共服務的特殊需求。最後，以補短板、扶弱項和破堵點為(wei) 重點，以提高製度和體(ti) 係的一體(ti) 化水平為(wei) 目標，對公共資源和政府社會(hui) 性支出進行製度性重新配置，確保公平與(yu) 效率的動態統一。

　　作者蔡昉，係中國社會(hui) 科學院學部委員、中國社會(hui) 科學院原副院長。

　　本文刊發於(yu) 《社會(hui) 保障評論》2024年第4期。