日前，一則關(guan) 於(yu) 教師招聘采用聘用製導致少人報考，從(cong) 而不得不取消及減少部分崗位的消息引發大眾(zhong) 熱議。

　　事情起因是，4月份，廈門市翔安區公開招聘骨幹教師，其中寫(xie) 明“本次招聘的教師實行參照事業(ye) 單位聘用製人員管理。聘用人員的工資福利、社會(hui) 保險、職業(ye) 年金、住房公積金、住房補貼、住房貨幣化補貼等方麵均參照事業(ye) 單位在編人員管理，按照事業(ye) 單位在編人員同等標準執行。”

　　然而，十多天後，廈門市翔安區教育局發布關(guan) 於(yu) 公開招聘骨幹教師(2024年4月)取消及減少部分崗位的通告，解釋稱“資格初審通過人數與(yu) 崗位擬聘人數的比例達不到3:1的，原則上應減少該崗位擬招聘人數或取消該崗位招聘”。因此這次取消了11個(ge) 崗位的招聘，減少了6個(ge) 崗位的招聘。

　　一時間，“公辦中小學教師招聘沒有編製”的話題引起討論。不少網友擔憂，“教師工作錢少活多，一旦打破鐵飯碗，變成臨(lin) 時工，將會(hui) 導致報考的人數大大減少，優(you) 質師資流失。”

　　為(wei) 何要實行教師編製管理改革?多篇研究論文指出，近些年來，受城鎮化推進、生育政策調整和新課程實施等因素影響，城鎮中小學普遍麵臨(lin) 教師總量性缺編難題。義(yi) 務教育教師編製配置難以適應學齡人口變動帶來的師資需求變化，呈現出“無編可用”“超編超員”“超編缺人”和“空編不補”等供需失配樣態。

　　取消公辦中小學教師編製可不可行?研究論文解釋，實行教師崗位外包管理可能麵臨(lin) 教師法律身份和管理“雙軌製”風險，取消編製管理和實行合同製可能出現中小學教師隊伍不穩定風險。

　　研究者建議，麵對人口變動新形勢，應構建多維彈性編製核定標準，創新挖潛盤活編製管理製度，完善跨級跨區編製流轉機製;探索建立公辦中小學編內(nei) 編外教師“雙軌”製度，實行同工同酬等。

　　為(wei) 何要實行教師編製管理改革?

　　2022年，教育部等八部門關(guan) 於(yu) 印發《新時代基礎教育強師計劃》的通知，其中指出，優(you) 化教職工編製配置。切實落實關(guan) 於(yu) 進一步挖潛創新加強中小學教職工管理有關(guan) 政策精神，在總量內(nei) 盤活用好現有事業(ye) 編製資源，按照標準及時核定教職工編製，優(you) 先滿足中小學教育發展需要。各地要堅持創新管理，綜合需求變化情況，加強人員和編製的動態調整，不斷提高使用效益。

　　中國教育科學研究院教育財政研究所所長、研究員王建去年底刊發了《公辦中小學編外用師模式與(yu) 編製管理改革政策探討——基於(yu) 成都市雙流區改革經驗的分析》(以下簡稱《編製管理改革政策探討》)的論文。

　　其中指出，當前有關(guan) 編外教師問題的治理和解決(jue) ，大致有三種不同的目標訴求和政策路徑：一是否認編外教師存在的合理合法性，主張予以禁止，工作的重點是確保編外教師的“零”存在及其清退中不出問題;二是承認編外教師存在的客觀現實性，主張予以規範管理，工作的重點不再是清退，而是如何將其納入規範化、製度化、平等化的管理之中;三是取消教師的事業(ye) 編製管理方式，主張所有教師應實行聘用製，建立一種按需設崗、公開招聘、擇優(you) 聘用、合同管理、同工同酬的人事製度。可以預見，隨著城鎮化推進、生育政策調整、新課程改革和化解大班額工作的持續推進，公辦中小學教師編製供給愈來愈難以滿足強勁的擴增需求，教師編製製度的改革與(yu) 創新迫在眉睫。

　　另外，東(dong) 北師範大學教師教育研究院師資博士後王爽、東(dong) 北師範大學中國農(nong) 村教育發展研究院教授劉善槐也在去年發布了《人口變動新形勢下義(yi) 務教育教師編製動態調整機製研究》(以下簡稱《編製動態調整機製研究》)的論文。其中指出，當前，我國人口發展呈現“少子化、老齡化、區域人口增減分化”的趨勢性特征，決(jue) 定教育資源供需關(guan) 係的時空結構。一方麵，新生人口數量下滑直接導致各級各類學齡人口規模減少，其對義(yi) 務教育師資配置的影響將隨著時間的推移逐漸顯現。另一方麵，區域間經濟發展不均衡促使勞動力向經濟發達、行政層級高的地區遷移，學齡人口空間聚集凸顯師資配置不均衡。

　　上述研究者認為(wei) ，基於(yu) 人口基數與(yu) 流動程度兩(liang) 個(ge) 維度，可將義(yi) 務教育教師編製配置主要劃分為(wei) 如下四種類型：一類是人口基數大且流動性高的地區，這類地區學齡人口高度集聚，“無編可用”的情況較為(wei) 普遍;二類是人口基數小但流動性高的地區，這類地區學齡人口呈現明顯的外流趨勢，“超編超員”的問題凸顯;三類是人口基數小且流動性低的地區，這類地區學齡人口規模相對穩定、分布較為(wei) 稀疏，其普遍麵臨(lin) 著“超編缺人”的難題;四類是人口基數大但流動性低的地區，這類地區學齡人口分布密度較高，整體(ti) 規模相對穩定，易出現“空編不補”的現象。

　　人口變動與(yu) 義(yi) 務教育教師編製配置樣態。《人口變動新形勢下義(yi) 務教育教師編製動態調整機製研究》論文截圖

　　編製動態調整有哪些製度障礙?

　　然而，義(yi) 務教育教師編製動態調整麵臨(lin) 製度障礙。《編製動態調整機製研究》指出，義(yi) 務教育編製配置的基本前提即按需核定教師數量，保障學校高質量完成教育教學工作任務。由於(yu) 學齡人口規模及分布持續變動，學校分布、班級規模及年級跨度的變化使教師編製需求不斷變化。而相對固化的教師編製管理體(ti) 製難以實現“編隨人走”，編製配置尚未適應學齡人口變動帶來的師資需求變化。

　　該論文指出，編製配置涉及教育、編辦、財政、人社等多部門，各部門所遵循的政策邏輯難以統一，易引發控編與(yu) 用編的衝(chong) 突。編製管理更多遵循行政管理邏輯而非教育發展邏輯。自中央編辦會(hui) 同教育部、財政部製定教師編製標準，到省級編製部門會(hui) 同省教育廳、省財政廳出台具體(ti) 的實施辦法，再到縣編辦、財政局、教育局核定與(yu) 分配教師編製，編製管理整個(ge) 過程涉及十餘(yu) 個(ge) 部門管理機構。在多部門博弈過程中，每個(ge) 利益主體(ti) 的應對行為(wei) ，是其職責立場與(yu) 自我利益在博弈與(yu) 妥協中綜合權衡的產(chan) 物。多重製度邏輯下的編製配置難以形成以教育發展為(wei) 目標的運行機製。

　　義(yi) 務教育教師編製核定流程。《人口變動新形勢下義(yi) 務教育教師編製動態調整機製研究》論文截圖

　　另外，教師編製配置數量主要取決(jue) 於(yu) 區域內(nei) 某一時間節點的學齡人口規模，其帶有明顯計劃性特征。然而，學齡人口變動具有一定的非預期性，原有計劃性的教師編製配置方式難以適應學齡人口的流動性特征。由於(yu) 編製調配存在諸多製度性壁壘，人口跨級跨區遷移將加劇區域內(nei) 教師編製供給與(yu) 學齡人口教育需求不匹配的局麵。

　　第一，屬地化管理製約著編製跨級跨區調配。在“以縣為(wei) 主”的教育管理體(ti) 製下，教師編製歸屬於(yu) 縣級編製部門管理，而區域間的編製調配尚缺乏高位統籌機製。例如，在學齡人口的流入端，學齡人口高度集中並未帶來編製總量增加，編製供給無法匹配新增學齡人口的教育需求;在學齡人口的流出端，學校生源持續減少造成“超編”嚴(yan) 重，許多地區出現教師富餘(yu) 的現象。

　　第二，部門本位意識阻礙著編製跨部門流轉。部分地區通過精簡事業(ye) 編製、建立編製“周轉池”等方式，統籌事業(ye) 單位編製優(you) 先保障教育供給。但是，編製能夠調配的前提是係統內(nei) 編製結構“有餘(yu) 有缺”，在事業(ye) 單位編製普遍“吃緊”的情況下，想要通過餘(yu) 缺互補的方式調配教師難度較大。一些事業(ye) 單位長期持有“編製為(wei) 我所用，即為(wei) 我所有”的態度，即使存有富餘(yu) 編製，許多部門也不願意將這一部分編製用於(yu) 統籌或借轉至教育部門。

　　第三，“人”“編”捆綁難以實現跨校調配。按照“自上而下”的編製配置方式，縣級教育部門對核定編製總量進行分配，而核定到校的編製往往被學校視為(wei) 其獨有的教育資源。這也就意味著，一旦編製用於(yu) 補充人員，這一編製即被視為(wei) 該學校人員所占用。教師編製所有權與(yu) 使用權相捆綁，導致教育部門難以對編製資源進行跨校調配。對於(yu) 教師個(ge) 體(ti) 而言，其編製隸屬於(yu) 學校使其將自身定位為(wei) “學校人”，許多教師也因而“一輩子隻在一所學校工作”。有的教師即使出於(yu) 工作原因調動至其他單位工作，其編製也仍然保留在原學校。

　　如何實行義(yi) 務教育教師編製動態調整?

　　《編製動態調整機製研究》認為(wei) ，義(yi) 務教育教師編製既是師資配置的主要參考依據，也是事業(ye) 單位編製資源的重要組成部分。合理的教師編製配置應兼具三重價(jia) 值效用：滿足學校高質量教育教學需求，提高教師編製使用效益，促進區域教育優(you) 質均衡發展。為(wei) 此，應以綜合改革思維推動教師編製動態調整，充分發揮教師編製的最大效用，推動高質量教師隊伍建設。

　　研究者建議，科學的編製核定標準是保障編製配置充足的前提。為(wei) 了滿足高質量教育發展需求，應充分考慮不同規模、不同類型學校的師資配置需求，建立“基本編製+機動編製+附加編製”的編製核定標準體(ti) 係。其中包括科學構建基本編製測算模型，係統研判機動編製崗位需求，合理設置附加編製配置標準。

　　另外，研究者建議，教師編製的動態調整不僅(jin) 涉及教育係統內(nei) 部的資源調配，也與(yu) 其他事業(ye) 單位編製配置密切相關(guan) 。在事業(ye) 單位編製“大盤子”內(nei) ，挖潛盤活事業(ye) 單位編製，創新編製管理製度，成為(wei) 保障教師編製配置的重要舉(ju) 措。其中包括建立健全臨(lin) 時周轉編製管理製度，深入推進城鄉(xiang) 教師交流輪崗製度，探索運用信息技術調節編製需求。

　　研究者還建議，為(wei) 了使編製配置適應學齡人口跨級跨區的流動特征，應突破編製管理的體(ti) 製機製壁壘，建立多部門協同、跨級跨區的常態化編製流轉製度。其中包括建立精細化聯動管理機製，建立常態化跨區調配機製，構建差異化編製保障體(ti) 係。

　　針對編外教師問題的治理路徑與(yu) 政策建議，《編製管理改革政策探討》這一論文則建議，依標科學合理核定中小學教職工編製，對符合條件的非在編教師加快入編;探索建立公辦中小學編內(nei) 編外教師“雙軌”製度，實行同工同酬;探索取消公辦中小學教師編製管理，推動教育體(ti) 製機製改革。

　　該論文指出，成都市武侯區自2014年進行以“賦權學校”為(wei) 核心的製度改革，賦予學校“管理自主”“教師自聘”“經費包幹”等自主管理權即“兩(liang) 自一包”改革，由學校在規模控製數內(nei) 麵向社會(hui) 自主招聘教師，所聘教師不占用事業(ye) 編製，實行崗位聘任、合同管理和退出製度，校聘教師與(yu) 在編教師同工同酬。雙流區借鑒“兩(liang) 自一包”改革經驗，在新建公辦學校推行的“政府主導、國企參管、學校自主”教育管理體(ti) 製改革試點，也全麵取消編製管理。這些改革均以政府充足財政投入為(wei) 支撐，以崗位聘任、合同管理、薪酬激勵、同工同酬作為(wei) 替代解決(jue) 措施。當然，考慮到現實中教師編製的政治資源、行政資源、符號資本、公共資源等多種屬性，取消公辦中小學教師編製的开云kaiyun官方經驗能否在其他地區或全國推廣，還需擴大試點範圍和多方論證。