導語

　　2023年12月中央經濟工作會(hui) 議提出，要積極謀劃新一輪財稅體(ti) 製改革。新一輪財稅體(ti) 製改革既是建立現代財稅體(ti) 製的需要，更是更好地推動中國式現代化和高質量發展的需要。財稅製度對經濟發展極為(wei) 重要，有力地推動了中國經濟發展，但當前財稅體(ti) 製與(yu) 高質量發展的適配性仍顯不足。本文分析財稅體(ti) 製存在的問題，並提出新一輪財稅體(ti) 製改革更好地促進高質量發展的方向與(yu) 建議。

　　目錄

　　一、科學合理的財稅體(ti) 製有利於(yu) 推動經濟發展

　　二、當前財稅體(ti) 製在推動經濟高質量發展中存在五個(ge) 不足

　　三、以新一輪財稅體(ti) 製改革推動經濟高質量發展的著力點

　　正文

　　一、科學合理的財稅體(ti) 製有利於(yu) 推動經濟發展

　　財稅體(ti) 製與(yu) 經濟發展整體(ti) 上互相影響，不同發展階段政府職能的側(ce) 重點不同，對應的財政管理體(ti) 製也不同。新中國成立初期，政府需要集中有限財力推動國民經濟恢複，實行了“高度集中、統收統支”財政管理體(ti) 製，其主要特征是財政收入和支出責任均高度集中於(yu) 中央政府。改革開放後，要推動簡政放權，“財政包幹製”逐步興(xing) 起。20世紀90年代初，社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製改革目標確立後，政府與(yu) 市場的邊界亟待厘清，迫切需要建立起與(yu) 市場經濟發展相適應的財稅管理體(ti) 製，我國於(yu) 1994年推行了分稅製改革。財稅體(ti) 製不斷改革並適應發展需要，推動了中國經濟發展總體(ti) 持續向好。

　　一是財稅體(ti) 製確定了政府與(yu) 市場關(guan) 係的框架，從(cong) 而影響了微觀市場主體(ti) 預期與(yu) 行為(wei) 。財稅體(ti) 製重點約束的是政府行為(wei) ，從(cong) 而劃定政府與(yu) 市場的邊界。從(cong) 收入端看，穩定、合理的財稅體(ti) 製能夠明確國民收入在政府與(yu) 微觀主體(ti) 之間的分配關(guan) 係，穩定微觀市場主體(ti) 的預期，激發微觀經濟活力。我國於(yu) 1983和1984年先後進行了兩(liang) 步“利改稅”，調整了政府與(yu) 國有企業(ye) 的關(guan) 係，激勵國有企業(ye) 改善生產(chan) 經營、增加稅後利潤，從(cong) 而促進了經濟增長。1994年分稅製改革的市場經濟導向鮮明，通過配套的工商稅製改革初步建立了現代稅收製度，簡化了稅製，統一了各類內(nei) 資企業(ye) 的稅收政策，促進了公平競爭(zheng) ，穩定了企業(ye) 預期，進一步激發了不同所有製企業(ye) 的活力。從(cong) 支出端看，財稅體(ti) 製確定了政府職能範圍。計劃經濟時期政府主導國家資源配置，對經濟的幹預程度較高，體(ti) 現在財政支出占GDP的比重較高;而市場經濟建設時期政府需要轉變職能和角色，讓市場發揮資源配置的決(jue) 定性作用，因此在由計劃經濟向市場經濟的過渡時期，財政支出占GDP的比重逐步下降(見圖表1)。

　　二是財稅體(ti) 製決(jue) 定了中央與(yu) 地方政府間財政關(guan) 係，保證中央宏觀調控能力的同時，通過恰當的財政激勵調動地方政府積極性可以更好地促進經濟發展。“高度集中、統收統支”的財稅體(ti) 製雖然有利於(yu) 中央政府發揮宏觀調控職能，但其最大的弊端在於(yu) 地方缺乏財政自主權和經濟建設積極性。1978年後隨著放權讓利改革浪潮的掀起，“財政包幹製”應運而生。在“財政包幹製”背景下，地方超收收入歸地方政府所有，極大地調動了地方政府發展經濟、增加財政收入的積極性。但是，“財政包幹製”存在兩(liang) 個(ge) 弊端，長期來看不利於(yu) 經濟增長與(yu) 穩定。第一，中央政府在財政收入分配中處於(yu) 不利地位，中央財政收入占比在1985—1993年期間持續下降，宏觀調控能力不斷被削弱;第二，按照行政隸屬關(guan) 係劃分收入導致地方保護主義(yi) 盛行，不利於(yu) 產(chan) 品和要素流動。1994年分稅製改革扭轉了這一局麵，一方麵提高中央財政收入占比並建立中央對地方的稅收返還和轉移支付製度，使得中央政府的宏觀調控能力不斷增強;另一方麵破除按照行政隸屬關(guan) 係劃分收入的做法，增強了地方政府改善地區投資環境、促進地區經濟增長的積極性。分稅製改革所建立的央地財政關(guan) 係，是1994—2012年期間我國經濟保持相對穩定的高速增長的重要原因之一(見圖表2)。

　　三是財稅體(ti) 製影響宏觀調控政策的實施路徑和實施效率，從(cong) 而影響國家發展戰略和經濟調控政策的實施效果。科學合理的發展戰略和財稅政策如果得不到財稅體(ti) 製的支撐與(yu) 配合，其執行效果有可能大打折扣。20世紀90年代初，由於(yu) “財政包幹製”下地方保護主義(yi) 盛行，使得國民經濟協調發展、穩定宏觀經濟等重大發展戰略和宏觀調控政策難以貫徹實施。分稅製改革後，財政收入劃分不再以企業(ye) 行政隸屬關(guan) 係為(wei) 依據，抑製了地方保護主義(yi) ，促進了全國統一市場的形成。同時通過轉移支付製度加強了中央權威，確保了國家重大發展戰略和宏觀經濟調控政策的貫徹與(yu) 實施，我國經濟步入高增長、低波動的黃金時期。分稅製改革以來預算管理體(ti) 製不斷完善，財政政策的執行效率不斷提升、效果不斷增強，使我國經濟在1998年亞(ya) 洲金融危機和2008年全球金融危機中仍保持了較為(wei) 穩定的經濟增長。

　　二、當前財稅體(ti) 製在推動經濟高質量發展中存在五個(ge) 不足

　　1994年以來，我國財稅管理體(ti) 製不斷調整完善，適應了市場經濟發展的需要，極大地促進了經濟發展。但是，我國現行財稅體(ti) 製設計仍存在諸多問題，對構建全國統一大市場、推動共同富裕、綠色轉型、科技創新、應對人口老齡化等重大戰略任務的支撐不足，與(yu) 經濟高質量發展的要求仍有差距，主要體(ti) 現在以下五個(ge) 方麵。

　　(一)政府與(yu) 市場的邊界不清晰、不穩定，地方政府過多地幹預了市場經濟運行，同時承擔的兜底責任過多

　　市場經濟環境下，政府應著重解決(jue) 外部性較強或市場失靈領域的問題，其他大部分問題應由市場機製解決(jue) 。但近年來，政府有限財力與(yu) 無限支出責任的矛盾加劇，這在一定程度上源於(yu) 政府與(yu) 市場的邊界不清晰、不穩定。

　　第一，城投公司市場化轉型實質性進展緩慢，地方政府隱性債(zhai) 務問題影響經濟發展。

　　第二，地方政府為(wei) 吸引稅源采取不規範的減稅降費製造稅負窪地，不利於(yu) 市場公平和構建全國統一大市場，也造成企業(ye) 對生產(chan) 經營前景的預期不穩定，惡化了經濟下行背景下市場信心不足的問題。

　　第三，地方政府對地方國有金融機構的幹預不利於(yu) 資金向生產(chan) 效率更高的行業(ye) 或企業(ye) 流動，降低了金融資源配置效率。

　　第四，“底”的標準與(yu) 界限不清導致政府承擔過多的“兜底”責任和經濟社會(hui) 風險財政化，不利於(yu) 財政可持續性和國家治理能力的提升。

　　(二)事權與(yu) 支出責任劃分不合理，地方政府支出責任過重

　　在中央與(yu) 地方共同事權較多、長期“中央決(jue) 策、地方執行”的製度體(ti) 係、中央對地方的多元目標考核、經濟社會(hui) 風險財政化等因素的共同作用下，地方政府實際支出責任範圍不斷擴大、支出剛性程度不斷上升，加劇了地方財政收支矛盾，不利於(yu) 地區經濟高質量發展。

　　第一，地方財政支出壓力增加導致部分地方政府采取弱化公共服務的方式緩解收支矛盾，一定程度上降低了社會(hui) 福利;雖然“三保”支出在上級轉移支付的支撐下有保障，但由於(yu) 地方財力有限，醫療、教育和養(yang) 老等公共服務供給數量和質量的提升空間受限，不利於(yu) 緩解居民後顧之憂，從(cong) 而影響居民消費意願和消費結構，製約經濟增長和結構轉型升級。

　　第二，地方財政支出壓力過大導致政府隱性債(zhai) 務風險不斷上升，而化債(zhai) 壓力下部分地方政府(尤其是區縣級政府)既無能力、又無精力聚焦長期經濟高質量發展。

　　第三，由於(yu) 地方政府更加關(guan) 注局部短期利益，在涉及經濟全局利益和長遠格局的領域，地方政府的投入與(yu) 參與(yu) 積極性不高，大部分事權與(yu) 支出責任由地方政府執行造成中央政策效果偏離預期，不利於(yu) 發揮中央總攬全局的宏觀調控職能，也不利於(yu) 整體(ti) 經濟發展質量的提升。

　　(三)政府間收入劃分不合理，地方政府對土地出讓收入等非稅收入依賴度過高

　　第一，所得稅與(yu) 增值稅兩(liang) 大共享稅在“營改增”後成為(wei) 地方政府最主要的稅收收入來源，但由於(yu) 二者本質上是對流動性較強的稅基(資本、勞動力和商品)征稅，容易引發地方政府間的惡性稅收競爭(zheng) ，扭曲資源配置，不利於(yu) 構建全國統一大市場。

　　第二，由於(yu) 共享稅對地方政府的財政激勵遠遠弱於(yu) 100%歸屬地方的地方稅或非稅收入，造成了地方財政對非稅收入和房地產(chan) 市場的依賴度較高，不僅(jin) 降低了地方政府收入質量、削弱了地方財政可持續性，還增加了居民和企業(ye) 負擔、阻礙了地方產(chan) 業(ye) 結構升級。

　　第三，政府間收入橫向調節機製不健全，數字經濟快速發展加劇了稅收與(yu) 稅源的背離，導致了區域間稅負不平等和資源配置扭曲，不利於(yu) 區域協調發展。

　　(四)稅製結構不合理，不利於(yu) 經濟發展方式轉變、經濟穩定和調節收入分配

　　第一，間接稅占比仍然過高，不利於(yu) 地方政府轉變經濟發展方式。間接稅在地方財政收入中的占比過高，激勵地方政府片麵追求擴大生產(chan) 性稅基，導致傳(chuan) 統行業(ye) 產(chan) 能過剩、重複建設等問題，忽視改善居民福祉和刺激消費，不利於(yu) 地方政府轉變經濟發展方式。

　　第二，由於(yu) 間接稅大多數以比例稅的形式征收，順周期性明顯，間接稅占比過高弱化了整體(ti) 稅製的自動穩定器功能，不利於(yu) 經濟穩定。

　　第三，大部分稅收直接對企業(ye) 征收，企業(ye) 稅負感較重。直接對企業(ye) 征收的稅收占比在90%以上，且占比較大的流轉稅並不能完全轉嫁出去，使企業(ye) 稅負感較重，不利於(yu) 釋放企業(ye) 活力。

　　第四，個(ge) 人所得稅和財產(chan) 稅等直接稅占比過低，不利於(yu) 調節收入分配和實現共同富裕。

　　第五，稅收製度調整與(yu) 經濟發展階段存在一定程度的脫節。一方麵，對經濟數字化轉型的適應性不足，出現了部分的稅收征管漏洞和稅收流失;另一方麵，對經濟高質量發展背景下的綠色低碳發展、產(chan) 業(ye) 結構升級、新舊動力轉換等的推動作用仍顯不足。

　　(五)縱向財政失衡嚴(yan) 重，轉移支付規模過大，麵臨(lin) 不可持續、效率損失和逆向選擇等問題

　　自1995年起我國開始建立稅收返還和轉移支付製度並逐步規範，用以解決(jue) 地方政府縱向財政收支缺口並調節地區間橫向財力差距。但多種因素作用下地方政府的支出責任越來越重，地方財政資金缺口越來越大，迫使中央不斷追加轉移支付，2023年已突破10萬(wan) 億(yi) 元。不斷增加的轉移支付雖然解決(jue) 了地方部分收支缺口，有利於(yu) 基層“三保”，但是長期下去不僅(jin) 掣肘中央財政，而且不利於(yu) 經濟高質量發展。

　　第一，中央政府對地方居民偏好了解有限，轉移支付難以精準匹配地區居民需求，從(cong) 而降低轉移支付資金使用效率，不利於(yu) 財政政策提質增效。

　　第二，五級行政管理體(ti) 製下各級政府間存在較嚴(yan) 重的信息不對稱，中央政府難以完全了解和約束地方政府行為(wei) ，加上轉移支付資金使用監督和評價(jia) 機製有待健全，轉移支付資金可能被浪費和挪用，不利於(yu) 中央宏觀調控。

　　第三，轉移支付容易產(chan) 生逆向選擇，使地方政府履職和經濟增長的部分成本轉嫁到其他地區，導致地方政府將較多精力用於(yu) 爭(zheng) 取更多轉移支付而不是提高財政自給能力，不利於(yu) 調動地方政府推動經濟高質量發展的積極性。

　　三、新一輪財稅體(ti) 製改革推動經濟高質量發展的著力點

　　新一輪財稅體(ti) 製改革既要立足於(yu) 當前的宏觀經濟和財政形勢，更要著眼於(yu) 構建統一大市場、統籌發展與(yu) 安全、推動綠色轉型和促進共同富裕等中長期國家發展戰略，構建與(yu) 經濟發展階段和目標相適應的財稅管理體(ti) 製，增強財稅體(ti) 製服務國家重大戰略和經濟高質量發展的效能。

　　(一)進一步厘清政府與(yu) 市場的邊界，明確資源配置中市場發揮決(jue) 定性作用、政府發揮引導作用，進一步釋放經濟發展潛力

　　一是持續推動政府職能轉變，減少不必要的行政幹預，優(you) 化營商環境，促進科技創新。通過簡政放權、降低部分行業(ye) 準入門檻、改善營商環境，減少政府對企業(ye) 生產(chan) 經營過程的幹預，降低製度性交易成本，促進企業(ye) 創新和經濟增長動能轉換。

　　二是持續深化事業(ye) 單位分類改革和國有企業(ye) 改革，積極推動城投公司市場化轉型。

　　三是清理各類不合理的稅收返還、稅收獎勵、財政補貼等地方性優(you) 惠政策，並建立動態監督機製，促進公平競爭(zheng) ，穩定市場預期。

　　四是通過強化預算硬約束等製度建設減少地方政府對金融機構的幹預，提高地區金融資源配置效率。

　　五是根據經濟發展狀況動態優(you) 化政府職責範圍，合理控製政府規模。例如，根據財政管理數字化水平和人口流動情況，動態調整地區財政供養(yang) 人員數量，減輕財政支出壓力;動態優(you) 化各類財政補貼標準和資質篩選機製，避免政府兜底責任無序擴張等。

　　(二)深化事權與(yu) 支出責任劃分改革，強化中央政府職責，減輕地方政府支出壓力

　　從(cong) 國際經驗來看，我國中央政府支出占全國財政支出的比重顯著低於(yu) 其他國家。隨著經濟發展水平的提高和發展階段的轉變，中央政府應在促進社會(hui) 公平、環境保護、區域協調發展、構建全國統一大市場等領域發揮更大作用。

　　一是中央政府上收部分事權與(yu) 支出責任，逐漸提高中央政府在事關(guan) 全局性利益領域的直接支出責任，避免以轉移支付的形式將中央事權和共同事權轉嫁給地方執行，減輕地方政府實際支出壓力。

　　二是加強中央政府機構和人員能力建設，強化垂直管理和部門實體(ti) 化，推動中央政府職能轉變，促進中央政府在部分事權中從(cong) 規則製定者和命令者角色，逐漸向參與(yu) 者和執行者轉變。

　　三是通過優(you) 化與(yu) 事權與(yu) 支出責任劃分改革配套的轉移支付製度、預算管理製度，推動地方政府積極轉變政府職能和經濟發展思路，激勵地方政府加大民生和基本公共服務支出。

　　(三)優(you) 化政府間收入劃分，增強地方財政可持續性

　　地方政府缺乏主體(ti) 稅種是我國稅製結構決(jue) 定的，培育地方主體(ti) 稅種是一項長期工程，需要通過更大範圍的深層次改革予以解決(jue) 。未來相當一段時間內(nei) ，中央與(yu) 地方收益共享、風險共擔的共享稅仍是地方政府收入的主要來源，這是中央與(yu) 地方收入劃分格局的基本事實。新一輪財稅體(ti) 製改革要避免誇大地方主體(ti) 稅種的作用而在政府間收入劃分改革上止步不前。

　　一是通過強化預算硬約束、健全政策監督機製、清理不規範的地方性稅收優(you) 惠和補貼政策等措施，降低共享稅給地方政府和經濟發展帶來的負麵影響。

　　二是通過規範地方非稅收入、合理劃分國有資產(chan) 及其相關(guan) 收入等方式，積極完善地方政府收入體(ti) 係，提升地方政府收入質量，增強地方政府財政可持續性。應積極探索國有資產(chan) 及其相關(guan) 收入的政府間劃分機製，通過合理劃分產(chan) 權和設置獎懲機製，抑製地方保護主義(yi) 和土地市場畸形發展，減輕地方財政對房地產(chan) 市場的依賴，促進地區經濟發展方式轉變。

　　三是將消費地原則嵌入中央對地方增值稅返還機製或轉移支付製度中，一定程度上建立起增值稅地區間橫向分配機製，減輕生產(chan) 地課稅的不利影響，進一步促進地區協調發展和全國統一大市場的形成。

　　(四)通過持續推動稅製改革，提高稅製服務經濟高質量發展的針對性和有效性

　　第一，通過不斷完善個(ge) 人所得稅製和財產(chan) 稅製，逐步提高直接稅的比重，以增強稅製調節收入分配、促進社會(hui) 公平的職能。按照“寬稅基、低稅率、嚴(yan) 征管”的思路持續推進個(ge) 人所得稅製改革。

　　第二，以消費稅征稅環節後移為(wei) 突破點，逐步減少直接對企業(ye) 征收的稅種，減輕企業(ye) 稅負感。將消費稅環節後移到零售環節，一方麵可以減少對生產(chan) 環節征稅，減輕企業(ye) 稅負感，另一方麵使消費稅按消費地原則課稅，有利於(yu) 生產(chan) 地產(chan) 業(ye) 結構轉型，強化消費稅的引導作用。

　　第三，加強稅製對科技創新和綠色轉型的支持作用。繼續推進消費稅、資源稅擴圍，適度提高環保稅稅率，充分發揮稅收保護環境、促進綠色發展的作用。持續優(you) 化促進企業(ye) 創新的稅收優(you) 惠政策，進一步激發微觀主體(ti) 創新動力，促進經濟新舊動能轉換。

　　第四，增強稅製服務數字經濟的有效性。構建與(yu) 數字經濟和經濟高質量發展階段相適應的稅製，穩妥研究探索數字資產(chan) 稅、數字服務稅、平台稅等新稅種，強化數字經濟時代下的稅收征管，減少稅收流失。

　　(五)優(you) 化轉移支付製度，提高財政資金使用效率

　　現有分稅製基本框架下，轉移支付製度在未來較長時間內(nei) 仍然具有重要的作用。目前轉移支付製度的改革相對緩慢，應盡快在優(you) 化政府間事權與(yu) 支出責任劃分、收入劃分的基礎上調整和優(you) 化轉移支付製度。

　　一方麵，配合事權和支出責任上移的改革，推進轉移支付規模穩中有降。隨著部分中央事權的上收和中央政府履職能力的增強，地方政府的收支矛盾將有所緩解，轉移支付規模應隨之下降。避免一味加大中央對地方轉移支付的思維，客觀、全麵審視轉移支付的作用。

　　另一方麵，繼續完善轉移支付製度。一是盡快明確中央與(yu) 地方共同財政事權轉移支付的定位和性質，創新共同財政事權轉移支付的資金分配方式，調動地方政府在相關(guan) 公共服務領域投入的積極性。二是優(you) 化一般性轉移支付的結構，逐步取消稅收返還，提高均衡性轉移支付和分類轉移支付的比重。由於(yu) 稅收返還不利於(yu) 調節地區間財力差距，未來應更加謹慎地使用稅收返還的形式，以更好地促進區域協調發展。三是健全轉移支付資金使用的過程監督和效果評價(jia) 機製，確保轉移支付資金能夠達到中央政策目標，提高轉移支付資金使用效率。

　　本文發表於(yu) 《清華金融評論》2024年第4期。