1994年分稅製改革，被評價(jia) 為(wei) 裏程碑式的大手筆。從(cong) 分灶吃飯的“行政性分權”，推進到了分稅製為(wei) 基礎分級財政的“經濟性分權”，為(wei) 市場經濟間接調控機製，和後來中央強調的“國家治理體(ti) 係、治理能力現代化”，奠定了非常重要的製度安排支撐條件。

　　十八屆三中全會(hui) 謀劃全麵深化改革的“60條”文件裏麵，特別明確地說，財政是國家治理的基礎和重要支柱。當時的時間表上，是說這套改革要於(yu) 2020年取得決(jue) 定性成果，而對於(yu) 財政方麵的要求，則是要提前到2017年取得決(jue) 定性成果。後來由於(yu) 實際的進程並不如願。

　　如果說分稅製正確處理中央與(yu) 地方的關(guan) 係，正確，但是遠非全麵，1994年改革是同時解決(jue) 三大關(guan) 係如何三位一體(ti) 化正確處理。分稅製形成框架以後，政企關(guan) 係是所有的企業(ye) 不論大小，不看經濟性質，不講隸屬關(guan) 係，不排行政級別，在稅法麵前一律平等，該交國稅依法交國稅，該交地方稅依法交地方稅，終於(yu) 刷出了所謂各種企業(ye) 公平競爭(zheng) 的一條起跑線，關(guan) 鍵性製度變革的曆史意義(yi) 是非常重要的。所以從(cong) 全局來看，1994年分稅製改革的曆史貢獻，首先是政企關(guan) 係上。

　　第二條是中央地方間，1994年以後進入沒有“體(ti) 製周期”的狀態，擺脫了過去幾十年反複出現的“放亂(luan) 收死”循環。中央和省代表的地方之間沒有必要藏著掖著了，消解了原來的“貓捉老鼠”式博弈的不良循環，也遏製了市場分割、地方保護、嚴(yan) 重重複建設的“諸侯經濟”傾(qing) 向。

　　但要指出，理順分稅製體(ti) 製關(guan) 係方麵的一大問題，是三十年來，省以下一直沒有真正進入分稅製狀態。以各地體(ti) 製文件為(wei) 依據：有的明確規定省以下不搞分稅製，是總額分成，更多地方是按照稅種分成，地方可以拿到的共享稅比如增值稅對半分裏自己這一半，在省以下各級間怎麽(me) 分，各個(ge) 地方五花八門。一定要說清楚，是省以下分稅製不能真正貫徹落實，仍然沿用過去知道會(hui) 毛病百出的分成製，帶來了基層困難、隱性負債(zhai) 和土地財政短期行為(wei) 的很重要的成因。

　　第三條，是1994年分稅製改革給出了相對規範的框架，把原來碎片化的個(ge) 人所得稅合在一起，形成比較規範的個(ge) 人所得稅。

　　新一輪的財稅配套改革服務全局，大方向上我認為(wei) 首先應該形成一個(ge) 共識，即充分肯定和堅持1994年分稅製改革基本製度成果，認清仍然困擾我們(men) 的基層財政困難、土地財政短期行為(wei) ，地方隱性負債(zhai) 等等問題的根源，決(jue) 不在於(yu) 分稅製，而在於(yu) 分稅製“橫向到邊，縱向到底”的深化改革不到位，特別是省以下分稅製亟待結合財政層級扁平化和結合地方稅體(ti) 係打造，來尋求真正落地。

　　新一輪改革，必須堅持市場經濟和分稅製大方向，這在現實生活中間其實是有挑戰性的。咱們(men) 可以說得直率一點：二十大之前有人提出要以“人民經濟”取代和救贖市場經濟，也有所謂著名三農(nong) 學者專(zhuan) 門講人民經濟幾大特征，說起來全都是舊體(ti) 製那一套，什麽(me) 在地性、獨立性、綜合性，光講一麵之詞，最後的底牌是全民所有製——其實改革中早就挑明了的，過去名為(wei) 全民所有製，實際是產(chan) 權懸空虛置的——當時真的不知道是什麽(me) 來頭，等到電視直播二十大現場，中央政治報告要求堅持市場經濟，打造高水平社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製，我們(men) 研究者心裏才一塊石頭落了地。

　　新一輪財稅改革的總體(ti) 思路，還是要明確一個(ge) 遠景目標，既然是堅持和市場經濟內(nei) 洽的分稅製，在合理定位各級政府職能，力求實現職能轉變達標的前提之下，要配合政府層級扁平化和大部製取向下的機構整合的精簡化，建立扁平化以後的三級財政層級框架。

　　扁平化在前已經有鋪墊，一般都實行了鄉(xiang) 財縣管，等於(yu) 把鄉(xiang) 級的財政看作縣級預算下管的預算單位，不用再給它配稅基，也不用考慮配金庫了。再上麵的扁平化舉(ju) 措，就是浙江經驗——市縣行政不同級，但財政可以同級。市和縣放在一個(ge) 平台上對省說話搭體(ti) 製，這樣一來就形成了財政省直管縣的浙江經驗，實際運行表明非常有利於(yu) 縣域經濟發展——實際也就是民營經濟的發展，也非常有利於(yu) 減少行政層級以後使信息中間損耗減少。中央和財政部都要求浙江經驗推到全國，但實際上迄今很多地方還隻是試點，沒有全麵鋪開。中央文件還曾經說，有條件的地方可以試行省直管縣的行政體(ti) 製，而後全國隻有廣東(dong) 順德一地有文件依據地實行行政的省直管縣，但是後來也無疾而終，經驗無從(cong) 總結了。

　　扁平化三級框架之下，首先按照一級政權有一級合理事權的原則，最後達到所有各級事權的清晰的一覽表全景圖，再落實到支出責任的細致化、精準化、可操作。主要是把中央和地方必須共同承擔的公共交通體(ti) 係建設、醫療保障、義(yi) 務教育、環境保護諸如此類的大類職責陸續以文件說清楚，怎麽(me) 樣共同承擔。再後麵就是財權問題，這涉及怎麽(me) 打造地方稅體(ti) 係，這麽(me) 多年地方稅體(ti) 係還不成型。再跟著的，應該是一級產(chan) 權，這個(ge) 事情也已有基本的框架，從(cong) 中央級國資委，到下麵的國資局和國資辦，也可以納入三級框架。後麵再有一級舉(ju) 債(zhai) 權，現在的情況是中央和省都有舉(ju) 債(zhai) 權了，以後不排除市縣級，比如從(cong) 蘇州開始，也開始比照對省的方式，給它相對清晰的舉(ju) 債(zhai) 權。

　　預算方麵現在已經走到了相對獨立、但是相互協調的四本預算形成的體(ti) 係，可以認為(wei) 是一種特定的複式預算，未來主要是怎樣進一步完善、有效協調的問題。後麵應該再加上中央、省兩(liang) 級自上而下的轉移支付，還有必要、合理的輔助性的橫向轉移支付。中央和省兩(liang) 級轉移支付已在不斷豐(feng) 富，搞的還比較花哨，有曆史遺留下來的，有新建立的，省以下各個(ge) 地方更是各自有差別，但應允許有一定差異性。中央的轉移支付，要按一般性轉移支付和專(zhuan) 項轉移支付兩(liang) 大類討論各自怎樣優(you) 化。

　　大家都講“事權與(yu) 財權相匹配”，樓繼偉(wei) 部長曾指出這一表述不準確，我認為(wei) 可以說事權與(yu) 財權相順應，因為(wei) 嚴(yan) 格講匹配還做不到，同樣是一種稅基配置，各個(ge) 地方稅收豐(feng) 度卻不一樣，講稅基配置與(yu) 事權的順應就可以了。加上轉移支付，到了支出責任的環節，財力應該跟支出責任相匹配。