目前，全球變暖成為(wei) 涉及地區最為(wei) 廣泛、影響也最為(wei) 深遠的國際環境問題之一。作為(wei) 世界上最大的發展中國家，中國在全球對抗氣候變化的集體(ti) 行動中起著舉(ju) 足輕重的作用。為(wei) 此，中國不僅(jin) 在經濟發展方麵力圖轉型大力發展低碳經濟，而且在政治方麵也作出變革應對全球環境危機。在此過程中，中國適應時代要求順利地實現了綠色政治轉型，提出了綠色治理理念，建立了綠色治理體(ti) 製，並且創製了一係列綠色治理政策。

　　一、綠色治理理念的興(xing) 起

　　中國共產(chan) 黨(dang) 是中國政治的領導者和引擎。中國綠色治理的興(xing) 起也是在中國共產(chan) 黨(dang) 的領導和推動下展開的。從(cong) 1978年環境保護進入黨(dang) 的中央領導層開始到2007年黨(dang) 的十七大全麵闡述科學發展觀，中國共產(chan) 黨(dang) 提出了一係列與(yu) 環境保護有關(guan) 的綠色治理理念。這些綠色治理理念的提出為(wei) 中國綠色治理體(ti) 製的建立和政策實施提供了動力、方向和理論基礎。

　　1978年，中共中央批準了國務院環境保護領導小組的《環境保護工作匯報要點》，指出：“消除汙染，保護環境，是進行社會(hui) 主義(yi) 建設、實現四個(ge) 現代化的一個(ge) 重要組成部分……我們(men) 絕不能走先汙染、後治理的彎路。”這是在我們(men) 黨(dang) 曆史上第一次以黨(dang) 中央名義(yi) 對環境保護作出的重要指示。從(cong) 此以後，一係列綠色治理理念開始進入黨(dang) 的工作報告，其中包括可持續發展的理念、科學發展的理念、兩(liang) 型社會(hui) 的理念和生態文明的理念。

　　（1）可持續發展的理念。黨(dang) 的十五大提出，我國是人口眾(zhong) 多、資源相對不足的國家，在現代化建設中必須實施可持續發展戰略，堅持計劃生育和保護環境的基本國策，正確處理經濟發展同人口、資源、環境的關(guan) 係。2002年，黨(dang) 的十六大將“可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與(yu) 自然的和諧，推動整個(ge) 社會(hui) 走上生產(chan) 發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路”列為(wei) 全麵建成小康社會(hui) 的四大目標之一。

　　（2）科學發展觀的理念。十六屆三中全會(hui) 正式提出以人為(wei) 本，全麵、協調、可持續的科學發展觀，科學發展觀把“統籌人與(yu) 自然和諧發展”作為(wei) 實現社會(hui) 全麵協調發展的一個(ge) 重要方麵。黨(dang) 的十七大提出，要貫徹科學發展觀等重大戰略思想，推動黨(dang) 和國家工作取得新的重大成就。要按照中國特色社會(hui) 主義(yi) 事業(ye) 總體(ti) 布局，全麵推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會(hui) 建設，促進現代化建設各個(ge) 環節、各個(ge) 方麵相協調，促進生產(chan) 關(guan) 係與(yu) 生產(chan) 力、上層建築與(yu) 經濟基礎相協調。要堅持生產(chan) 發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設資源節約型、環境友好型社會(hui) ，實現速度和結構質量效益相統一、經濟發展與(yu) 人口資源環境相協調，使人民在良好生態環境中生產(chan) 生活，實現經濟社會(hui) 永續發展。

　　（3）兩(liang) 型社會(hui) 的理念。2005年10月，十六屆五中全會(hui) 通過的“十一五”規劃建議將建設資源節約型、環境友好型社會(hui) 確定為(wei) 國民經濟和社會(hui) 發展中長期規劃的一項戰略任務。2006年3月，全國人大十屆四次會(hui) 議通過的“十一五”規劃綱要進一步強調，“落實節約資源和保護環境基本國策，建設低投入、高產(chan) 出、低消耗、少排放、能循環、可持續的國民經濟體(ti) 係和資源節約型、環境友好型社會(hui) ”。2006年10月，十六屆六中全會(hui) 進一步要求“以解決(jue) 危害群眾(zhong) 健康和影響可持續發展的環境問題為(wei) 重點，加快建設資源節約型、環境友好型社會(hui) ”，會(hui) 上通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 構建社會(hui) 主義(yi) 和諧社會(hui) 若幹重大問題的決(jue) 定》將“資源利用效率顯著提高，生態環境明顯好轉”作為(wei) 構建社會(hui) 主義(yi) 和諧社會(hui) 的目標和主要任務之一。

　　（4）生態文明的理念。2007年10月，黨(dang) 的十七大提出建設生態文明的要求，並對其主要任務作出部署。建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產(chan) 業(ye) 結構、增長方式、消費模式；循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升；主要汙染物排放得到有效控製，生態環境質量明顯改善；生態文明觀念在全社會(hui) 牢固樹立。

　　從(cong) 十二大到十七大，中國共產(chan) 黨(dang) 提出了可持續發展、科學發展觀、“兩(liang) 型社會(hui) ”和生態文明的綠色治理理念，意味著環境治理已經成為(wei) 中國政治的重要議題。通過對中國共產(chan) 黨(dang) 從(cong) 十二大到十七大報告中與(yu) 生態環境有關(guan) 的語詞進行統計，筆者發現，在十二大報告中沒有出現“環境”（與(yu) 生態環境有關(guan) 的“環境”）一詞，在十六大報告中出現了6次，在十七大報告中則達到了16次；“生態”一詞在十二大報告中隻出現了1次，在十六大報告中出現了5次，在十七大報告中則劇增到12次。由此可見，自黨(dang) 的十二大以來，環境問題已經越來越成為(wei) 中國共產(chan) 黨(dang) 關(guan) 注的問題。尤其是十七大後，中國共產(chan) 黨(dang) 對環境問題的重視已經達到頂峰，生態環境問題已經成為(wei) 中國共產(chan) 黨(dang) 關(guan) 注的重要政治議題。

　　二、綠色治理體(ti) 製的建立

　　改革開放30多年來，中國從(cong) 中央到地方建立了係統化的環境保護機構。在橫向權力結構上，從(cong) 全國人民代表大會(hui) 到國務院環保權力都不斷得到加強。與(yu) 此同時，中國基本上建立了比較完善的環境法律體(ti) 係。

　　首先，環境保護權力的提升。1973年中國成立了國務院環境保護領導小組。這是國務院專(zhuan) 設的環境保護領導機構，負責統一管理全國的環境保護工作。同年，為(wei) 了加強環境保護的國際合作與(yu) 交流，我國加入了聯合國環境規劃署，成為(wei) 聯合國環境規劃理事會(hui) 58個(ge) 理事國之一。1982年5月4日，由國家城市建設總局、國家建築工程總局、國家測繪總局和國家基本建設委員會(hui) 的部分機構，與(yu) 國務院環境保護領導小組辦公室合並，成立城鄉(xiang) 建設環境保護部。1988年城鄉(xiang) 建設環境保護部撤銷，改為(wei) 建設部；環境保護部門分出，成立國家環境保護總局，直屬國務院。2008年3月27日，中華人民共和國環境保護部揭牌成立。環保總局由局升格為(wei) 部，標誌著環保部門由國務院直屬單位變為(wei) 國務院的組成部分。就人大係統而言，1993年3月29日，第八屆全國人大第一次會(hui) 議通過增設全國人大環境保護委員會(hui) 的決(jue) 定。1994年3月22日，第八屆全國人大第二次會(hui) 議又決(jue) 定將全國人民代表大會(hui) 環境保護委員會(hui) 改名為(wei) 全國人民代表大會(hui) 環境與(yu) 資源保護委員會(hui) ，成為(wei) 全國人民代表大會(hui) 在環境和資源保護方麵行使職權的常設工作機構，受全國人民代表大會(hui) 領導。該委員會(hui) 的設立，使環境與(yu) 資源保護在國家的最高權力機關(guan) 有了專(zhuan) 門的負責機構，對我國的環境與(yu) 資源保護有著重要意義(yi) 。

　　與(yu) 此同時，全國各地區省、市、縣三級政府都成立了職能健全的環境保護機構，一些省、市人民代表大會(hui) 也相應設立了環境與(yu) 資源保護機構，形成了從(cong) 中央到地方的環境行政執法監督的完整體(ti) 係。與(yu) 環保部門在行政係統內(nei) 地位的不斷上升相呼應，在精簡機構的大背景下環保部門的機構數與(yu) 人員數呈現了較快的增長勢頭。自1998年國家環保總局成立至今，中國基本上在每一個(ge) 縣級行政區域都設立了專(zhuan) 門的環保執法機構。從(cong) 1996年至2007年十幾年的時間裏，中國的環境保護機構數目已經從(cong) 8400個(ge) 飛速增長到11932個(ge) ，增長了42%。從(cong) 1996年至2007年間，中國環境保護係統從(cong) 業(ye) 人數從(cong) 1996年的95566人迅速增長到2007年的176988人，人數增加了85%。

　　其次，在法律體(ti) 係建設方麵，除了《憲法》中關(guan) 於(yu) 環保的原則性規定之外，自1979年以來中國相繼製定和實施了包括《環境保護法》、《環境影響評價(jia) 法》、《海洋環境保護法》、《大氣汙染防治法》、《水汙染防治法》、《環境噪聲汙染防治法》、《固體(ti) 廢物汙染環境防治法》、《放射性汙染防治法》以及《土地管理法》、《水法》、《野生動物保護法》、《礦產(chan) 資源法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(ye) 法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《清潔生產(chan) 促進法》、《節約能源法》、《循環經濟促進法》等在內(nei) 的近30部與(yu) 環保相關(guan) 的法律，約占全國人大及其常委會(hui) 立法總數的1/10。同時，為(wei) 了細化法律或者填補法律的模糊地帶，國務院還製定了60多部環保方麵的行政法規；為(wei) 實施國家環保法律和行政法規，國務院有關(guan) 部門、地方人民代表大會(hui) 和地方人民政府依照各自職權也製定和頒布了600多部環保規章和地方法規。為(wei) 配套法律法規的實施，中國也製定了大量的環境標準，截至2008年8月31日，包括國家環保行業(ye) 標準在內(nei) ，中國已累計頒布各類國家級環境標準達1200多項，其中含現行國家環境標準1100多項。

　　三、綠色治理政策的創製

　　思德納把環境政策工具分為(wei) 環境的直接規製、可交易的許可證、稅收、補貼和押金、產(chan) 權、法律工具和信息政策、國家政策和規劃。經濟合作與(yu) 發展組織按照政策對象受何種因素影響而將環境政策工具分為(wei) 命令控製手段、經濟手段或稱市場機製以及勸說式手段。環境規製按照其對經濟主體(ti) 排汙行為(wei) 的不同約束方式主要分為(wei) 命令控製型環境規製和以市場為(wei) 基礎的激勵性環境規製、非正式的環境規製。世界銀行於(yu) 1997年6月發布了一份題為(wei) 《裏約之後的五年：環境政策的創新》的報告，該報告對環境政策工具按照“運用市場”、“創造市場”、“運用環境規章”、“動員公眾(zhong) ”等出發點進行分類，這種分類方式與(yu) 經合組織的分類相類似，隻不過把基於(yu) 市場機製的工具進一步細分。改革開放30年來，我國創製的環境治理政策大致可以分為(wei) 命令控製型、經濟刺激型和社會(hui) 型。

　　命令控製型環境政策工具是政府對汙染水平實行管製，製定有關(guan) 環境標準，包括汙染排放的種類、數量、方式等汙染指標，並以相應的法律法規保障其被執行。對於(yu) 不達標者，政府可采取強製關(guan) 閉、限產(chan) 限量及罰款等處罰，以便將其排出的汙染物限製在一個(ge) 可接受的範圍內(nei) 。由於(yu) 環境問題自身的性質及命令控製型環境政策工具自身的特點，該類工具曾在政府環境政策工具選擇的曆史上長期占據主導地位。我國常用的命令控製型環境政策工具是以各種行政許可以及非許可性行政審批事項存在的，具體(ti) 包括：環境影響評價(jia) 製度、“三同時”製度、排汙許可證製度、汙染物申報製度、汙染物限期治理製度以及城市環境綜合整治定量考核製度等。從(cong) 政策工具作用的時序看，我國命令控製型環境政策工具——行政調整機製既有諸如環境影響評價(jia) 製度、“三同時”製度等前置控製的手段，也有如排汙許可證製度、汙染物申報製度的中途控製的手段，還有如汙染物限期治理製度的事後控製手段，更有包括城市環境綜合整治定量考核製度在內(nei) 的全程管製工具。

　　經濟刺激型環境政策工具是指政府環境行政部門通過引入市場機製，旨在引導生產(chan) 者和消費者在各自的生產(chan) 和消費過程中對其行為(wei) 進行成本效益評估，從(cong) 而選擇有利於(yu) 環境保護行為(wei) 的手段的總稱。在1983年12月至1984年1月召開的第二次全國環境保護會(hui) 議上，“誰汙染誰治理”與(yu) “預防為(wei) 主、防治結合、綜合治理”以及“強化環境管理”並列為(wei) 符合我國國情的三大環境政策。在“誰汙染誰治理”等符合我國國情的環境政策的指導下，我國初步建立了以排汙收費製度和資源稅為(wei) 代表的經濟刺激型環境政策工具體(ti) 係，包括環境補貼、押金返還、環境保險、排汙權交易、綠色信貸和生態補償(chang) 機製等在內(nei) 的環境經濟手段。

　　社會(hui) 型環境政策工具是指政府環境行政部門通過廣泛的道德規勸和輿論影響，將保護環境的觀念滲透入企業(ye) 的經營理念和居民個(ge) 人的價(jia) 值觀，並使其成為(wei) 二者的組成部分，從(cong) 而促使企業(ye) 和居民自願作出符合政府意願的環保行為(wei) 的手段的總稱，其實質是改變當事人在環境行為(wei) 決(jue) 策框架中的觀念和優(you) 先性，或者說將環境保護的觀念全部內(nei) 化到當事人的偏好結構中。相較於(yu) 命令控製型政策工具和經濟刺激型政策工具，社會(hui) 型環境政策工具的最大優(you) 勢就在於(yu) 其一旦發揮作用，這種作用就易成為(wei) 一種長效機製。傳(chuan) 統的命令控製型政策工具發揮作用的基礎在於(yu) 政府的強製性，如果強製性弱化甚至消失，則其作用將不再發揮；同樣，經濟刺激型政策工具則依賴於(yu) 經濟利益的驅動，離開了利益的驅動其作用的發揮也會(hui) 削弱。而社會(hui) 型政策工具由於(yu) 已經將環境觀念固化到自身價(jia) 值理念中去，因此無論有無外界的壓力或刺激都將長期發揮作用。我國的社會(hui) 型環境政策工具包括“兩(liang) 型社會(hui) ”建設、長株潭城市群兩(liang) 型社會(hui) 配套改革試驗區建設、武漢城市圈“兩(liang) 型社會(hui) ”建設試驗區建設、新農(nong) 村建設、低碳生活理念宣傳(chuan) 、“兩(liang) 型”社區建設、“兩(liang) 型”家庭和“兩(liang) 型”學校建設等。

　　四、反思與(yu) 改革

　　改革開放30多年來，中國的環境治理逐漸展開，綠色治理理念已經成為(wei) 執政黨(dang) 的重要議題，全國性的綠色治理體(ti) 係基本建立起來，綠色政策的創製也全麵推進。但是，中國的環境治理仍然存在一些不足，如環境治理模式仍然是命令控製模式、環境治理體(ti) 係中權力關(guan) 係仍然不協調、環境治理過度依賴於(yu) 國家。因此，為(wei) 了提高中國環境治理效率，中國的環境治理需要進行以下幾個(ge) 方麵的改革：

　　首先，深化環境治理權力體(ti) 製改革。中國長期實行的是以行政區劃為(wei) 單位的環境管理體(ti) 製，這一體(ti) 製的弊端在地方利益不甚突出的計劃經濟時代尚不明顯，但在市場經濟高度發達的今天卻早已紛紛暴露。原有體(ti) 製不僅(jin) 無法遏製反而導致了環境汙染和生態破壞加劇，甚至還孽生了許多腐敗問題，嚴(yan) 重影響環境管理的正常進行。為(wei) 解決(jue) 以上問題，中國必須重新構建起全新的環境管理體(ti) 製，即跨區域垂直環境管理體(ti) 製。而且，在當前中國環境治理體(ti) 製中，地方環保部門要接受本級地方政府的領導，上級環保部門則主要發揮指導和督導作用。因此，在環境治理過程中，地方環保部門的權力往往受到本級地方政府的牽製，難以發揮應有的環境治理功能。為(wei) 此，環境治理權力體(ti) 製改革需要理順地方環保部門、地方政府、上級環保部門之間的權力關(guan) 係。

　　其次，加強環境政策創製，尤其應該大力發展環境稅費和排汙權交易。目前，國內(nei) 產(chan) 業(ye) 多為(wei) 粗放型，科技含量低，資源消耗和浪費巨大，汙染物排放也比發達國家多很多。這種情況最適合用環境稅費來刺激生產(chan) 者，鼓勵他們(men) 使用對環境汙染較小的產(chan) 品。我國應大膽運用環境稅收政策，並新增一些稅種以解決(jue) 日益迫切的環境問題。

　　最後，引導公民參與(yu) 環境治理。改革開放以來，我國環保民間組織獲得了長足的發展。截至2005年底，我國共有各類環保民間組織2768家，其中，政府部門發起成立的環保組織1382家，占49.9%；民間自發組成的環保組織202家，占7.2%；學生環保社團及其聯合體(ti) 共1116家，占40.3%；國際環保民間組織駐大陸機構68家，占2.6%。但是，我國在環境治理中的公眾(zhong) 參與(yu) 工作還做得不夠，環保民間組織在環境治理中發揮的效能很有限。在問題的識別、政策的製訂、優(you) 先因素的設定和實施過程中，都隻有很小一部分的公眾(zhong) 參與(yu) ，從(cong) 而影響了環境政策的有效性。因此，在環境治理改革中，需要引導公民積極參與(yu) 環境治理，提高環境治理效能。

　　（作者單位：湖南省委黨(dang) 校科社部）