【核心提示】公平是義(yi) 務教育的生命，是其核心與(yu) 價(jia) 值所在。就近入學原則，不僅(jin) 僅(jin) 是指導適齡兒(er) 童、少年入學的地域概念，更是教育公平的保障。這種平等入學、同等條件入學的權利觀念，本質上是彰顯了義(yi) 務教育的公益性、統一性和強製性。

　　一、就近入學是義(yi) 務教育的一項基本原則

　　保障適齡兒(er) 童、少年就近入學，是保障兒(er) 童、少年受教育權的有效方式，是世界各國義(yi) 務教育階段推行的一項基本原則。就近入學保障了適齡兒(er) 童、少年接受義(yi) 務教育的權利，同時能夠使得所有適齡兒(er) 童、少年能夠在統一、公平的標準下接受義(yi) 務教育。正是基於(yu) 對這些理念的認識，世界上絕大多數實施義(yi) 務教育的國家與(yu) 地區，都在義(yi) 務教育階段提倡辦學條件標準化和學校的均衡發展，保障受教育者平等接受教育的權利。

　　改革開放以後，我國通過了一係列法律規範，明確規定了就近入學原則。就近入學原則，要求各級政府積極創造義(yi) 務教育的設施條件，使得受教育者能夠就近入學。

　　1980年中共中央、國務院發布的《關(guan) 於(yu) 普及小學教育若幹問題的決(jue) 定》規定：“力求使學校布局和辦學形式與(yu) 群眾(zhong) 生產(chan) 、生活相適應，便於(yu) 學生就近入學。” 就近入學原則第一次被納入我國法律規範體(ti) 係，成為(wei) 一項法定原則。

　　1986年，中國頒布的第一部《義(yi) 務教育法》第九條規定：“地方各級人民政府適當設置小學、初級中等學校，使兒(er) 童、少年就近入學。”《義(yi) 務教育法實施細則》第二十六條規定：“實施義(yi) 務教育學校的設置，由設區的市級或者縣級人民政府統籌規劃，合理布局。小學的設置應當有利於(yu) 適齡兒(er) 童、少年就近入學。”

　　同時，一些法律、法規及政策文件規定還對“就近”作出了規定。1986年《中小學校建築設計規範》規定“中學服務半徑不宜大於(yu) 1000米；小學服務半徑不宜大於(yu) 500米。走讀小學生不應跨過城鎮幹道、公路及鐵路”。1987年《關(guan) 於(yu) 製定義(yi) 務教育辦學條件標準、義(yi) 務教育實施步驟和規劃統計指標問題的幾點意見》規定，“走讀生則應考慮學生上學途中安全和上學距離不能過長，走讀生上學途中單程時限(不論步行還是利用自行車或其他交通工具)建議為(wei) ：小學低年級上學途中最多不超過三十分鍾；小學高年級上學途中最多不超過四十五分鍾；中學上學途中最多不超過六十分鍾”，“學生居住地與(yu) 學校距離原則上應在3公裏以內(nei) ”。

　　此後，多部法律、法規和政策文件，如2002年《城市普通中小學校校舍建設標準的通知》、《2003—2007年教育振興(xing) 行動計劃》、2005年《關(guan) 於(yu) 進一步推進義(yi) 務教育均衡發展的若幹意見》，都規定了就近入學原則。

　　2006年修訂的《義(yi) 務教育法》第十二條再次明確：“適齡兒(er) 童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒(er) 童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”這些規定，明確了適齡兒(er) 童、少年就近入學的權利，明確了地方各級政府保障其在戶籍所在地就近入學的義(yi) 務和責任。就近入學的政策目標就是為(wei) 每一個(ge) 兒(er) 童提供平等的受教育權利，確保教育公平原則。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》第八條規定：“適應城鄉(xiang) 發展需要，合理規劃學校布局，辦好必要的教學點，方便學生就近入學。”

　　總之，就近入學是我國義(yi) 務教育法的一項基本原則，具有法律效力。科學合理地設置小學、初中學校，提供就近入學的基本條件，保障適齡兒(er) 童、少年就近入學，是地方各級政府在保障適齡兒(er) 童、少年入學接受義(yi) 務教育方麵的法定義(yi) 務。

　　二、農(nong) 村中小學布局調整和“撤點並校”

　　學校布局是指學校在地理空間上的分布。20世紀80年代中期前的農(nong) 村學校布局基本以“村村有小學，鄉(xiang) 鄉(xiang) 有中學”為(wei) 原則。許多地方教育部門規定，學校要在村莊2.5公裏範圍之內(nei) ，以方便學生就近入學。改革開放以來，伴隨著現代化程度的提高，我國人口出生率逐步下降，城鎮化速度加快，農(nong) 村義(yi) 務教育麵臨(lin) 著適齡兒(er) 童減少、學生數量下降的形勢。從(cong) 辦學體(ti) 製上看，農(nong) 村中小學傳(chuan) 統的辦學格局將難以適應新形勢的發展需要。在20世紀80年代中期，中國進行了第一次較大規模的農(nong) 村中、小學布局調整，各級地方政府逐年撤並了許多初中及小學。

　　為(wei) 了優(you) 化農(nong) 村教育資源配置，提高教育質量和辦學效率，2001年5月發布的《國務院關(guan) 於(yu) 基礎教育改革與(yu) 發展的決(jue) 定》（以下簡稱《決(jue) 定》）第十三條規定：“因地製宜調整農(nong) 村義(yi) 務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優(you) 化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。農(nong) 村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合並，在交通不便的地區仍需保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學。學校布局調整要與(yu) 危房改造、規範學製、城鎮化發展、移民搬遷等統籌規劃。調整後的校舍等資產(chan) 要保證用於(yu) 發展教育事業(ye) 。在有需要又有條件的地方，可舉(ju) 辦寄宿製學校。”

　　《決(jue) 定》頒布後，全國開始了大規模的“撤點並校”。具體(ti) 說來，就是大量撤銷農(nong) 村原有的中小學，使學生集中到小部分城鎮學校。2002年和2003年，國務院和財政部分別下達了《關(guan) 於(yu) 完善農(nong) 村義(yi) 務教育管理體(ti) 製的通知》和《中小學布局調整專(zhuan) 項資金管理辦法》，進一步推動了農(nong) 村中小學撤並工作。根據《中國教育統計年鑒（2000-2010）》的統計，十年間，全國農(nong) 村中學減少了31.64%，共1.33萬(wan) 所；農(nong) 村小學數減少52.10%，共22.94萬(wan) 所；教學點減少58.45%，共9.21萬(wan) 所。

　　撤點並校，從(cong) 一定意義(yi) 上說，有利於(yu) 農(nong) 村教育資源的優(you) 化配置。撤並農(nong) 村規模較小的學校和教學點，將教師和學生集中到部分城鎮學校，學校規模的擴大有利於(yu) 規模效益的發揮，提高了辦學效率，降低了地方政府辦學成本。同時，農(nong) 村學生到城鎮學校上學，得以接受相對優(you) 質教育，有助於(yu) 縮小城鄉(xiang) 教育差距。

　　三、盲目撤點並校對農(nong) 村義(yi) 務教育造成不利影響

　　地方政府在短時間內(nei) 大規模推行撤點並校工作，最主要的原因不是教育，而是財政。撤點並校可以大幅度地減輕地方政府，尤其是縣級政府的財政壓力。過去， 農(nong) 村中小學的教育投入，主要依靠鄉(xiang) 鎮，包括教育附加費、教育集資和縣鄉(xiang) 一級的財政撥款三個(ge) 部分。2001年同時啟動了稅費改革和義(yi) 務教育體(ti) 製改革，前者廢除了農(nong) 業(ye) 附加稅和各種集資，導致縣鄉(xiang) 財政收入銳減，後者確立了“分級管理，以縣為(wei) 主”的義(yi) 務教育財政體(ti) 製，這就加劇了財政收入和教育投入之間的矛盾。撤並學校可以大量節約教育投入，導致許多地方政府狂熱地推行“撤點並校”。據調查，陝西某縣撤並學校後，每年可以給縣財政節約1670萬(wan) 元。

　　但是，許多地方政府在響應“因地製宜調整農(nong) 村義(yi) 務教育學校布局”時，重點在“撤點並校”，而往往忽略了“方便學生就近入學”的前提。農(nong) 村中小學數量銳減，引發了上學難、校車安全和教育不公等問題，使農(nong) 村義(yi) 務教育陷入新的困境。

　　（一）撤點並校導致學生家庭與(yu) 學校距離增加

　　農(nong) 村學校和教學點的大幅度下降，意味著在一定地理範圍內(nei) ，可以供學生入學的學校數量減少，學生家庭與(yu) 學校的距離相對增加，學生上學要花費更多的時間。全國人大教科文衛委員會(hui) 在西部三個(ge) 省、自治區的調研表明，有近三分之一的學生每天單程超過3公裏，近八分之一的學生單程在5-10公裏之間。

　　家校距離的增加，使得學生花費更多的時間用於(yu) 在家和學校之間奔波，剝奪了兒(er) 童本可以用於(yu) 遊戲、學習(xi) 和發展個(ge) 人興(xing) 趣的時間，剝奪了親(qin) 代與(yu) 子代之間共同相處、情感交流的時間與(yu) 機會(hui) ，這種“機會(hui) 成本”顯然沒有納入政策決(jue) 定的考量範圍內(nei) 。此外，家校距離的增加，“點”指教學點，“校”是指完小。教學點一般四年級以下，多設在人口較少偏遠貧困的村、寨。完小到五年級（部分北方小學）或到六年級，多設在人口較多的村、寨。

　　使得學生的生命、財產(chan) 安全風險顯著提高。在交通相對便利的地區，學生要麵對比以往更多的來自於(yu) 道路交通方麵的安全風險；在一些交通不便捷的偏遠地區，自然因素，例如險峻地形、極端天氣等方麵的安全隱患對學生造成的威脅更大。

　　（二）撤點並校導致學校規模過大

　　學校數量的減少，使得學校的平均規模也相應地發生了較大改變。根據《中國教育統計年鑒（2000—2010）》的統計，除農(nong) 村中學的校均規模有所下降外，城鎮中、小學和農(nong) 村小學的校均規模均有較大幅度增長，縣鎮小學增幅甚至達到215.33%。

　　學校規模的擴大，給學校管理、校園文化的營造、校風建設以及教育資源再分配等方麵帶來了新的挑戰。原本在就近入學原則下，假定其他相關(guan) 因素不變，班級學生數量能得到較好地分散，教師能夠有更多的可能性關(guan) 注學生個(ge) 體(ti) ；同質性顯著的生活背景和文化背景使得在學校管理方麵、在教育教學方麵、在師生溝通等方麵上具有更佳的便利性和針對性。

　　（三）撤點並校導致低齡化寄宿問題嚴(yan) 重

　　發展寄宿製學校是農(nong) 村撤點並校後采取的普遍做法。但義(yi) 務教育階段的寄宿製本身存在較大缺陷。

　　首先，由於(yu) 學生年齡普遍較小，缺乏獨立生活能力、自理能力和應對寄宿製生活的準備，因而寄宿製對學生的身體(ti) 、心理成長都極為(wei) 不利。童年是社會(hui) 化的關(guan) 鍵時期，家庭中的親(qin) 子關(guan) 係，家長的言傳(chuan) 身教，對兒(er) 童的語言、情感、角色、經驗、知識、技能與(yu) 行為(wei) 規範方麵的習(xi) 得均起潛移默化且不可替代的作用，家庭環境的獨特意義(yi) 在於(yu) 對兒(er) 童感情和愛的培養(yang) 。將寄宿製作為(wei) 撤點並校後解決(jue) “上學遠”問題唯一出路的做法，忽視了低齡寄宿學生的心理健康問題，在很大程度上造成親(qin) 情關(guan) 係的疏遠。

　　其次，大部分學校在設計建造時，初衷並不是寄宿製學校，相關(guan) 的設備設施不能滿足學生的基本需求，無法照顧到低齡寄宿學生的身心特點。學校宿舍匱乏或者落後，學校食堂建設不符合相關(guan) 標準和資質認證，學校安全保障未按照寄宿製的標準進行相應安排，寄宿學生的管理辦法缺失或者單一、不健全，這些問題都將嚴(yan) 重影響學生身心的健康成長。

　　（四）撤點並校導致校車安全問題

　　校車與(yu) 寄宿製同樣是試圖解決(jue) 家校距離增加而衍生的措施。捉襟見肘的教育部門尚無力提供充足的校車專(zhuan) 款來規範學生交通工具。這使得家長要麽(me) 選擇親(qin) 自接送，要麽(me) 采用租車、拚車、搭車等方式，於(yu) 是“超載車”、“黑校車”便應運而生，“多拉”、“快跑”成了他們(men) 節省成本、牟取利潤的方法，造成了極大的安全隱患，嚴(yan) 重的校車交通事故屢屢發生。

　　雖然2012年4月國務院正式發布《校車安全管理條例》，但是校車製度的貫徹落實，絕不是購買(mai) 一輛校車那麽(me) 簡單，它涉及工業(ye) 、交通及教育等部門，各個(ge) 部門之間如何統籌協調共同製定和維護好校車製度，仍然有待完善。目前來看，該條例的推行仍然具有一定難度，如經費的來源與(yu) 保障、地區差異與(yu) 統一標準的矛盾、校車的具體(ti) 標準等問題均有待解決(jue) 。

　　（五）撤點並校導致家庭負擔加重

　　從(cong) 財政角度來看，撤點並校後成本降低了，基建戰線縮短了，但對農(nong) 民來說成本增加了。一方麵，許多原來可以就近入學的學生因寄宿產(chan) 生了寄宿費、生活費等，一些年齡較小的學生需要親(qin) 人“陪讀”，產(chan) 生了生活費和租房費。這客觀上增加了學生家庭的經濟負擔。另一方麵，部分農(nong) 民家庭承擔不起寄宿所產(chan) 生的費用，隻得購買(mai) 交通工具，消耗大量的時間和精力送兒(er) 童上學，這都增加了這些家庭的時間成本和經濟負擔。有些貧困家庭的學生則因無力支付上學的費用而輟學。

　　（六）撤點並校導致本土文化認同斷裂

　　學校不僅(jin) 是知識講授與(yu) 傳(chuan) 遞的場所，更是文化傳(chuan) 承的紐帶。讀書(shu) 聲是鄉(xiang) 村文化的重要的元素，鄉(xiang) 村也因為(wei) 有學校而變得完整。同時，鄉(xiang) 村教師作為(wei) 鄉(xiang) 間的“知識分子”，也扮演著無可替代地推崇知識和傳(chuan) 播文化的角色，撤點並校卻切割了文化與(yu) 鄉(xiang) 土之間的聯係。

　　撤並學校使得在一些城鎮裏出現了大量的陪讀者。他們(men) 大多是學生的祖輩，在學校邊上租房做飯、陪孫子上學。父輩外出打工，祖輩在縣鎮陪讀，農(nong) 村則是房屋上鎖、田地撂荒，“城擠、鄉(xiang) 弱、村空”，城鄉(xiang) 之間發展更加不平衡。此外，學生在求學過程中，將麵臨(lin) 自身文化和就讀地區文化的選擇危機，鄉(xiang) 村本土文化的認同與(yu) 傳(chuan) 承已成為(wei) “無源之水，無本之木”，社會(hui) 主義(yi) 新農(nong) 村建設也就無從(cong) 談起。

　　總之，各地政府十幾年來對農(nong) 村義(yi) 務教育學校進行布局調整和撤並，在一定程度上促進了辦學條件改善、教師隊伍優(you) 化和辦學質量提高。但是，盲目撤點並校過度追求效率，追求投入與(yu) 產(chan) 出比最大化。聚集教師、學生、教學資源發揮“規模效益”，而不顧撤並學校在當地發揮的社會(hui) 、文化作用；將上學增加的距離成本轉移給家長承擔，對距離學校較遠的學生直接寄宿製管理，而不顧家庭負擔的增加與(yu) 學生成長的客觀規律。

　　四、在就近入學原則下調整農(nong) 村義(yi) 務教育學校布局

　　公平是義(yi) 務教育的生命，是其核心與(yu) 價(jia) 值所在。就近入學原則，不僅(jin) 僅(jin) 是指導適齡兒(er) 童、少年入學的地域概念，更是教育公平的保障。這種平等入學、同等條件入學的權利觀念，本質上是彰顯了義(yi) 務教育的公益性、統一性和強製性。

　　農(nong) 村義(yi) 務教育，是我國義(yi) 務教育的一個(ge) 薄弱環節。與(yu) 城市義(yi) 務教育相比，農(nong) 村義(yi) 務教育麵臨(lin) 著硬件條件差、經費短缺、師資水平低等問題。而近十幾年來推行了農(nong) 村中小學撤點並校，不但沒有緩解農(nong) 村義(yi) 務教育的困難，反而帶來了新的問題。因此，必須對撤點並校政策進行深刻地反思，堅決(jue) 製止盲目撤並農(nong) 村義(yi) 務教育學校，按照有利於(yu) 農(nong) 村義(yi) 務教育發展、有利於(yu) 農(nong) 村中小學生受教育權實現的原則，合理進行農(nong) 村中小學的布局調整。

　　（一）健全和完善就近入學原則的法律製度

　　《義(yi) 務教育法》確立了按戶籍所在地學校就近入學的原則，對地方實施農(nong) 村學校布局調整起到了重要的指引作用。但是，義(yi) 務教育法的規定是原則性的、模糊的，缺乏標準、內(nei) 容、操作程序等細致的規定。我國幅員遼闊，地域條件差異較大，依據行政區劃的標準並不能完全反映所有地區適齡兒(er) 童、少年入學的實際需要。

　　近年來，國務院多次強調要適當撤並學校，要求各地政府切實貫徹落實就近入學原則，對於(yu) 無視國家規定，“一刀切”和“一哄而起”等現象，及時發現並整改。教育部先後通過了一係列規範性文件，如2006年《關(guan) 於(yu) 切實解決(jue) 農(nong) 村邊遠山區交通不便地區中小學生上學遠問題有關(guan) 事項的通知》、2009年《教育部關(guan) 於(yu) 當前加強中小學管理規範辦學行為(wei) 的指導意見》、2010年《關(guan) 於(yu) 貫徹落實科學發展觀進一步推進義(yi) 務教育均衡發展的意見》，強調就近入學原則，規範農(nong) 村中小學的布局調整工作，要求地方政府合理規劃學校布局，避免盲目調整和簡單化操作。2012年7月，教育部發布了《規範農(nong) 村義(yi) 務教育學校布局調整的意見（征求意見稿）》，著重強調就近入學原則，要求各地政府充分考慮學生的年齡特點和成長規律，處理好提高教育質量和方便學生就近上學的關(guan) 係，努力滿足農(nong) 村適齡兒(er) 童少年就近接受良好義(yi) 務教育需求。

　　但是，教育部的一係列通知是規範性文件，主要停留在對就近入學原則的強調方麵，缺乏權威性和可操作性，對地方政府並沒有起到足夠的約束力。在財政政策的推動下，地方政府積極推動撤點並校，沒有出現放緩步伐的跡象。因此，有必要製定專(zhuan) 門的法律或者行政法規，明確就近入學的可操作標準，規範農(nong) 村中小學的設置標準和撤並程序，將農(nong) 村中小學布局調整納入法治軌道。

　　（二）嚴(yan) 格規範農(nong) 村義(yi) 務教育學校布局調整

　　均衡發展是義(yi) 務教育的生命線。從(cong) 美國、日本等發達國家的經驗來看，隻有做好不同地區義(yi) 務教育的均衡發展，保障弱勢地區和薄弱學校的發展，縮減校際差距，就近入學原則才能得以實施，義(yi) 務教育的布局調整才能夠既滿足經濟社會(hui) 發展的需要，又能保障受教育者基本權益。保障義(yi) 務教育均衡發展，學校辦學設施的標準化是重要的物質保證，通過學校建設標準的法律規定，既約束政府合理分配教育資源，又為(wei) 每一個(ge) 適齡兒(er) 童享受優(you) 質、平等的教育提供硬件保證。

　　保障適齡兒(er) 童、少年就近入學是政府的法定義(yi) 務，是基本公共服務的重要內(nei) 容。農(nong) 村義(yi) 務教育學校布局調整，要以人為(wei) 本，以方便學生就近上學和提高教育質量為(wei) 第一目標，充分考慮當地農(nong) 村地理環境及交通狀況、教育條件保障能力、學生家庭經濟負擔等因素，充分考慮農(nong) 村學生的年齡特點和成長規律，努力滿足農(nong) 村適齡兒(er) 童、少年就近接受良好義(yi) 務教育的需求。

　　堅決(jue) 製止盲目撤點並校，規範農(nong) 村義(yi) 務教育學校撤並程序。經曆了十幾年甚至更長時間的大規模撤點並校運動，現有的農(nong) 村中小學在數量上已經很少，對農(nong) 村義(yi) 務教育帶來了嚴(yan) 重問題。所以，對已經撤並的學校或教學點進行評估，確有必要的應當恢複。對即將撤並的學校或教學點，要征求學生家長的意見，多數學生家長反對的，不得強行撤並。學校撤並應先建後撤，保證平穩過渡。對因學校撤並不當引起嚴(yan) 重不良後果的，要依照法律和有關(guan) 規定追究責任。

　　對保留和恢複的農(nong) 村義(yi) 務教育學校和教學點，地方政府要采取多種措施改善辦學條件，著力提高教學質量。對學生需要寄宿的學校，要按照國家或省級標準加強農(nong) 村寄宿製學校建設和管理。要認真落實《校車安全管理條例》，切實保障學生上下學交通安全。