1978—1993年中央和地方財政關(guan) 係(以下簡稱央地財政關(guan) 係)改革是在打破傳(chuan) 統計劃經濟體(ti) 製、向社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製邁進之際進行的，在我國改革開放進程中具有重要的曆史地位和作用。學界予以了較多關(guan) 注，最初是為(wei) 更好推動央地財政關(guan) 係改革實踐，而後又為(wei) 推行分稅製做基礎研究。新世紀以來，學界主要將其作為(wei) 央地財政關(guan) 係的宏觀曆史演進進行概述，抑或是從(cong) 正確處理中央與(yu) 地方關(guan) 係、財政體(ti) 製變遷、現代國家治理等視角進行研究。但對這一時期央地財政關(guan) 係如何突破傳(chuan) 統財權“放亂(luan) 收死”循環路徑，實現由“統”向“分”、“利”變為(wei) “稅”、“包幹”走向“分稅”，尚有較大研究空間。本文擬從(cong) 曆史背景、演變軌跡、成效與(yu) 困境著手，細致呈現破舊立新之際的央地財政關(guan) 係。

　　一、1978—1993年央地財政關(guan) 係探索的曆史背景

　　1978—1993年央地財政關(guan) 係改革是在麵臨(lin) 中央財政的實際困境、財權“放亂(luan) 收死”的路徑循環、傳(chuan) 統計劃經濟體(ti) 製的束縛等特殊曆史背景下進行的。

　　(一)中央財政難以為(wei) 繼是改革央地財政關(guan) 係的直接原因

　　為(wei) 解決(jue) 民生問題，中央財政負擔沉重。改革開放之初，城鄉(xiang) 居民生活水平停滯不前，住宅、文教衛生、城市公用事業(ye) 等基本建設投資占比不及“一五”計劃時期水平。“一九七八年全國平均每人占有的糧食大體(ti) 上還隻相當於(yu) 一九五七年，全國農(nong) 業(ye) 人口平均每人全年的收入隻有七十多元，有近四分之一的生產(chan) 隊社員收入在五十元以下，平均每個(ge) 生產(chan) 大隊的集體(ti) 積累不到一萬(wan) 元，有的地方甚至不能維持簡單再生產(chan) ”。當陳雲(yun) 在一份內(nei) 參上看到“延安還有不少群眾(zhong) 靠討飯過活”時，痛心道：“建國快三十年了，現在還有討飯的，怎麽(me) 行呢?要放鬆一頭，不能讓農(nong) 民喘不過氣來。如果老是不解決(jue) 這個(ge) 問題，恐怕農(nong) 民就會(hui) 造反，支部書(shu) 記會(hui) 帶隊進城要飯。”對此，陳雲(yun) 在中共中央政治局會(hui) 議上指出：“過去十年欠了帳。‘骨頭’和‘肉’，‘骨頭’搞起來了，‘肉’欠了帳。”

　　為(wei) 償(chang) 還曆史欠賬，中央通過提高糧食統購價(jia) 格、農(nong) 副產(chan) 品收購價(jia) 格，調低農(nong) 副產(chan) 品征購基數，減免部分農(nong) 村稅收，降低農(nong) 用工業(ye) 品成本，給予消費者適當補貼，緩解就業(ye) 壓力，增加職工工資等方式，用兩(liang) 三年時間不斷改善、穩步提高城鄉(xiang) 居民生活水平。但這些政策的施行勢必會(hui) 增加國家的財政支出。時任中共中央副主席、國務院副總理的李先念在1979年12月的全國計劃會(hui) 議上指出：“今年、明年、後年這三年用於(yu) 這幾方麵的開支，累計將達到六百億(yi) 元左右。也就是說，按照這幾年生產(chan) 的發展速度，三年新增加的財政收入差不多都用在上述幾個(ge) 方麵了”。

　　央地財政收入比例失衡，中央財力嚴(yan) 重弱化。受“文化大革命”影響，中央財政所掌控的財力本就薄弱，又因彌補曆史欠賬，致使財政支出壓力陡增。1977—1979年，全國財政收支情況是：1977年收入874.46億(yi) 元、支出843.53億(yi) 元;1978年收入1132.36億(yi) 元、支出1122.09億(yi) 元;1979年收入1146.38億(yi) 元、支出1281.79億(yi) 元。三年間全國財政收入增速較慢，支出增速較快，收支大致平衡。但略微平衡的表象中卻隱藏著中央財政危機：1977—1979年，中央財政收入分別占全國財政收入的13%、15.5%、20.2%，中央財政赤字分別為(wei) 279.85億(yi) 元、356.35億(yi) 元、423.74億(yi) 元。此時“中央財政曆年的結餘(yu) 早已用光，不僅(jin) 欠地方的錢沒有還，還向銀行透了支”。由於(yu) 中央財政占比較低、赤字日益擴大，央地財政關(guan) 係亟須調整。

　　(二)破解“放亂(luan) 收死”的傳(chuan) 統央地財政關(guan) 係是改革央地財政關(guan) 係的重要原因

　　中央財政的捉襟見肘，迫使黨(dang) 和政府更加深入思考以央地財政關(guan) 係為(wei) 核心內(nei) 容的財政體(ti) 製改革與(yu) 創新。若以央地積極性為(wei) 視角，1949—1977年間財政體(ti) 製變動如下：1949—1950年實行高度集中的統收統支財政體(ti) 製，難以調動地方積極性;1951—1957年實行“劃分收支、分級管理”，對地方激勵效用一般;1958年實行“以收定支”，調整分類分成辦法，對地方激勵效用較強;1959—1960年采用“收支下放、計劃包幹、地區調劑、總額分成”方法，對地方激勵效用較強;1961—1964年上收財權，實行“收支下放、地區調劑、總額分成、一年一變”辦法，對地方激勵效用仍較弱;1965—1966年采用總額分成加小部分固定收入，後於(yu) 1967年取消小部分固定收入，實行總額分成;1968年實行“收支兩(liang) 條線”，地方收入全部上繳，支出由中央分配，影響地方積極性的發揮;1969—1970年實行收支掛鉤、總額分成辦法，對地方激勵效用有限;1971—1973年采用“定收定支、收支包幹、保證上交(或差額補貼)、結餘(yu) 留用、一定一年”形式，對地方激勵效用較強;1974—1975年實行“收入按固定比例留成、超收另定分成比例、支出按指標包幹”的辦法，較總額分成激勵效用強，但又不如收支包幹效用明顯;1976—1977年又啟用“定收定支、收支掛鉤、總額分成、一年一變”的辦法，對地方激勵效用較弱。

　　綜上，改革開放前央地財政關(guan) 係的調整主要以財權收放為(wei) 核心，重在財政收支分割。這種收放雖短暫地適應了經濟社會(hui) 發展的需要，但卻顯示出央地財政關(guan) 係極不穩定。當中央對地方“收權”時，地方財政靈活不足，削弱了地方財政積極性;當中央對地方“放權”時，對地方激勵性強，卻又容易造成地方生產(chan) 無序及混亂(luan) ，進而加速了下一次中央“收權”的到來，從(cong) 而陷入收放循環。經濟學家薛暮橋對此總結到：“曆史上我們(men) 常常有收和放的爭(zheng) 論，大家的經驗是‘一收就死，一放就亂(luan) ，亂(luan) 了就收，死了就放’，好象很難找到一條出路”。“放亂(luan) 收死”的實踐表明傳(chuan) 統央地財政關(guan) 係調整之路難以持續。財權收放僅(jin) 是央地財權量的轉移，本質上並未突破體(ti) 製的束縛。但每一次央地財政關(guan) 係的變動，都使得財政體(ti) 製、“條條”與(yu) “塊塊”之間及其他管理體(ti) 製隨之調整，最終由表及裏，走向更深層次的體(ti) 製機製創新。

　　(三)經濟體(ti) 製由計劃向市場轉軌是改革央地財政關(guan) 係的根本原因

　　新中國成立之初，我國實行以高度集中為(wei) 主要特征的計劃經濟體(ti) 製，與(yu) 之相適應的財政管理體(ti) 製為(wei) 中央財政集中下的統收統支，各項資源的管控調配由中央根據計劃統一安排、負責，各項事業(ye) 和財務從(cong) 計劃到標準定額都由中央一統到底，如“買(mai) 醬油的錢不能買(mai) 醋”，地方服從(cong) 分配安排。財政製度統一有餘(yu) ，但變通不足，地方普遍感覺機動性較小、靈活性不夠、積極性欠缺。毛澤東(dong) 在《論十大關(guan) 係》中指出這種體(ti) 製在央地關(guan) 係上的缺陷：“我們(men) 不能像蘇聯那樣，把什麽(me) 都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有”。由此開始了中央對地方財權收放的實踐，並且一直探尋央地財權收放的最佳平衡點。但計劃經濟體(ti) 製決(jue) 定了財政體(ti) 製，財政體(ti) 製又決(jue) 定了央地財政關(guan) 係。無論如何探求央地財權的黃金分割點，仍是僅(jin) 從(cong) 表麵的量進行切分，並未從(cong) 根本上突破，因而無法走出“放亂(luan) 收死”的循環。

　　央地財政關(guan) 係改革不僅(jin) 是經濟體(ti) 製改革的主要內(nei) 容之一，而且成為(wei) 經濟體(ti) 製改革的先手和重要助力。中共中央及時總結新中國成立以來正反兩(liang) 方麵的經驗，認為(wei) “現在我國經濟管理體(ti) 製的一個(ge) 嚴(yan) 重缺點是權力過於(yu) 集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和工農(nong) 業(ye) 企業(ye) 在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權”，要求經濟體(ti) 製改革必須打破計劃經濟體(ti) 製傳(chuan) 統，摸索更符合中國經濟發展實際，更能有效激發活力、創造力的經濟體(ti) 製。經濟體(ti) 製改革牽一發而動全身，1979年4月，中央決(jue) 定“以財政作為(wei) 突破口，先從(cong) 財政體(ti) 製改起”。央地財政關(guan) 係的改革與(yu) 創新遂成為(wei) 財政體(ti) 製改革的關(guan) 鍵點、經濟體(ti) 製改革的突破點、新時期改革的發力點，肩負著破除舊有思想藩籬、打破既有僵化管理體(ti) 製、於(yu) 經濟實踐中探索新經濟管理體(ti) 製的重任，承擔著促進經濟社會(hui) 發展、提升國家治理能力、實現中國式現代化的曆史使命。

　　二、1978—1993年央地財政關(guan) 係探索的基本軌跡

　　1978—1993年間央地財政關(guan) 係改革的曆程大致可梳理為(wei) ：1978—1984年“分灶吃飯、各負其責”;1985—1987年“權責結合、自求收支平衡”;1988—1993年“包盈包虧(kui) 、自行負責”三個(ge) 階段。

　　(一)1978—1984年劃分收支、分級包幹：“分灶吃飯、各負其責”

　　黨(dang) 和政府采取漸進式改革，先試點再推廣。1978—1979年分別在江蘇和四川進行財政體(ti) 製改革試點工作：江蘇試行“收支掛鉤、全額分成、比例包幹、三年不變”的辦法，四川試行“劃分收支、分級包幹”的辦法。綜合權衡下，國務院於(yu) 1980年2月1日頒布《關(guan) 於(yu) 實行“劃分收支，分級包幹”財政管理體(ti) 製的暫行規定》，提出了實行“劃分收支，分級包幹”財政管理體(ti) 製的原則：“在鞏固中央統一領導和統一計劃，確保中央必不可少的開支前提下，明確各級財政的權利和責任，作到權責結合，各行其職，各負其責”。規定“按照經濟管理體(ti) 製規定的隸屬關(guan) 係，明確劃分央地財政收支範圍”;地方財政收支的包幹基數以1979年財政收支預計執行數為(wei) 基礎，經適當調整後，計算確定;原則上五年不變，地方多收了可以多支出。另規定，廣東(dong) 實行“劃分收支、定額上交”，福建實行“劃分收支、定額補助”，京津滬實行“收支掛鉤、總額分成、一年一定”，江蘇繼續推行固定比例包幹，民族自治區則實行民族自治地方的財政管理體(ti) 製，其餘(yu) 省市均實行“劃分收支、分級包幹”。

　　“劃分收支、分級包幹”將過去“一灶吃飯”改為(wei) “分灶吃飯”，“一年一定”改為(wei) “一定五年不變”，“總額分成”改為(wei) “分類分成”。在擴大地方財權、增強地方財政自主能力、激勵地方財政增收基礎上，增加國家財政收入、增強國民經濟實力，進而漸次帶動計劃、基建、物資、企事業(ye) 等其他管理體(ti) 製改革，有力推動了計劃經濟管理體(ti) 製的全麵改革。“劃分收支、分級包幹”辦法雖然有效地調動了地方發展經濟的積極性，但強化了地方“本位主義(yi) ”傾(qing) 向，削弱了中央財政對地方財政的製約力，中央財力分散現象初露端倪。

　　1981年2月25日，時任國務院副總理兼國家計劃委員會(hui) 主任姚依林在第五屆全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 第十七次會(hui) 議上提出：“中央財政還有八十億(yi) 元左右赤字，而不少地方財政有結餘(yu) ，要求地方節約開支八十億(yi) 元左右，借給中央使用”。自此中央向地方借款時有發生。更重要的是，《關(guan) 於(yu) 實行“劃分收支，分級包幹”財政管理體(ti) 製的暫行規定》對支出任務的分配並未做出明確規定，使得放權讓利下支出責任缺失。9月，聯邦德國最高顧問委員會(hui) 委員古托夫斯基在對我國經濟改革和財政金融提出的谘詢意見中就指出：“中國當前在中央和省一級實行收入分成是合理的，各省都清楚自己要交多少，能分多少。問題是支出的分配和任務的分配”。

　　為(wei) 進一步處理好央地財政關(guan) 係，1982年12月4日，國務院發布《關(guan) 於(yu) 改進“劃分收支、分級包幹”財政管理體(ti) 製的通知》。1983年、1984年，中共中央、國務院又在國營工業(ye) 、交通、商業(ye) 等企業(ye) 分兩(liang) 步推進“利改稅”，實現“中央與(yu) 地方在分配關(guan) 係上的重大變革”，為(wei) 下一步以稅收作為(wei) 調整央地財政關(guan) 係的主要手段奠定基礎。

　　(二)1985—1987年劃分稅種、核定收支、分級包幹：“權責結合、自求收支平衡”

　　1984年10月20日，中共十二屆三中全會(hui) 提出建立“有計劃的商品經濟”新目標，要求“在改革價(jia) 格體(ti) 係的同時，還要進一步完善稅收製度，改革財政體(ti) 製和金融體(ti) 製”。根據會(hui) 議精神，國務院“在總結現行財政管理體(ti) 製經驗的基礎上，存利去弊，揚長避短”，於(yu) 1985年3月21日發布《關(guan) 於(yu) 實行“劃分稅種、核定收支、分級包幹”財政管理體(ti) 製的規定》(以下簡稱“分稅包幹”)，“進一步明確各級財政的權利和責任，做到權責結合，充分發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性”。“分稅包幹”更注重權利與(yu) 責任的結合，進一步在財政責任、財政權力、財政利益方麵進行有益探索。

　　“分稅包幹”規定，以第二步“利改稅”後的稅種設置劃分中央財政固定收入、地方財政固定收入、中央和地方財政共享收入，但仍舊按隸屬關(guan) 係劃分中央財政支出和地方財政支出，明確財政收支範圍，且一定五年不變，地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。同時，考慮到經濟體(ti) 製改革變化因素較多，中央允許1985年、1986年地方實行總額分成以向“分稅包幹”過渡，向地方讓利。因此，全國有17個(ge) 省市實行總額分成財政體(ti) 製，6個(ge) 省實行定額補助辦法，黑龍江實行定額上繳辦法，廣東(dong) 、福建繼續實行財政大包幹辦法，對民族自治區和視同民族地區待遇的省，在五年內(nei) 繼續實行每年遞增10%的辦法。

　　“分稅包幹”初步建立了以稅種劃分央地收入的雛形，突破了傳(chuan) 統財政體(ti) 製下央地“分成製”，促使央地財政由“分成”向“分稅”轉變，由利稅並重轉向以稅為(wei) 主。“分稅包幹”進一步加速推進地方分級財政的建立。“分灶吃飯”雖自1980年開始實施，但省以下政府間財政關(guan) 係並未及時推廣。如武漢對各區縣的財政體(ti) 製“基本上是‘統收統支，收支兩(liang) 條線’的辦法，實行‘收入全部上繳、支出核定下撥、超收獎勵、結餘(yu) 留用、一年一定’的管理體(ti) 製”;“分稅包幹”出台後，武漢比照中央對省辦法，對各區縣實行“分稅包幹”。

　　“分稅包幹”後，國家財政收入增幅、增速實現質的飛躍。1986年3月26日，時任國務委員兼財政部部長王丙乾在六屆全國人大四次會(hui) 議所做的報告中指出：“多年來，我國財政收入始終徘徊在一千億(yi) 元左右，一般每年隻能增收五六十億(yi) 元。從(cong) 1983年起，財政收入開始穩定增長，1983年和1984年，國內(nei) 財政收入分別比上年增加127億(yi) 元和255億(yi) 元，1985年又比上年增加362億(yi) 元，增長24.7%”。因1985年財政收入大幅增加，財政支出亦隨之大量增長，1986年、1987年的財政支出繼續保持上升勢頭，嚴(yan) 重影響了財政收支平衡，且“兩(liang) 個(ge) 比重”持續降低，中央財政控製力不斷減弱;“分稅包幹”下“鞭打快牛”現象愈加明顯，一些收入較多、上交比例較大的地區積極性開始下降;又受央地事權劃分、稅製建立進程、價(jia) 格體(ti) 係等影響，未能從(cong) 根本上建立起名實完全相符的“以稅種核定收支”機製。

　　(三)1988—1993年多種包幹辦法並行：“包盈包虧(kui) 、自行負責”

　　“分稅包幹”顯示了央地財政關(guan) 係由“分成”向“分稅”轉變的重要趨勢。但因價(jia) 格體(ti) 係、稅收製度等尚不完備，中央認為(wei) 應繼續完善包幹辦法，以實現向分稅製過渡。1988年7月12日，國務院決(jue) 定對收入上交較多的江蘇等13個(ge) 省市，實行財政包幹、一定三年不變的辦法。其後為(wei) 了進一步穩定央地財政關(guan) 係，改進包幹辦法，7月28日，國務院發布《關(guan) 於(yu) 地方實行財政包幹辦法的決(jue) 定》，明確各省市自治區所實行的包幹方式、包幹基數或包幹比例，要求各地區保證收支平衡，包盈和包虧(kui) 都由地方政府自行負責，地方在預算執行中遇到的問題，除特大自然災害可由中央適當補助外，亦應由地方自己解決(jue) 。

　　1988—1993年，全國各地分別實行六種形式的包幹辦法，整體(ti) 上更有利於(yu) 地方。其中，收入遞增包幹辦法的關(guan) 鍵在於(yu) 確定遞增率，中央承擔風險更大，對地方激勵效用較強;總額分成則更有利於(yu) 中央而不利於(yu) 地方;總額分成加增長分成既鼓勵地方多收多留，又適當集中資金，適應性較強，對地方激勵效用為(wei) 中等;上解額遞增包幹與(yu) 收入遞增包幹類似，關(guan) 鍵在於(yu) 確定遞增數，更有利於(yu) 地方而非中央;定額上解與(yu) 定額補助辦法對地方而言風險最小，但不宜廣泛推行和長時間使用。與(yu) 1980年、1985年相比，1988年實行的是全麵徹底的財政大包幹。從(cong) 出台背景來看，此時的經濟體(ti) 製改革較之前更加深入，但麵臨(lin) 著通貨膨脹、價(jia) 格闖關(guan) 等嚴(yan) 峻經濟形勢，舊的經濟體(ti) 製雖已突破，新的經濟體(ti) 製尚未確立主導地位;從(cong) 承擔作用來看，此時大包幹已由改革先鋒轉為(wei) 穩定器，是向分稅製過渡的暫時安排;從(cong) 包幹內(nei) 容來看，不同省份的不同包幹形式及相應的包幹數字、比例，將央地間的分配變成了“硬決(jue) 定”，一定三年不變;從(cong) 包幹要求來看，中央實行最為(wei) 嚴(yan) 厲的財政製度與(yu) 紀律，對地方財政進行“硬約束”。

　　大包幹進一步強化了地方經濟發展與(yu) 財政收入的聯係。但是，地方為(wei) 追求各自經濟利益，削弱了經濟橫向聯係，阻礙了全國統一市場的建立，使得經濟過熱、通貨膨脹等問題更加嚴(yan) 峻。隨著社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的建立，央地財政關(guan) 係改革迎來關(guan) 鍵點。1992年6月，財政部在浙江、遼寧、新疆、天津、武漢、青島、大連、沈陽、重慶等省區市率先實行分稅製財政體(ti) 製改革，開啟了分稅製改革試點。1993年12月15日，在總結前期試點經驗及廣泛汲取世界其他國家分稅製實踐經驗的基礎上，國務院發布《關(guan) 於(yu) 實行分稅製財政管理體(ti) 製的決(jue) 定》，央地財政關(guan) 係進入新時期。

　　三、1978—1993年央地財政關(guan) 係探索的成效與(yu) 困境

　　1978—1993年央地財政關(guan) 係改革充分發揮了中央和地方的積極性，推動了社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製建立，實現了由權責脫節向權責結合的根本轉折。但因體(ti) 製改革的複雜性與(yu) 艱巨性，央地財政關(guan) 係走向失衡，央地財政雙雙陷入困境。

　　(一)1978—1993年央地財政關(guan) 係探索的成效

　　1.以改革央地財政關(guan) 係的單向突破帶動了經濟管理體(ti) 製改革的全麵展開

　　1978—1993年不僅(jin) 是探索建立有效央地財政關(guan) 係的15年，更是破除傳(chuan) 統計劃經濟體(ti) 製、建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的重要時期。15年間，央地財政關(guan) 係由“分灶”“分級”“分成”最終走向“分稅”，與(yu) “有計劃的商品經濟”“社會(hui) 主義(yi) 市場經濟”體(ti) 製發展曆程相輔相成。

　　經濟體(ti) 製改革與(yu) 央地財政關(guan) 係調整相互促進。中共十一屆三中全會(hui) 後，黨(dang) 和政府深刻認識到現行的計劃經濟管理體(ti) 製弊端甚多，已到非改不可的地步。1979年4月，李先念在中央工作會(hui) 議中強調：“在整個(ge) 經濟的管理體(ti) 製上，總的看來是集中過多，計劃搞得過死。”考慮到財政是經濟建設不可或缺的重要角色，當月，中央決(jue) 定以財政體(ti) 製作為(wei) 突破口，率先突破計劃經濟體(ti) 製的束縛，帶動計劃經濟體(ti) 製整體(ti) 改革。隨著中央與(yu) 地方“分灶吃飯”，與(yu) 之相應的企業(ye) 隸屬、工商業(ye) 、基建外貿等管理體(ti) 製都開始調整。正如鄧小平所說：“財政體(ti) 製在逐步改變，其他體(ti) 製也決(jue) 定了逐步改變的試行辦法。”“有計劃的商品經濟”提出後，央地財政關(guan) 係開始實行“分稅包幹”，將以往按行政隸屬劃分央地財政收入，轉為(wei) 按稅收劃分，初步實現了按稅種劃分央地財政的設想，為(wei) 下一步分稅製的實施積累了重要經驗。同時，“分稅包幹”深入推動了工商稅製改革，帶動了價(jia) 格體(ti) 係改革，進而刺激和培育出體(ti) 製外的市場機製，促進經濟體(ti) 製改革進入更深層次。

　　央地財政關(guan) 係的改革創新加速推動了社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的建立。舊的經濟體(ti) 製影響尚在，新的經濟體(ti) 製尚未完全確立，破舊立新之際，中央於(yu) 1988年改進包幹辦法以向分稅製過渡。但愈實行，地方包幹正效應愈小、負效應愈大，市場化需求愈強烈，彰顯著財政包幹製度與(yu) 新生社會(hui) 主義(yi) 市場經濟發展要求不相吻合，並逐漸阻滯社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的建立。1992年，中共十四大宣布建立和完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製目標，央地財政關(guan) 係也隨之走向分稅製，二者相向而行。

　　2.激發了地方財政的積極性主動性，並推動了地方治理能力的提升

　　分級財政原則初見成效，各級財政關(guan) 係初步穩定。“分灶吃飯”的實行，使得省以下地方財政逐級建立，統一領導下的分級負責得以真正落實。如鄉(xiang) 級財政的普遍建立，並從(cong) “預算管理方式上把各級財政關(guan) 係分離和界定下來”。至此，中央財政與(yu) 地方財政、省級財政與(yu) 省以下各級財政初步建立了相互獨立的財政體(ti) 係，為(wei) 分稅製的順利推行奠定了基礎。

　　地方經濟主體(ti) 意識被喚醒，有效調動了地方發展財政的積極性和主動性。統收統支財政體(ti) 製下，央地財政關(guan) 係呈現出“指令—執行”式單向反饋特征，不利於(yu) 地方積極性的發揮。其後為(wei) 更好調動地方積極性，央地財政關(guan) 係圍繞著財權的下放與(yu) 上收，不斷進行調整。改革開放後，總結其曆史經驗，中共中央認為(wei) 應更加充分有效地釋放地方財政積極性。如鄧小平指出：“財政體(ti) 製，總的來說，我們(men) 是比較集中的。有些需要下放的，需要給地方上一些，使地方財權多一點，活動餘(yu) 地大一點……過去我們(men) 統得太死，很不利於(yu) 發展經濟”;陳雲(yun) 亦談道：“要給各省市一定數量的真正的機動財力。我說的是要真正的，不能有名無實。”當中央下放部分經濟管理權、投資決(jue) 策權、企業(ye) 管理權等給地方時，即地方作為(wei) 行事主體(ti) 的開始，其利益主體(ti) 意識被迅速激發出來，加上工作重心轉為(wei) 經濟建設，幹部考核評價(jia) 指標與(yu) 地方經濟發展程度高度綁定等，地方政府參與(yu) 經濟發展、增加財政收入的主觀能動性得到充分釋放，地方經濟主體(ti) 意識漸行完備。地方財政自主權不斷擴大，地方財政收入從(cong) 1978年的956.49億(yi) 元增至1993年的3391.44億(yi) 元。

　　地方政府角色逐漸由“生產(chan) 保障者”轉變為(wei) “經營管理者”，並向著“現代化治理者”趨勢演進。隨著地方發展財政的積極性被充分調動起來，地方政府職能由原先遵從(cong) 計劃、按比例保障生產(chan) 拓展為(wei) 資源分配、善用財政工具等促進地方經濟發展、提供公共服務。地方經濟發展充實了地方財政，地方財政推動地方經濟更加高效包容。以財政為(wei) 基礎，地方政府由管理者進一步向治理者轉變，進而提升了地方政府的治理能力及水平。地方財政推動地方政府治理能力提升的過程，也是地方財政治理現代化的過程，與(yu) 改革開放以來中國式現代化的發展趨勢相契合。

　　3.深化了對財政事權劃分在央地財政關(guan) 係調整中重要作用的認識

　　劃分中央與(yu) 地方財政責任界限重要性與(yu) 日俱增。李先念在1979年4月召開的中央工作會(hui) 議上就曾指出：“中央部門和地方，部門和部門，職責不清，權限不明。”“分灶吃飯”實行之初即為(wei) 了將權利與(yu) 責任相結合。但隨著經濟發展過程中政府職能漸次擴大，財政職能邊界亦不斷寬泛;地方作為(wei) 全局中的一域無法承擔跨區域間合作的職責等，亦不可能將所有的“包袱”甩給中央，隻享受權利而無義(yi) 務;再加上責任劃分問題與(yu) 地方財政自由支配緊密相連。因此，如何科學劃分財政責任逐漸成為(wei) 央地財政關(guan) 係調整的重要議題。對央地財政責任、財權與(yu) 財政利益劃分的探討，預示著央地財政關(guan) 係調整開始從(cong) 單一財權的“放亂(luan) 收死”循環中跳脫出來，走向多維度的係統協調。

　　中央對合理劃分央地財政事權的認識日益深刻。1988年2月27日，國務院批準《國家體(ti) 改委關(guan) 於(yu) 一九八八年深化經濟體(ti) 製改革的總體(ti) 方案》，要求“研究劃分中央、地方事權和財權的辦法”;3月25日，李鵬在《政府工作報告》中強調要“在統一領導、分級管理、劃分事權的基礎上，調整各級財政的收支範圍，實行不同形式的財政包幹製”，將合理劃分央地事權作為(wei) 大包幹實施的前提條件;1990年12月25日，李鵬在《關(guan) 於(yu) 製定國民經濟和社會(hui) 發展十年規劃和“八五”計劃建議的說明》中再次強調：“財政體(ti) 製改革的方向，是在劃清中央和地方事權範圍的前提下實行分稅製。”地方也意識到財政包幹製度中潛藏著財政責任與(yu) 財權的脫節，如1985年南京市在與(yu) 他市交流財政體(ti) 製經驗時談道：“我市的財政體(ti) 製與(yu) 市所承擔的職責不相適應，責、權、利有些脫節”。實踐表明，央地財政事權合理劃分是分稅製實施的重要前提。1993年12月15日，分稅製的推行即“按照中央與(yu) 地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出範圍”。自此，合理劃分央地財政事權成為(wei) 央地財政關(guan) 係調整的重中之重。

　　(二)1978—1993年央地財政關(guan) 係探索的困境

　　1.央地財政關(guan) 係探索中的動靜失衡

　　央地財政關(guan) 係內(nei) 在穩定性追求與(yu) 經濟體(ti) 製轉軌動態性的衝(chong) 突。有鑒於(yu) 改革開放前財政體(ti) 製的頻繁變動，改革開放後央地財政關(guan) 係調整的出發點之一即是追求穩定。如1980年、1985年都曾規定“一定五年不變”;地方亦希望“把體(ti) 製固定下來，不要老變，讓地方‘六神無主’”。但隨著經濟體(ti) 製改革日益深化，經濟社會(hui) 變革日趨劇烈，產(chan) 生了主觀製度設計追求相對穩定與(yu) 客觀政治經濟形勢絕對運動之間的衝(chong) 突，導致央地財政關(guan) 係的動靜失衡。“分級包幹”辦法實行後，1981—1984年間中央對“分級包幹”不斷進行局部微調。1985—1987年“全國17個(ge) 省級單位仍然與(yu) 中央實行總額分成的體(ti) 製”，分成比例一年一變，“分稅包幹”名實不符，且“分稅包幹”僅(jin) 實行三年，比原定提前兩(liang) 年結束。1988年的大包幹雖短暫地適應了經濟體(ti) 製的發展需要，但與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟發展趨勢相背離，逐漸產(chan) 生反作用力，社會(hui) 主義(yi) 市場經濟發展愈加蓬勃，對包幹製的改革意願越強，央地財政關(guan) 係內(nei) 在的動靜衝(chong) 突就越激烈。

　　對舊體(ti) 製的依賴與(yu) 往複加劇了央地財政關(guan) 係的動靜失衡。每當央地財政關(guan) 係改革邁向新階段，會(hui) 出現短暫地向舊體(ti) 製辦法的回調，對回調揚棄後再次向前，這就使得新舊交替下央地財政關(guan) 係持續動態調整。以總額分成為(wei) 例。據前述1949—1977年財政體(ti) 製變動情況整理，可發現總額分成辦法實行次數最多。而梳理1978—1993年央地財政關(guan) 係演變軌跡，不同階段皆有總額分成的身影。但原總額分成比例一年一變，若繼續實施無疑加劇了央地財政關(guan) 係的不穩定，後將其調整為(wei) 固定比例分成，希冀於(yu) 變動中尋求相對“固定”。換言之，對分成辦法的揚棄即是央地財政關(guan) 係調整過程的動態表現，動態性越強，穩定性越弱，動靜之間不可避免地走向失衡。

　　2.央地財政關(guan) 係走向拉鋸式的反複協商模式

　　央地財政關(guan) 係突破傳(chuan) 統計劃體(ti) 製中“指令—執行”式單向反饋後，又漸變為(wei) 雙向反複協商模式。隨著中央對地方放權讓利，地方主體(ti) 意識覺醒，地方財政積極性、主動性、能動性得到充分釋放，財政利害關(guan) 係密切，致使地方有著強烈的“追逐財政資源變現的意向和衝(chong) 動”，地方自利特征凸顯，更加注重自身財政利益得失。其間，央地就包幹辦法中的基數、比例與(yu) 範圍進行“討價(jia) 還價(jia) ”式的雙向協商。如天津市財政局就收支基數與(yu) 財政部進行了反複的協商;湖北省希望調減財政收入任務與(yu) 中央借款數;上海市與(yu) 中央總額分成比例的調整。協商過程中，央地雙方根據自身實際，在反複拉鋸下暫時形成雙方較為(wei) 認可的比例或基數，如是循環。

　　拉鋸式的反複協商模式加劇了央地財政關(guan) 係中的隨意性、不規範性、不穩定性。地方隻要向中央包死基數，保證完成財政任務，即可選擇對自己更為(wei) 有利的包幹辦法，最終地方並無常定之法，地方財政亦不可能形成長遠的係統規劃。“討價(jia) 還價(jia) ”的過程本身就是不規範的一種體(ti) 現，而在此基礎上形成的“口頭協議”，是隨時可以突破的“軟約束”。表麵上的“達成一致”雖暫時緩解了央地利益衝(chong) 突，但事實上卻增加了地方之間的不公平感，經濟發達省份會(hui) 有“鞭打快牛”之感，欠發達地區則感覺中央財政補貼力度不足，反過來又加速了下一次協商的到來。至於(yu) 下一次協商會(hui) 怎樣展開，包幹基數、比例等如何確定，又將展開新一輪協商。如此，不斷對央地財政關(guan) 係的穩定性造成衝(chong) 擊。

　　3.中央財政與(yu) 地方財政發展雙雙出現困難

　　包幹製後期央地財政同時出現赤字。以1985年為(wei) 界，中央財政經曆了從(cong) 赤字到平衡，而後又赤字擴大過程;地方財政1985年後開始頻繁出現財政赤字。尤其是從(cong) 1988年開始，央地財政同時出現增長乏力。1988年，全國2000多個(ge) 縣中，有一半的縣出現財政赤字;一些經濟發達省市的財政收入占國民收入比重呈直線下降趨勢，並且降幅很大，“如廣東(dong) 下降49.2%，上海下降57.7%，江蘇下降58%，都高於(yu) 同期國家財政下降49.1%的水平”。“這些年財政累計向銀行透支達1398億(yi) 元，這個(ge) 問題已經到了非解決(jue) 不可的時候了”。表明包幹製對地方激勵效用遞減，弊端凸顯，若不及時調整將會(hui) 影響整個(ge) 改革開放的大局。

　　中央財政汲取能力下降，中央宏觀調控能力被削弱。國家財政收入雖從(cong) 1978年的1132.36億(yi) 元增長至1993年的4348.95億(yi) 元，但中央財政占比持續降低引起中央警覺。如1984年2月，鄧小平視察上海時就財政問題指出：“現在一個(ge) 大問題是中央財政收入少，大項目上不去。要恢複到中央掌握百分之七十，地方百分之三十”;1988年10月15日，李先念對當時央地財政做了一個(ge) 形象比喻：“改革也好，開放也好，中央手裏必須有一把‘米’，才能把‘雞’叫過來。如果連‘雞’都叫不過來，中央不掌握經濟實力，沒有權威，就很難做到集中統一”;1993年9月，朱鎔基指出：“現在中央的財政狀況相當緊張，我說個(ge) 數字，你們(men) 就清楚了。廣東(dong) 今年的地方財政收入增加32%，中央在廣東(dong) 的財政收入卻下降了11%。中央財政收入一年一年下降，赤字越來越大。”1993年中央財政收入占比僅(jin) 有22%，遠遠低於(yu) 世界其他國家水平。中央財政收入占比太低，導致中央動員、分配社會(hui) 資源以及宏觀調控能力弱化，進而影響國家治理能力的提升。

　　地方“本位主義(yi) ”滋生，“諸侯經濟”現象日漸突出。包幹製下地方之間競爭(zheng) 、比賽愈演愈烈，不斷削弱經濟橫向聯係：日益嚴(yan) 重的重複建設，造成人力、資源、財政的浪費，產(chan) 業(ye) 結構優(you) 化遭遇阻礙;扶持、保護本地企業(ye) ，壓製外來企業(ye) ，破壞市場公平;等等。如1989年7月，河南省政府嚴(yan) 肅處理許昌、尉氏、新鄭三縣不按合同收入，或擅自外地收購，或提高收購價(jia) 格、降低收購標準等方式破壞收購秩序的行為(wei) 。又如，為(wei) 調和江蘇與(yu) 浙江之間收購價(jia) 格問題，防止“蠶繭大戰”，國務院於(yu) 1989年5月5日召集兩(liang) 省有關(guan) 負責領導赴京開會(hui) 協調;23日，國務院又下發通知規定不得各行其是，違反相關(guan) 國家規定;6月21日，浙江擅自下發通知蠶繭返利提前兌(dui) 現，後受到國務院通報批評、罰款等。地方“本位主義(yi) ”與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟發展趨勢背離，導致“現在這種包幹體(ti) 製是一種不適應市場經濟的落後的體(ti) 製”，對其更替勢在必行。

　　“改革創新”是央地財政關(guan) 係永恒不變的主題。1978—1993年央地財政關(guan) 係以其單向突破實現經濟體(ti) 製改革的全麵展開，成功助力經濟體(ti) 製轉軌。總結其曆史經驗，可以為(wei) 新時代央地財政關(guan) 係改革、省以下政府間財政關(guan) 係調整提供有益借鑒。第一，解放思想、實事求是、順勢而為(wei) 是央地財政關(guan) 係探索的基本遵循。央地財政關(guan) 係調整與(yu) 改革開放所處的曆史方位、階段緊密聯係，決(jue) 定了在改革中要解放思想，把握曆史主動，順勢而為(wei) ，明晰改革目標，推動改革邁向更深層次。第二，以財政責任為(wei) 前提劃分財權是央地財政關(guan) 係調整的基本要求。改革之初，黨(dang) 和政府敏銳地注意到責任與(yu) 權利的關(guan) 係，意識到財政責任是央地財政關(guan) 係調整的核心內(nei) 容，始終占據主導地位，這為(wei) 分稅製的推行提供了重要借鑒。而分稅製推行中財力與(yu) 事權不相匹配、財政事權與(yu) 支出責任劃分不清等不足成為(wei) 新時代構建“權責清晰、財力協調、區域均衡”的央地財政關(guan) 係主體(ti) 內(nei) 容。第三，現代化、規範化、製度化、透明化是央地財政關(guan) 係探索的必然趨勢。1978—1993年，央地財政關(guan) 係處於(yu) 經濟體(ti) 製改革的過渡時期，缺乏完善的體(ti) 製機製、法律規範，造就了央地財政關(guan) 係的隨意性。因其隨意，無法對其進行規範，因其無法規範，也就無法建立現代財政製度，沒有現代財政製度的支撐，又影響到現代化建設的大局。中共十八大以來，央地財政關(guan) 係持續規範化、法治化、製度化，這將進一步延伸到省以下政府間財政關(guan) 係調整，並以此為(wei) 契機，推動財政治理現代化，推進國家治理現代化，進而為(wei) 中國式現代化的穩步前進提供重要保障。中共二十大提出“以中國式現代化全麵推進中華民族偉(wei) 大複興(xing) ”，新時代央地財政關(guan) 係調整必將在中國式現代化大局中邁向新征程、新階段。

　　[作者簡介]劉曉泉，曆史學博士，教授，江西財經大學馬克思主義(yi) 學院;劉方瑋，博士研究生，江西財經大學馬克思主義(yi) 學院。

　　*本文為(wei) 國家社會(hui) 科學基金一般項目“新中國成立以來中央和地方財政關(guan) 係的曆史演進及其經驗研究”(20BDJ059)的階段性研究成果。