【摘要】黨(dang) 和國家高度重視老齡事業(ye) 和養(yang) 老服務體(ti) 係發展。基本養(yang) 老服務是在基本公共服務均等化的理念框架下積極應對人口老齡化的應有之義(yi) ，有助於(yu) 合理界定家庭、政府、社會(hui) 、市場的責任邊界，進一步增強養(yang) 老服務的公平性和可及性。應將基本養(yang) 老服務體(ti) 係建設納入構建新發展格局中統籌考慮和謀劃，充分發揮國家、家庭和社會(hui) 相互支持所形成的合力，以基本養(yang) 老服務為(wei) 抓手推動普惠型養(yang) 老服務發展，構建中國特色養(yang) 老服務體(ti) 係。

　　【關(guan) 鍵詞】人口老齡化 基本養(yang) 老服務 中國特色養(yang) 老服務體(ti) 係

　　【中圖分類號】C913.6 【文獻標識碼】A

　　當前，我國老年人口數量不斷增加。國家統計局數據顯示，2023年末，我國60周歲及以上人口超2.96億(yi) ，占總人口的21.1%。①預計“十四五”時期，我國60歲及以上人口將突破3億(yi) ，進入中度老齡化社會(hui) 。聯合國《世界人口展望2022》報告顯示，我國人口老齡化的程度將持續加深，直至本世紀中葉逐漸達到頂峰，屆時60歲以上老年人占比或達到35%。人口老齡化及其帶來的影響具有較大的彌散性和滲透性，會(hui) 形成諸多複雜問題，對於(yu) 經濟運行全領域、社會(hui) 建設各環節、思想文化多方麵乃至國家綜合實力和國際競爭(zheng) 力都具有深遠影響。

　　當前，養(yang) 老保障已經成為(wei) 人民最關(guan) 心最直接最現實的利益問題之一。黨(dang) 和國家高度重視老齡事業(ye) 和養(yang) 老服務體(ti) 係發展。黨(dang) 的二十大報告強調：“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養(yang) 老事業(ye) 和養(yang) 老產(chan) 業(ye) ，優(you) 化孤寡老人服務，推動實現全體(ti) 老年人享有基本養(yang) 老服務。”②基本養(yang) 老服務是我國養(yang) 老領域的重要製度創新，有助於(yu) 合理界定家庭、政府、社會(hui) 、市場的責任邊界，將在實現“老有所養(yang) ”到“老有善養(yang) ”中發揮重要作用。推進基本養(yang) 老服務體(ti) 係建設是健全基本公共服務體(ti) 係、實現基本公共服務均等化的重要內(nei) 容，能夠有效增強養(yang) 老服務的均衡性和可及性，不斷實現老年人對美好生活的向往。《中共中央關(guan) 於(yu) 進一步全麵深化改革、推進中國式現代化的決(jue) 定》強調：“健全社會(hui) 保障體(ti) 係。完善基本養(yang) 老保險全國統籌製度，健全全國統一的社保公共服務平台。健全社保基金保值增值和安全監管體(ti) 係。健全基本養(yang) 老、基本醫療保險籌資和待遇合理調整機製，逐步提高城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險基礎養(yang) 老金。”③基本養(yang) 老服務何以成為(wei) 中國特色養(yang) 老服務體(ti) 係的一個(ge) 關(guan) 鍵議題?在未來的發展過程中，需要重點解決(jue) 哪些問題?本文將對這些問題進行深入探討。

　　中國特色養(yang) 老服務體(ti) 係建設需從(cong) 老齡人口的特點與(yu) 需求出發

　　堅持以人民為(wei) 中心的發展思想，結合我國現階段的人口發展特點，解決(jue) 一係列經濟社會(hui) 發展問題的著眼點可以統一在積極應對人口老齡化的戰略框架之中。人口老齡化應對與(yu) 老齡社會(hui) 治理的關(guan) 鍵在於(yu) 製度及政策安排的適應、適配乃至重構。④“十四五”時期是我國新發展格局演變的關(guan) 鍵期，也是人口老齡化進程的加速期和養(yang) 老服務發展的重要戰略機遇期。推動養(yang) 老事業(ye) 和養(yang) 老產(chan) 業(ye) 協同發展成為(wei) 積極應對人口老齡化、創造“長壽紅利”的關(guan) 鍵之舉(ju) 。

　　當前我國養(yang) 老服務需求呈現出了新變化：一是養(yang) 老服務需求總量增加，需要更充足、更有力的社會(hui) 服務來及時回應家庭養(yang) 老的壓力。二是老年人逐漸形成複雜的養(yang) 老預期、方式與(yu) 偏好，需求結構更加多樣化、多層次，不僅(jin) 包含生存型，也包括發展型和娛樂(le) 型。三是與(yu) 健康相關(guan) 的醫養(yang) 康養(yang) 服務需求增加，養(yang) 老服務和醫療衛生服務需求出現交叉重疊。因此，需要在堅持和加強黨(dang) 的領導下，清晰界定政府、市場、社會(hui) 組織、家庭等多主體(ti) 的責任邊界，找準各自定位，共同行動，優(you) 勢互補，滿足老年人的健康養(yang) 老需求。

　　如何采取有效對策來保證養(yang) 老質量和老年人福祉是一個(ge) 長期的重大社會(hui) 問題，而各國獨特的文化背景和發展道路又增加了這一問題的複雜性。在我國，家庭是社會(hui) 的基本細胞，長期承擔著主要養(yang) 老責任，為(wei) 老年人提供物質保障、服務保障與(yu) 精神保障。過去幾十年來的經濟、政治、文化、社會(hui) 和人口變遷改變了家庭所處的宏觀環境，縮小了家庭規模、重構了家庭結構。人口老齡化、家庭結構與(yu) 代際關(guan) 係變遷的共同作用，導致家庭內(nei) 部代際之間的傳(chuan) 統反哺功能弱化。同時，我國基本養(yang) 老保險製度已經實現了全覆蓋，待遇水平不斷提升，為(wei) 解決(jue) 養(yang) 老問題提供了堅實的物質保障，也使得社會(hui) 成員在養(yang) 老安排中擁有更多的自主權。養(yang) 老保險提升了老年人的經濟獨立性，父母對子女的剛性經濟需求減少，對於(yu) 子女贍養(yang) 的需求也隨之減少。

　　完善基本養(yang) 老服務體(ti) 係需關(guan) 注的重要問題

　　我國老齡事業(ye) 已經走過了四十多年的發展曆程，人口老齡化的治理模式與(yu) 政策措施不斷與(yu) 時俱進，社會(hui) 治理理念和社會(hui) 主流觀念也在不斷調適。養(yang) 老服務體(ti) 係建設從(cong) 1980年代探索起步，至21世紀初社會(hui) 化的養(yang) 老服務理念逐漸興(xing) 起。隨後，居家、社區、機構多方主體(ti) 快速發展，政府在鼓勵引導的基礎上逐漸加強監督管理職責。隨著積極應對人口老齡化上升為(wei) 國家戰略，中國特色養(yang) 老服務體(ti) 係的頂層設計逐漸成熟，養(yang) 老服務供給能力明顯增強。⑤尤其是黨(dang) 的十八大以來，基本養(yang) 老服務加快發展，內(nei) 容逐步拓展。

　　但不可忽視的是，在我國基本養(yang) 老服務體(ti) 係建設取得跨越式發展的同時，依然存在城鄉(xiang) 發展不均衡、資源分布不均、供給較為(wei) 不足且供需結構錯位等問題。例如，城鄉(xiang) 困難老齡群體(ti) 的服務保障缺口問題較為(wei) 突出，農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險水平不高，居家社區養(yang) 老和優(you) 質普惠服務供給較為(wei) 不足。為(wei) 了建設與(yu) 中國式現代化進程相應的養(yang) 老服務體(ti) 係，化解不平衡不充分問題的重要性和緊迫性日益凸顯，任務更加艱巨繁重。

　　我國基本養(yang) 老服務均等化事業(ye) 亟需更完善的政策指引與(yu) 清晰的理論指導。從(cong) 政策而言，相關(guan) 政策文件尚處於(yu) 探索和引導階段，對於(yu) 基本養(yang) 老服務的內(nei) 涵外延、政府職能、權責界定不甚明晰。為(wei) 推動解決(jue) 養(yang) 老服務“急難愁盼”問題，各級民政部門積極推進基本養(yang) 老服務體(ti) 係建設，實踐探索不斷湧現，但對於(yu) “基本養(yang) 老服務均等化”的理念、起點以及進展仍存在地區差異。2023年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關(guan) 於(yu) 推進基本養(yang) 老服務體(ti) 係建設的意見》(以下簡稱《意見》)，對於(yu) 基本養(yang) 老服務的內(nei) 涵外延作出清晰界定，並對總體(ti) 要求、重點工作和組織保障作出了明確部署，還首次發布了附件《國家基本養(yang) 老服務清單》(以下簡稱《清單》)。事實上，早在《意見》及《清單》出台前，一些省市已經陸續推出了當地基本養(yang) 老服務清單，但具有明顯的差異性。直至2023年5月《意見》出台後，“服務對象、誰來服務、什麽(me) 服務、如何推進”等相關(guan) 問題得以通過官方文件的形式明確。特別是首次發布的《清單》，明確了16項基本養(yang) 老服務內(nei) 容，為(wei) 地方政府提供了清晰的工作指南。

　　從(cong) 學理上看，基本養(yang) 老服務是在基本公共服務均等化的理念框架下積極應對人口老齡化的應有之義(yi) 。但是基本養(yang) 老服務少有可以直接對標的國際概念，可以被視為(wei) 我國福利領域的概念創新和自有主張。⑥基本公共服務均等化作為(wei) 我國經濟社會(hui) 發展的獨有創舉(ju) ，是堅持以人民為(wei) 中心的發展思想的社會(hui) 實踐活動。基本養(yang) 老服務的建設完善是一個(ge) 循序漸進的長期過程，最終目標是“推動實現全體(ti) 老年人享有基本養(yang) 老服務”，其中包括四個(ge) 關(guan) 鍵要素。第一，“服務”是指集體(ti) 生產(chan) 的、服務於(yu) 公共利益的活動，作為(wei) 主要的福利給付手段以滿足社會(hui) 成員的內(nei) 在需要。因此，應包括基本養(yang) 老保險、護理補貼等物質幫助，但主要內(nei) 容還是照護服務，乃至關(guan) 愛服務。客觀而言，服務遞送過程比社會(hui) 保險的參保和發放更為(wei) 複雜和困難。第二，“基本”意味著這些養(yang) 老服務是必要且重要的，指向最為(wei) 基礎的生活需求。基本養(yang) 老服務著眼於(yu) 保基本、廣覆蓋、可持續，旨在滿足老年人的基本生活和照料需要。第三，“全體(ti) ”意味著製度建設的最終指向是所有人都能夠得到滿足他們(men) 需要的服務。普惠性原則是指在提高基本公共服務均等化水平的過程中，逐步拓展基本養(yang) 老服務的對象和內(nei) 容，使所有符合條件的老年人能夠方便可及、大致均等地獲得基本養(yang) 老服務。第四，基本養(yang) 老服務隱含著多方主體(ti) 結構。一些人認為(wei) 基本公共服務均等化處理的是具有公共物品屬性的公共服務，所以基本養(yang) 老服務也理應由政府為(wei) 個(ge) 人和家庭提供。這種誤解忽視了我國的基本國情，也不利於(yu) 發揮多方主體(ti) 的協同功能。因此，《意見》中明確提出了共擔性原則，即在贍養(yang) 人、扶養(yang) 人切實履行贍養(yang) 、扶養(yang) 義(yi) 務的基礎上，通過提供基本養(yang) 老服務、發揮市場作用、引導社會(hui) 互助共濟等方式，幫助困難家庭分擔供養(yang) 、照料方麵的負擔。

　　推進基本養(yang) 老服務體(ti) 係建設的未來展望

　　推動實現全體(ti) 老年人享有基本養(yang) 老服務，是健全覆蓋全生命周期的人口服務體(ti) 係、促進人口長期均衡發展的必然要求，是把握養(yang) 老服務規律、促進解決(jue) 應對老齡化世界性難題的重要行動，是中國式現代化在養(yang) 老服務領域的具體(ti) 實現。⑦推進基本養(yang) 老服務均等化，要做好頂層設計，逐步構建完善具有中國特色的多層次養(yang) 老服務體(ti) 係，不斷增強老年人的獲得感、幸福感、安全感。

　　第一，以基本養(yang) 老服務為(wei) 抓手，發展普惠型養(yang) 老服務，為(wei) 人民群眾(zhong) 提供方便可及、價(jia) 格可負擔、質量有保障的養(yang) 老服務。短期而言，要通過建立保險、福利、救助相銜接的長期照護保障製度等，合理確定經濟困難失能老年人護理補貼覆蓋範圍和標準，重點關(guan) 注老年人家庭和個(ge) 人難以應對的失能、殘疾、無人照顧等困難時的基本養(yang) 老服務需求，補齊製度短板。長期而言，要不斷提升基本養(yang) 老服務便利化可及化水平，加速推進養(yang) 老服務資源以較低成本向全體(ti) 老年人擴散，以此來推動養(yang) 老服務業(ye) 的長期穩定發展，逐步實現全體(ti) 老年人都能夠公平可及地獲得大致均等的基本養(yang) 老服務，共享改革發展成果。

　　第二，充分發揮國家、家庭和社會(hui) 相互支持所形成的合力，實現政府治理、社會(hui) 調節和居民自治的良性互動，為(wei) 老年人居家養(yang) 老營造支持性的社會(hui) 環境。要合理把握基本養(yang) 老服務與(yu) 家庭責任之間的關(guan) 係。“享有基本養(yang) 老服務”不是要擠出家庭，更不是要替代家庭，而是要幫助和支持家庭。居家養(yang) 老是我國養(yang) 老服務供給的重要方向，需要多渠道為(wei) 居家和社區養(yang) 老賦能，從(cong) 而讓老年人在家庭內(nei) 部享有專(zhuan) 業(ye) 化、高質量的養(yang) 老服務。例如，可以通過家庭適老化改造、家庭醫生簽約服務等方式，改善家庭養(yang) 老的條件，實現服務多方供給主體(ti) 的有機融合與(yu) 良性發展。

　　第三，基本養(yang) 老服務體(ti) 係建設應當納入構建新發展格局中統籌考慮和謀劃。麵對規模龐大且快速增長的老年群體(ti) ，基本養(yang) 老服務可能少部分由政府直接提供，大部分將由政府購買(mai) 、由市場和社會(hui) 提供。對於(yu) 有效需求不足的“銀發市場”來說，基本養(yang) 老服務體(ti) 係將會(hui) 起到提振和帶動作用。從(cong) 長期來看，隨著經濟社會(hui) 的不斷發展，養(yang) 老將由生活必需型向享受型、發展型、參與(yu) 型轉變，實現從(cong) 養(yang) 老到享老、從(cong) 老有所養(yang) 到老有善養(yang) 。基本養(yang) 老服務在養(yang) 老服務中所占比重有限，而老年人所需要的多層次、個(ge) 性化、高品質、享受型的服務大多屬於(yu) 非基本養(yang) 老服務，需要由市場和社會(hui) 提供，銀發經濟發展因而也更具活力和潛力。

　　(作者為(wei) 中國人民大學勞動人事學院教授)

　　【注：本文係國家自然科學基金項目(項目編號：72474217)階段性成果】

　　【注釋】

　　①王豪：《以“學”養(yang) 老成潮流》，《中國青年報》，2024年8月5日。

　　②習(xi) 近平：《高舉(ju) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 偉(wei) 大旗幟 為(wei) 全麵建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家而團結奮鬥——在中國共產(chan) 黨(dang) 第二十次全國代表大會(hui) 上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

　　③《中共中央關(guan) 於(yu) 進一步全麵深化改革 推進中國式現代化的決(jue) 定》，中國政府網，2024年7月21日。

　　④胡湛、彭希哲：《對人口老齡化的再認識及政策思考》，《中國特色社會(hui) 主義(yi) 研究》，2019年第5期。

　　⑤杜鵬：《構建與(yu) 老齡化進程相適應的中國特色養(yang) 老服務體(ti) 係》，《中國民政》，2022年第12期。

　　⑥胡宏偉(wei) 、蔣浩琛：《我國基本養(yang) 老服務的概念闡析與(yu) 政策意涵》，《社會(hui) 政策研究》，2021年第4期。

　　⑦李紀恒：《推動實現全體(ti) 老年人享有基本養(yang) 老服務》，《求是》，2023年第23期。