最近，第十二屆全國人大常委會(hui) 第十八次會(hui) 議表決(jue) 通過了關(guan) 於(yu) 修改《教育法》《高等教育法》的決(jue) 定，而《民辦教育促進法》則暫不交付表決(jue) 。對該法修改中涉及的民辦學校分類管理問題，建議國務院有關(guan) 方麵抓緊深入研究，提出積極穩妥的方案，以對草案進一步修改完善，適時再提請常委會(hui) 再次審議。至此，教育部上報的《教育法律一攬子修訂建議草案》中的《教育法》《高等教育法》《教師法》和《民辦教育促進法》這四部教育法律，經曆了由四法變三法、再由三法變兩(liang) 法的曲折曆程。

　　民辦學校分類管理原是此次修法的亮點

　　原《教育法》規定辦學不得以營利為(wei) 目的，而《民辦教育促進法》規定，民辦學校可以要求取得合理回報，導致實踐中民辦學校絕大多數登記為(wei) 非營利的民辦非企業(ye) 單位，而取得合理回報在執行中則存在很多問題。為(wei) 完善民辦學校管理製度，落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》提出的“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”，此次草案中“對民辦學校進行分類管理，允許興(xing) 辦營利性民辦學校”遂成為(wei) 涉及最大修法亮點之一。

　　需要明確的是，法律的修改應遵循其自身規律，在協調各部門利益的前提下做好總體(ti) 規劃，並具有一定前瞻性。對一些有明顯衝(chong) 突的有關(guan) 法律法規條文，則應當按照《立法法》規定的程序予以係統解決(jue) 。由於(yu) 民辦教育的問題並不局限於(yu) 《民辦教育促進法》之中，還涉及教育領域的其他法律，因此采用一攬子的方式對相關(guan) 的教育法律同時進行修訂。不僅(jin) 刪除了《民辦教育促進法》有關(guan) “合理回報”和“營利性培訓機構在工商部門登記注冊(ce) ”的條款，增加了“民辦學校按照其法人屬性享受相應優(you) 惠政策”“民辦學校可以自主選擇登記為(wei) 非營利性或營利性法人，並按有關(guan) 法律法規進行法人登記”的規定，而且對《教育法》第二十五條和《高等教育法》第二十四條都進行了相應修訂。這對於(yu) 困擾民辦教育多年的合理回報與(yu) 非營利性問題來說，是一次製度上的解決(jue) 與(yu) 飛躍。

　　教育領域單獨修法無法解決(jue) 民辦教育分類管理問題

　　然而影響民辦教育發展的法律，不僅(jin) 僅(jin) 在教育領域之內(nei) ，還有構建了民事法人基本製度的《民法通則》，將民辦學校從(cong) 事業(ye) 單位中剔除出來的《事業(ye) 單位登記管理暫行條例》，確立了民辦學校法人類型的《民辦非企業(ye) 單位登記管理暫行條例》等等。

　　在我國目前的民事法律框架下，民辦學校並不屬於(yu) 《民法通則》所規定的法人類型，而是屬於(yu) 民辦非企業(ye) 單位法人。至於(yu) 營利性法人和非營利法人，也並非現行立法所采用的法人分類，而是一種理論上的劃分。目前在法學界比較有影響的四部民法典草案中，隻有2003年梁慧星主持的社科院《民法典(草案)》中，將法人分為(wei) 營利法人與(yu) 非營利法人，其中營利法人又分為(wei) 公司法人和公司以外的法人，公司以外的法人是指以取得經濟利益並分配給其成員為(wei) 目的但是未采用公司形式的法人，例如國家獨資的非公司形式的國有企業(ye) 。非營利法人則分為(wei) 機關(guan) 法人、事業(ye) 單位法人、社會(hui) 團體(ti) 法人和捐助法人。其他2002年全國人大法工委民法室起草的《中華人民共和國民法(草案)》、2004年廈門大學徐國棟主持的《綠色民法典草案》以及2005年人民大學王利明主持的《中國民法典學者建議稿》，均未做出營利性與(yu) 非營利性法人的這種劃分。

　　因此，草案涉及三個(ge) 問題：一是“民辦學校自主選擇登記為(wei) 非營利性或營利性法人”，由於(yu) 缺乏分類的依據將難以進行。二是“按照相關(guan) 法律法規進行法人登記”，按照目前的規定，企業(ye) 法人、事業(ye) 單位法人和民辦非企業(ye) 單位法人分別在工商部門、機構編製管理機關(guan) 和民政部門進行法人注冊(ce) 登記。非營利性和營利性法人應在哪登記以及如何登記等問題目前還沒有相應法律法規的規定。三是“民辦學校按照其法人屬性享受相應優(you) 惠政策”，一方麵《民辦教育促進法》中的平等地位和優(you) 惠政策至今都不能兌(dui) 現，另一方麵法人屬性又並無相應法律予以確認，優(you) 惠政策難免再次成為(wei) 空中樓閣。所以單純在教育法律中取消不得營利的規定和劃分民辦學校的法人類型，既沒有相應的民事法人製度做支撐，又沒有具體(ti) 的實施細則加以落實，隻會(hui) 給實踐中的具體(ti) 運作帶來障礙。

　　事實上民辦教育出資人對於(yu) 缺乏法學理論和具體(ti) 製度支撐的這種分類管理，一直懷有十分警惕的心理，甚至認為(wei) 分類管理將會(hui) 造成民辦教育的新一輪寒冬。根據調查，盡管絕大多數民辦教育出資人的真實心態是希望營利，但是仍然會(hui) 選擇辦非營利學校，然後通過各種方式應對工商和稅務的稽查。出現這種現象的原因，除了上述的法人屬性不明、平等地位和優(you) 惠政策無法落實以外，還有民辦教育的產(chan) 權歸屬沒有厘清，特別是儲(chu) 備金辦學階段的產(chan) 權很難界定，民辦學校的會(hui) 計製度也沒有跟進修訂等等。至於(yu) 教育領域之外的法律修訂，則牽涉到更廣泛的利益主體(ti) ，在推進的過程中需要多方麵的利益考量和博弈，遠非教育主管部門所能主導和左右。因此，教育領域一攬子修法不僅(jin) 不能解決(jue) 當前民辦教育的分類管理問題，反而會(hui) 給民辦教育管理增加新的難題。這應當也是此次全國人大憲法和法律委員會(hui) 建議對《民辦教育促進法》修改暫不交付表決(jue) 的主要原因。

　　重塑民辦學校法人地位是民辦學校分類管理的基礎與(yu) 前提

　　其實民辦學校的分類管理在2002年《民辦教育促進法》和2006年《義(yi) 務教育法》製定修改時，都曾被提上議事日程。在兩(liang) 部法律最初的文稿中，也曾出現“分類管理”的字樣，但最終都被否決(jue) 。即便將來這一修訂內(nei) 容能夠最終獲得全國人大常委會(hui) 審議通過，但是要想讓分類管理這樣一個(ge) 原則性法律規定真正落到實處，解決(jue) 非營利和營利性民辦學校在登記、稅收、資產(chan) 處理等方麵問題，仍然必須要借助民法典修訂的良機重新設計我國的民事法人製度，並遵從(cong) 民辦學校作為(wei) 一個(ge) 現代教育機構所具有的教育特性，從(cong) 而為(wei) 民辦學校找準法律定位。

　　我們(men) 應當借助民法典起草過程中對我國法人製度的重新分類這一思路，結合捐資辦學和投資辦學的實踐，對民辦學校的法人地位重新定位。未來民法典首先應將法人劃分為(wei) 公法人和私法人，然後在嚴(yan) 格限製公法人進入私法領域的範圍的基礎上，再將私法人劃分為(wei) 社團法人和財團法人，同時對社團法人輔之以營利、公益和中間法人的立法模式。然後對我國當前存的幾種民辦學校分別歸類，其中要求合理回報的學校屬於(yu) 營利性民辦教育機構，應定性為(wei) 營利性社團法人；不要求合理回報的學校應定性為(wei) 公益性社團；而捐資舉(ju) 辦的民辦學校則屬於(yu) 財團法人。

　　此外還應由國務院出台相關(guan) 實施細則，對實踐中涉及的具體(ti) 問題加以規定，比如，現有的非營利性民辦學校若改為(wei) 營利性民辦學校，資產(chan) 該如何處理等；或者出台專(zhuan) 門規範營利性民辦學校的登記管理製度。總之，作為(wei) “非營利性法人”和“營利性法人”的民辦學校的發展離不開與(yu) 其他法律、法規的配套和協調。法律不僅(jin) 要回應當下教育發展的新形勢、新要求，更重要的是超越就事論事、為(wei) 修法而修法的狹隘視界，著眼於(yu) 更長遠的、具有前瞻性的整體(ti) 設計，否則恐難逃被擱置和無法適用的命運。而在民法典修訂之前，選取民辦教育比較發達的省市進行民辦學校的分類試點，並針對本地的具體(ti) 情況，出台有關(guan) 民辦學校的人事、組織、稅收、財務、工資、社會(hui) 保障等具有可操作性的具體(ti) 規定，總結經驗教訓後再上升到法律層麵，以逐步完善我國民辦教育法律法規體(ti) 係，才能保障和促進民辦教育持續健康發展。■