近年來，我國環保工程技術加強，資金投入增長，政策約束更為(wei) 嚴(yan) 格，但水資源治理低效，流域水汙染嚴(yan) 重，尤其是體(ti) 製機製不健全，成為(wei) 加劇我國水資源緊張的主要原因之一。因此，探索我國流域水汙染治理困境的製度性出路，可能在於(yu) 超越地方行政分割體(ti) 製，探索並完善參與(yu) 共治的治理新模式。

　　一、現行流域水汙染治理製度存在塊塊分割和分散管理等弊端，不利於(yu) 不同利益主體(ti) 集體(ti) 行動

　　流域水汙染治理是典型的準公共物品，地方行政分割體(ti) 製強化了地方利益，與(yu) 準公共物品的屬性相悖，這是我國流域水汙染治理低效的體(ti) 製性原因。主要表現在以下三個(ge) 方麵：

　　一、地方政府客觀存在自利化傾(qing) 向，流域水汙染屬地化治理原則使它們(men) 更多地考慮地方利益的得失；二、地方政府對水資源的分散化管理造成部門職能的衝(chong) 突。例如，區域和行業(ye) 在水資源開發、利用等方麵的決(jue) 策分散，地下水、地表水和雲(yun) 水資源的管理部門分散，農(nong) 業(ye) 、工業(ye) 、居民生活用水管理分散，水管理決(jue) 策執行權分散在政府領導、技術人員和專(zhuan) 職管理人員之間，部門分割還在相當程度上造成“環保不下河、水利不上岸”的管理窘境；三、流域水資源管理權分散在不同的行政部門，流域管理機構則被限定在分散性的特定區域（如重要河段、邊界河段和交叉河段）和特定標準（如取水許可限額）之內(nei) 承擔水管理職能，難以通過宏觀徑流調節來應對流域水質的波動。

　　在地方行政分割體(ti) 製條件下，流域內(nei) 不同利益主體(ti) 難以通過集體(ti) 行動以實現共同利益，這是因為(wei) 流域承載的規模經濟總量足夠大時，以流域為(wei) 載體(ti) 的各個(ge) 主體(ti) 如政府、市場、公民以及團體(ti) 等就會(hui) 因為(wei) 各自利益的理性考慮而陷入集體(ti) 行動的困境。進一步說，行政分割體(ti) 製條件下流域水汙染治理還存在著邊際成本上升的趨勢，越往下遊治理成本越呈現邊際遞增。地方行政分割程度越高，流域水汙染治理失效的後果越嚴(yan) 重，其治理成本越大。

　　流域水汙染治理的準公共物品屬性，在本質上要求政府、市場和公民個(ge) 體(ti) 都能夠發揮治理的主體(ti) 作用，而不能依靠任何單一的運作方式。不改變各自為(wei) 政的地方分治思路，僅(jin) 通過強化的屬地管理、嚴(yan) 格的排汙收費、汙染配額的削減，以及改進治理技術、增加資金投入等措施，難以擺脫流域水汙染治理低效的結局。

　　二、參與(yu) 共治是超越地方行政分割的流域水汙染治理體(ti) 製創新，可促進不同利益主體(ti) 集體(ti) 行動

　　筆者通過田野調查，獲得三則相對成功案例，它們(men) 各自孕育著我國流域水汙染治道變革和製度創新的因素。

　　江蘇贛榆縣和山東(dong) 莒南縣在聯合治理龍王河流域水汙染過程中，兩(liang) 縣政府間形成經常性的聯席會(hui) 議製度，兩(liang) 地環境監察人員建立了聯合督察機製。江蘇和浙江兩(liang) 省在協商治理瀾溪塘流域水汙染過程中，雙方地方政府建立了市縣鎮三級互動，發揮了政府間合作的優(you) 勢和主導作用，社會(hui) 公眾(zhong) 和團體(ti) 對經濟項目的環境評價(jia) 實現了至關(guan) 重要的參與(yu) 權、知情權和話語權。江蘇、浙江和上海在共同治理太湖流域水汙染過程中，建立了多級政府之間的信息披露製度、行政監察製度和聯席會(hui) 議製度，政府、市場和社會(hui) 公眾(zhong) 都能參與(yu) 共治，水利、環保、財政、農(nong) 業(ye) 等部門都能聯動合作。

　　龍王河、瀾溪塘、太湖3個(ge) 流域水汙染治理案例，初步顯示了製度探索和創新帶來的活力，是一種參與(yu) 共治機製。一是克服了各個(ge) 地方政府自利化的傾(qing) 向，強調流域經濟發展和生態環境的良性互動；二是摒棄了一個(ge) 地方政府的單邊行政模式，強調多個(ge) 地方政府之間的協同和合作；三是脫離了經濟權重決(jue) 定話語權大小的傳(chuan) 統遊戲，強調地方政府依靠行政力權威構建平等的對話平台，在信息對稱基礎上通過談判、協商達成共識和合作；四是突破了在單一政府模式框架內(nei) 謀劃頂層設計的思路，強調政府、市場和自治組織等都是共同參與(yu) 流域水汙染治理的主體(ti) 力量。

　　三、探索流域水汙染的參與(yu) 共治製度，可以堅持循序漸進、因地製宜、均衡激勵的原則

　　實行參與(yu) 共治，應該更多地表現為(wei) 強製性、人為(wei) 設計、漸進式的製度變遷模式。嚴(yan) 重的流域水汙染治理形勢緊迫，製度變遷需要更多地由政府權威和強製力來推動，而不是一般誘致性引導所能達到目的；製度創新的激勵不夠充分，製度變遷需要更多的人為(wei) 設計來規範，而不能任由其自發演進和貽誤時機；現存地方行政分割體(ti) 製已經造成治理製度固化和利益關(guan) 係的複雜化，流域治理中的不同利益主體(ti) 經常出現零和博弈的困局，參與(yu) 共治在現有模式基礎上不可施以激進化的簡單手段。

　　參與(yu) 共治的案例多發生在我國經濟相對發達的小流域地區，而大流域治理的參與(yu) 共治機製形成困難但意義(yi) 重大。在經濟相對發達地區，流域係統相對較小，水資源非常緊缺，治理投入較有保障，公民法治精神濃厚，共同利益容易形成，基層政府往往具有政策創新的動力。相反，大流域內(nei) 的不同利益主體(ti) 的共同利益不易形成，它們(men) 在集體(ti) 行動中容易陷入困境。隻有在對流域內(nei) 地方政府的製度激勵中，考核地方政府政績時切實做到環境質量“一票否決(jue) ”，堅決(jue) 扭轉違法成本過低的窘迫，並在相鄰地區實施環境效益財政轉移支付製度，大的流域水汙染治理才有可能形成參與(yu) 共治的集體(ti) 行動。

　　參與(yu) 共治的活力來自於(yu) 對各個(ge) 參與(yu) 主體(ti) 實施均衡激勵，要進一步構建善治的政府、有效率的市場及公民自主參與(yu) 的機製。首先，國家要加強對地方政府綠色經濟指標的考核，從(cong) 宏觀上更多地考慮促進地區經濟增長和流域生態環境協調發展。其次，任何企業(ye) 都必須對自身的環境外部性負責，科技型企業(ye) 可利用國家節能減排政策機遇，生產(chan) 適合本流域水汙染治理的環境裝備。第三，充分利用聽政於(yu) 群眾(zhong) 、問計於(yu) 專(zhuan) 家等協商民主形式，爭(zheng) 取公眾(zhong) 對參與(yu) 共治方案的支持。

　　參與(yu) 共治在強調地方政府責任的同時引入了市場、社會(hui) 公眾(zhong) 和社會(hui) 組織等多主體(ti) 力量，是我國流域治理製度性重構。參與(yu) 共治落實到普遍操作層麵上，可考慮在跨行政區的流域水汙染嚴(yan) 重地區真正建立常設性協商治理委員會(hui) 。

　　四、從(cong) 製度變遷的意義(yi) 上看，參與(yu) 共治對改善我國水量分配和水能開發困局同樣具有借鑒作用

　　參與(yu) 共治對改善我國水量分配和水能開發困局同樣具有製度借鑒作用。在我國流經多個(ge) 省市的大型流域，長期存在著地區和行業(ye) 之間的水量分配不合理，按比例分配水量的傳(chuan) 統思路表麵上符合優(you) 先占用定製，實際上造成了水資源的低效率利用，還容易加劇下遊地區用水緊張和流域水汙染程度。在小水電開發熱中，突擊上馬、密集布局、徑流引水等亂(luan) 象迭出，全然不顧河流上下遊、左右岸和幹支流等相關(guan) 地區的利益訴求，給社會(hui) 治理和生態環境係統造成了巨大衝(chong) 擊。參與(yu) 共治機製強調在地方政府權威強製力基礎上多主體(ti) 協商治理，其適用對象不僅(jin) 局限於(yu) 流域水汙染治理，可以考慮根據不同情況加以調整修正，使之成為(wei) 我國水資源治理的普遍機製。

　　質量、數量和能量構成流域水資源三位一體(ti) ，流域水汙染防治、水量分配和水能資源開發構成了我國水資源治理的主要內(nei) 容。中國水資源治理關(guan) 乎生態安全、經濟增長、糧食安全、公共衛生、社會(hui) 穩定和外交戰略等諸多方麵，在國家發展總體(ti) 布局中應該上升為(wei) 國家戰略。考慮到水資源本身的特征和規律，很有必要加強其治理的安全應急體(ti) 係和能力的建設。與(yu) 此同時，若能在政府機構改革中設置國家水資源治理委員會(hui) ，作為(wei) 水資源保護、開發、利用和水汙染治理的權威協調機構，將強化政府部門之間的集體(ti) 行動。

　　總的來說，中國流域水汙染治理的理性選擇是從(cong) 地方分治走向參與(yu) 共治。參與(yu) 共治著眼於(yu) 流域社會(hui) 利益主體(ti) 之間、人與(yu) 人之間的關(guan) 係互動，其理論和實踐探索或可促進人與(yu) 自然的和諧，促進現代社會(hui) 治理理念的深化和進步。