“幾個(ge) 朋友私下開玩笑說，黨(dang) 中央國務院的英明決(jue) 策，還需要你們(men) 去環評？”

　　“環評法要修改，一是政策環評的內(nei) 容要開拓，二是規劃環評能否成為(wei) 一項行政許可。三是能不能改變‘國家批微觀、地方批宏觀’的倒置局麵。”

　　2003年的9月1日，十年磨一法的環境影響評價(jia) 法（下稱環評法）正式實施，原本隻能“被統一思想”的環保部門，終於(yu) 有了向盲目發展說“不”和事先預防環境損害的利器。

　　隨後，怒江水電13級開發規劃、圓明園防滲漏工程、廈門PX以及北京六裏屯垃圾焚燒等項目，以環評法為(wei) 依據，形成了日漸清醒的公眾(zhong) 參與(yu) 。但環評法在違法成本、補辦程序、公眾(zhong) 參與(yu) 度等方麵仍存在短板，麵對大項目、政績工程，仍有力不從(cong) 心之處，因而也有人說是“打蒼蠅多，打老虎少”，難脫走過場之嫌。

　　八年之後，麵對修法的呼聲，環評法的主要發起者、親(qin) 曆者，環保部環評司巡視員牟廣豐(feng) ，講述了當年環評法由政策環評妥協為(wei) 規劃環評背後的無奈。“如果環評法修訂，要開拓政策環評內(nei) 容，建議規劃環評成為(wei) 一項行政許可”。

　　南方周末：環評法實施8年來，質疑不斷、修改呼聲不斷，怎麽(me) 看待環評法？

　　牟廣豐(feng) ：環境影響評價(jia) 法的立法初衷和最終出台的法之間，有一定的出入。環評法原本希望從(cong) 決(jue) 策的源頭就開始論證利弊，如重大政策製定、生產(chan) 力布局、國土整治和區域開發等。完整的戰略環評（SEA）應該包括三個(ge) 環節，首先是對政策的環評，其次是規劃，最後才是項目，但我們(men) 的環評具有嚴(yan) 重的先天不足，體(ti) 現在環評法中就隻剩了規劃環評和項目環評。

　　什麽(me) 叫政策環評呢？以能源政策為(wei) 例，過去長期實行的是“有水快流”的能源開發政策，時至今日，官方統計的煤炭消耗每年是三十多億(yi) 噸，為(wei) 此整個(ge) 山西15.6萬(wan) 平方公裏挖空了將近1／4，其中又有1／4塌陷區，呂梁地區成村的塌陷，不少農(nong) 民實際上淪落成了生態難民。如果從(cong) 戰略源頭上調整能源政策，還會(hui) 不會(hui) 是這個(ge) 樣子？　

　　南方周末：環評法出台之時，為(wei) 何沒有政策環評的內(nei) 容？

　　牟廣豐(feng) ：1996年31號文件（國務院《關(guan) 於(yu) 環境保護若幹問題的決(jue) 定》）中，提出了生產(chan) 力布局、國土整治、區域開發、城市開發要進行環境影響論證。當時想從(cong) 環境論證撕開一個(ge) 政策環評的口子，再製定環評法。因為(wei) 環境影響評價(jia) 就是直接針對政策的，比如美國的環評法叫做國家環境政策法案，要求聯邦政府在製定政策前先做環評。但立法過程中，幾個(ge) 回合下來我們(men) 就敗下陣來，幾個(ge) 朋友私下開玩笑說，黨(dang) 中央國務院的英明決(jue) 策，還需要你們(men) 去環評？

　　南方周末：當年沒能從(cong) 政策源頭就環評，現在是否有改觀？

　　牟廣豐(feng) ：從(cong) 這一輪“十二五”規劃的製定可以看到，我們(men) 的工業(ye) 仍以能源重化工、基礎原材料為(wei) 主，在全世界市場份額之大、產(chan) 量之高、投入產(chan) 出比之差距，仍在繼續，環境影響評價(jia) 在決(jue) 策源頭上可謂“介入不得”或“介入不深”。

　　南方周末：據說2003年環評法正式實施後，馬上就用在了怒江建壩上？

　　牟廣豐(feng) ：2003年8月13日，怒江13級水壩規劃的評審會(hui) 召開，距離環評法正式實施的9月1日隻剩下十幾天。這個(ge) 做法看上去很像打時間差，環評法要求，對“區域、流域、海域”的建設開發利用規劃，都要在規劃編製過程中進行環評。有了環評法之後，怒江13級梯級開發規劃，就要做流域規劃評價(jia) ，而不僅(jin) 僅(jin) 是單個(ge) 項目評價(jia) 。

　　南方周末：環評法的缺憾和欣慰各是什麽(me) ？

　　牟廣豐(feng) ：缺憾是沒有政策環評，欣慰的是終於(yu) 有規劃環評了。政策環評是源頭，用來評價(jia) 這件事情到底能不能做，規劃環評則是已經決(jue) 定要做了之後具體(ti) 怎麽(me) 做的問題，而到了項目環評階段，規模結構布局大致都定了，剩下的無非是“牆內(nei) 幾百米，牆外幾公裏”的事。

　　規劃環評在確定產(chan) 業(ye) 規模、結構和布局上，是項目環評所達不到的。但遺憾的是，規劃環評隻是法律程序，而非行政許可。項目環評屬於(yu) 行政許可，環評不過可一票否決(jue) 。規劃環評則不然，即使對規劃提出修改意見，而有權審批規劃的機關(guan) 不采納，隻要對不采納的理由做出說明規劃可以照樣實施。這就大大削弱了規劃環評的法律效力。

　　即便如此，環評法剛實施時，規劃環評工作的開拓也是步履維艱，到什麽(me) 程度？一些部門根本不理你。當時我正好分管兩(liang) 個(ge) 處，管項目環評的那個(ge) 處門庭若市、車水馬龍。管規劃環評那個(ge) 處人煙稀少、門可羅雀。我們(men) 隻好另辟蹊徑，從(cong) 法理上找依據，如環評法第一章是總論，第二章就是規劃環評，第三章才是項目環評，還規定凡是做了規劃環評的，項目環評可適當從(cong) 簡，這就說明規劃環評是項目環評的前置條件。我們(men) 提出凡是沒有列入規劃的或未作規劃環評的不予授理項目環評，並明確寫(xie) 進《規劃環評條例》，這樣才打開了規劃環評的局麵。

　　環評法還留下了另一個(ge) 遺憾。規劃環評中，跨流域、跨區域的環評國家批，省內(nei) 的流域規劃和省內(nei) 的區域規劃則是地方批。環評法實施不久後，我去了河北唐山和四川的大渡河流域調研，當時就發現一個(ge) 問題，處於(yu) 省內(nei) 的大渡河流域規劃和曹妃甸臨(lin) 港工業(ye) 區規劃，省裏就可以批，但具體(ti) 到每一個(ge) 點上，又是國家批。比如，大渡河上每一座水壩和曹妃甸臨(lin) 港工業(ye) 區的每一個(ge) 碼頭都是國家批，變成了宏觀的地方管，微觀的國家管，宏微倒掛。

　　南方周末：如果環評法要修訂，改什麽(me) ？

　　牟廣豐(feng) ：環評法要修改，一是政策環評的內(nei) 容要開拓，二是規劃環評能否成為(wei) 一項行政許可。三是能不能改變“國家批微觀、地方批宏觀”的倒置局麵。環評原本是預防性的，應該前置在環境影響發生前，環評法第三十一條規定的補辦環評手續一條，變成了“先上車，後買(mai) 票”，確實需要修改。

　　南方周末：一些環保NGO認為(wei) 環評法對公眾(zhong) 參與(yu) 的規定偏原則性，需要具體(ti) 到公開環評報告文本、至少召開一次發布會(hui) 的程度，您怎麽(me) 看？

　　牟廣豐(feng) ：環評法對公眾(zhong) 參與(yu) 的意義(yi) ，稱得上是破冰。這麽(me) 多年來，相對於(yu) 其他一些部門，環保部門在信息公開和公眾(zhong) 參與(yu) 方麵，做的相對還要多些。圓明園防滲漏工程環評聽證，是第一次按照環評法的程序進行的環評聽證。有人說我們(men) “隻打蒼蠅，不打老虎”，這也不盡然。廈門PX、上海磁懸浮這些事件的解決(jue) ，都離不開公眾(zhong) 參與(yu) 。

　　公眾(zhong) 參與(yu) 的關(guan) 鍵，一個(ge) 是程序，另一個(ge) 提倡的是讓真正利益相關(guan) 者參與(yu) ，前提是信息公開。一些部門怕麻煩，以保密為(wei) 由拒絕信息公開，其實公開是常態、保密是個(ge) 案才對。環評法修訂，應該對公眾(zhong) 參與(yu) 有更細致的規定，把那些躲在保密擋箭牌後麵的信息釋放出來。