城鄉(xiang) 融合發展是破除城鄉(xiang) 二元結構、拓展高質量發展空間、實現全體(ti) 人民共同富裕的關(guan) 鍵抓手，是推進中國式現代化的題中應有之義(yi) 。中央經濟工作會(hui) 議將推動城鄉(xiang) 融合、區域協調發展作為(wei) 推動高質量發展的重點工作，提出“要把推進新型城鎮化和鄉(xiang) 村全麵振興(xing) 有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的新型城鎮化建設，形成城鄉(xiang) 融合發展新格局”。新時代新征程，需科學研判我國城鄉(xiang) 發展的趨勢特征，探索符合中國國情、體(ti) 現中國特色的城鄉(xiang) 融合發展道路，為(wei) 推進中國式現代化建設提供有力支撐。

　　把握城鄉(xiang) 關(guan) 係動態演變

　　改革開放40多年來，工業(ye) 化、城鎮化的快速推進帶動了農(nong) 業(ye) 現代化發展。在這一動態演變過程中，小農(nong) 戶和現代農(nong) 業(ye) 發展逐步實現有機銜接，鄉(xiang) 村的產(chan) 業(ye) 結構與(yu) 就業(ye) 結構不斷優(you) 化，城鄉(xiang) 關(guan) 係呈現出新麵貌。

　　城鄉(xiang) 關(guan) 係演變主要有以下三個(ge) 趨勢。一是農(nong) 業(ye) 增加值占國內(nei) 生產(chan) 總值(GDP)的比重不斷下降，農(nong) 業(ye) 從(cong) 業(ye) 人員持續減少。1978年第一產(chan) 業(ye) 增加值占GDP比重為(wei) 27.7%，2022年這一比重下降到7.3%。在此過程中，農(nong) 業(ye) 從(cong) 業(ye) 人員數量也在不斷下降，1978年第一產(chan) 業(ye) 就業(ye) 人員占比為(wei) 70.5%，2022年這一比重下降到24.1%。大量農(nong) 村富餘(yu) 勞動力和農(nong) 村人口轉移進城，工業(ye) 化、城鎮化快速推進。二是勞動力就業(ye) 結構變化催生農(nong) 民工群體(ti) 。工業(ye) 化、城鎮化對農(nong) 村富餘(yu) 勞動力產(chan) 生的虹吸效應，以及農(nong) 業(ye) 現代化發展產(chan) 生的擠出效應，催生了農(nong) 民工群體(ti) 。這一群體(ti) 仍是農(nong) 村居民，但從(cong) 事的職業(ye) 幾乎都是第二、三產(chan) 業(ye) ，表現出身份特征和職業(ye) 特征的二元性。三是城鎮化水平和質量穩步提升。經過多年的經濟快速增長，我國步入工業(ye) 化的中後期階段，工業(ye) 增速趨緩、結構趨優(you) ，城鎮化發展產(chan) 生的巨大需求成為(wei) 推動發展的重要動力。1978年至2023年，我國城鎮人口從(cong) 17245萬(wan) 人增長到93267萬(wan) 人，常住人口城鎮化率從(cong) 17.92%增長到66.16%。戶籍製度改革持續深化，城區常住人口300萬(wan) 以下城市的落戶限製基本取消，城區常住人口300萬(wan) 以上城市的落戶條件有序放寬，城鄉(xiang) 發展格局不斷優(you) 化。

　　城鄉(xiang) 關(guan) 係曆經多個(ge) 發展階段。新中國成立後，農(nong) 業(ye) 稅征收、戶籍製度、工農(nong) 業(ye) 產(chan) 品“剪刀差”等催生並強化了城鄉(xiang) 二元結構，成為(wei) 工農(nong) 城鄉(xiang) 發展不平衡的重要因素。進入新世紀，黨(dang) 中央把解決(jue) 好農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村和農(nong) 民問題作為(wei) 全黨(dang) 工作的重中之重，提出堅持“多予、少取、放活”的方針，工農(nong) 城鄉(xiang) 關(guan) 係大為(wei) 改善，全麵放開糧食收購和銷售市場、推進戶籍製度改革、完善社會(hui) 保障製度等措施有力改善了農(nong) 村居民的生活質量。特別是2006年，國家取消了農(nong) 業(ye) 稅，在中國延續兩(liang) 千多年的農(nong) 業(ye) 稅正式成為(wei) 曆史。黨(dang) 中央出台的“三農(nong) ”政策行之有效，有效調動了農(nong) 民積極性，有力推動了農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展，工農(nong) 城鄉(xiang) 關(guan) 係逐漸向以工補農(nong) 、以城帶鄉(xiang) 轉變。黨(dang) 的十九大報告提出，要堅持農(nong) 業(ye) 農(nong) 村優(you) 先發展，按照產(chan) 業(ye) 興(xing) 旺、生態宜居、鄉(xiang) 風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製和政策體(ti) 係，加快推進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化。2017年的中央農(nong) 村工作會(hui) 議提出“必須重塑城鄉(xiang) 關(guan) 係，走城鄉(xiang) 融合發展之路”，要求“加快形成工農(nong) 互促、城鄉(xiang) 互補、全麵融合、共同繁榮的新型工農(nong) 城鄉(xiang) 關(guan) 係”。這些都為(wei) 推動城鄉(xiang) 融合發展明晰了方向。

　　從(cong) 全球經驗看，國民經濟的持續發展、製定實施區域城鄉(xiang) 均衡發展戰略、扶持政策向農(nong) 業(ye) 農(nong) 村傾(qing) 斜等，是縮小城鄉(xiang) 差距、實現城鄉(xiang) 關(guan) 係協調發展的關(guan) 鍵。城鄉(xiang) 關(guan) 係的演變深刻反映了我國工業(ye) 化、信息化、城鎮化、農(nong) 業(ye) 現代化同步發展、並聯發展、疊加發展的態勢。已經取得的成就充分證明，我國已經具備推動形成工農(nong) 互促、城鄉(xiang) 互補、協調發展、共同繁榮的新型工農(nong) 城鄉(xiang) 關(guan) 係的基礎與(yu) 能力。

　　夯實城鄉(xiang) 融合發展基礎

　　進入新世紀特別是黨(dang) 的十八大以來，我國圍繞農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村、農(nong) 民實際需求出台一係列強農(nong) 惠農(nong) 政策，為(wei) 城鄉(xiang) 融合發展創造了良好局麵。下一階段，需不斷鞏固和拓展已經取得的成果，推動城鄉(xiang) 融合發展。

　　要進一步推動農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村、農(nong) 民的全麵發展。繼續堅持不懈抓好“三農(nong) ”工作，牢牢守住確保國家糧食安全、確保不發生規模性返貧底線。一是要提升農(nong) 業(ye) 發展水平，保障糧食等重要農(nong) 產(chan) 品穩定安全供給，探索建立糧食產(chan) 銷區省際橫向利益補償(chang) 機製，改革完善耕地占補平衡製度，提高高標準農(nong) 田建設投入標準，樹立大農(nong) 業(ye) 觀、大食物觀，把農(nong) 業(ye) 建成現代化大產(chan) 業(ye) 。二是提升農(nong) 民收入水平，鞏固拓展脫貧攻堅成果，實施農(nong) 民增收促進行動，發展農(nong) 產(chan) 品加工業(ye) 、觀光旅遊休閑等新產(chan) 業(ye) 新業(ye) 態，拓展農(nong) 業(ye) 多重功能，挖掘鄉(xiang) 村多元價(jia) 值，以縣域為(wei) 中心大力發展非農(nong) 產(chan) 業(ye) ，促進農(nong) 村富餘(yu) 勞動力就地就近就業(ye) 。三是提升鄉(xiang) 村建設、鄉(xiang) 村治理水平，統籌推進城鄉(xiang) 一體(ti) 規劃布局，優(you) 化村莊布局、產(chan) 業(ye) 結構、公共服務配置，深入實施農(nong) 村人居環境整治提升行動，推進農(nong) 村基礎設施補短板，大力推進數字鄉(xiang) 村建設，建設宜居宜業(ye) 和美鄉(xiang) 村。

　　要持續推動城市賦能鄉(xiang) 村振興(xing) 。關(guan) 鍵是要打通城鄉(xiang) 要素雙向流動的製度性通道，暢通城鄉(xiang) 經濟循環。在推動城市要素下鄉(xiang) 的同時，把農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化擺在突出位置，讓農(nong) 民真正能夠進城安居樂(le) 業(ye) ，推進以人為(wei) 核心的新型城鎮化。一是深化認識。充分認識新型城鎮化發展的巨大潛力和重大意義(yi) ，充分認識城市和鄉(xiang) 村是相互依存、相互融合、互促共榮的整體(ti) ，充分認識城市繁榮需要鄉(xiang) 村在資源、產(chan) 品、勞動力方麵的支撐，鄉(xiang) 村振興(xing) 也離不開城市的帶動和支持。二是推動科技進步。推廣現代農(nong) 業(ye) 技術，重點加強生物技術、裝備技術、數字技術、綠色技術在農(nong) 業(ye) 生產(chan) 中的應用，提高農(nong) 業(ye) 生產(chan) 效率，引入現代農(nong) 業(ye) 技術和管理方法，提高農(nong) 產(chan) 品質量和產(chan) 量，降低生產(chan) 成本，助力農(nong) 民增收。三是提升人力資本。根據城鄉(xiang) 融合發展需求，營造良好的政策環境，有針對性地培養(yang) 引領型、實用型、管理型等各類人才，引導城鄉(xiang) 人才雙向流動，鼓勵人才返鄉(xiang) 入鄉(xiang) 創業(ye) 就業(ye) 。注重突出農(nong) 民的主體(ti) 地位，加強農(nong) 村人才培養(yang) ，提高農(nong) 村勞動力的綜合素質和就業(ye) 能力。四是加大投入力度。加大財政投入，支持農(nong) 村基礎設施建設，使農(nong) 村基本具備現代生活條件。引導社會(hui) 資本參與(yu) 農(nong) 村發展，拓寬融資渠道，形成良性的利益分配機製。通過政策扶持、貸款貼息等方式，鼓勵企業(ye) 、社會(hui) 組織投資農(nong) 村產(chan) 業(ye) 、基礎設施建設等領域。

　　著力解決(jue) 深層矛盾問題

　　在製定目標、規劃路徑、設計政策的過程中，要把握當前城鄉(xiang) 融合發展麵臨(lin) 的新形勢，著力解決(jue) 存在的結構性、體(ti) 製性、機製性矛盾和問題。

　　一是健全城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製。要致力於(yu) 突破長期以來的城鄉(xiang) 二元結構，避免城鄉(xiang) 割裂、要素單向流動，進一步深化戶籍製度改革，加強教育、醫療、養(yang) 老、住房等領域投入，進一步消除城鄉(xiang) 要素雙向流動的製度障礙。使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用、更好發揮政府作用。建立健全有利於(yu) 城鄉(xiang) 間要素雙向流動、要素市場化配置的體(ti) 製機製，實現城鄉(xiang) 資源交互、產(chan) 業(ye) 融合發展，以城市發展帶動和促進鄉(xiang) 村發展，以工業(ye) 發展帶動和促進農(nong) 業(ye) 發展。

　　二是強化縣域內(nei) 城鄉(xiang) 融合發展。縣域經濟是國民經濟的重要組成部分，縣城不僅(jin) 是推進以人為(wei) 核心的新型城鎮化的重要載體(ti) ，而且是推動城鄉(xiang) 融合發展的重要樞紐和依托。要把縣域作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) ，統籌規劃布局基礎設施建設、公共服務供給和人居環境治理。以縣城為(wei) 載體(ti) 大力發展第三產(chan) 業(ye) ，吸引農(nong) 村居民向縣城遷移流動。通過創設產(chan) 業(ye) 園，促進民營經濟發展，探索靈活就業(ye) 機製，增加縣城對所在縣域農(nong) 村居民的吸引力，實現非農(nong) 勞動力就地就近就業(ye) 創業(ye) 。通過縣域經濟發展推動市域經濟發展，進而推動省域範圍實現城鄉(xiang) 融合。

　　三是率先實現農(nong) 民工群體(ti) 城鎮化。推進新型城鎮化建設，需以人的城鎮化為(wei) 核心。更好推動農(nong) 民工群體(ti) 城鎮化，需以係統觀念繼續推進分工分業(ye) 。多措並舉(ju) 為(wei) 農(nong) 村富餘(yu) 勞動力外出就業(ye) 提供保障，深化戶籍製度改革，解決(jue) 好進城農(nong) 民工隨遷子女教育等一係列問題，讓更多農(nong) 村居民進城安家落戶、穩定就業(ye) ，成為(wei) 中等收入群體(ti) 的重要來源。要積極擴大鄉(xiang) 村就業(ye) 空間，大力發展特色產(chan) 業(ye) 、鄉(xiang) 村旅遊和農(nong) 村服務業(ye) ，引導新生代農(nong) 民工從(cong) 事新產(chan) 業(ye) 、新業(ye) 態，深入實施返鄉(xiang) 創業(ye) 能力提升行動、鄉(xiang) 村就業(ye) 創業(ye) 促進行動。促進新業(ye) 態發展，通過鄉(xiang) 村經濟社會(hui) 的數字化轉型、多元化發展，提供更多就業(ye) 崗位，創新農(nong) 村勞動力就業(ye) 領域和方式。降低就業(ye) 成本，提高就業(ye) 效率，推動農(nong) 業(ye) 轉移人口就地就近城鎮化。

　　四是深化改革激活城鄉(xiang) 要素市場。實現城鄉(xiang) 融合，需著力提高農(nong) 業(ye) 現代化水平，使農(nong) 業(ye) 和工業(ye) 有大體(ti) 均衡的勞動生產(chan) 效率。就激活土地要素而言，要把握農(nong) 村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”政策，穩定承包權，放活經營權，在嚴(yan) 防耕地“非農(nong) 化”特別是“非糧化”的前提下，優(you) 化土地經營製度，提高土地產(chan) 出效率。就經營方式而言，隨著大量農(nong) 村居民向城市遷移和大量農(nong) 村富餘(yu) 勞動力向非農(nong) 產(chan) 業(ye) 轉移，大力發展家庭農(nong) 場、農(nong) 民合作社、農(nong) 業(ye) 企業(ye) 和各種社會(hui) 化服務組織，進一步深化小農(nong) 戶與(yu) 現代農(nong) 業(ye) 發展有機銜接，將是未來農(nong) 業(ye) 特別是糧食生產(chan) 規模化、專(zhuan) 業(ye) 化的必然選擇。

　　五是營造良好發展環境。各地需明確目標、創新方式方法，著力形成資源配置引導、產(chan) 業(ye) 引擎驅動、基層治理支撐和服務供給有效的城鄉(xiang) 融合發展環境。需推動城鄉(xiang) 發展一體(ti) 規劃，以縣域為(wei) 整體(ti) ，統籌規劃全域覆蓋、城鄉(xiang) 一體(ti) 的基礎設施和公共服務設施，實現統一建設、統一管護、統一服務，為(wei) 城鄉(xiang) 居民共享發展成果提供保障。需製定明確的時間表、路線圖，明確農(nong) 村居民收入增長目標和城鄉(xiang) 居民收入差距縮小目標，在實現高質量發展過程中，建議將縮小城鄉(xiang) 居民收入差距作為(wei) 戰略性目標和約束性要求，以10年或15年為(wei) 期量化、細化，設目標、明要求、探路徑，確保長期目標有約束性，年度目標有彈性。需優(you) 化政策組合，統籌使用補貼政策和價(jia) 格支持政策，有針對性地出台具有地區差異性的農(nong) 業(ye) 補貼政策，新增補貼向糧食主產(chan) 區、脫貧地區和邊遠地區傾(qing) 斜，充分發揮財政轉移支付對縮小農(nong) 民內(nei) 部收入差距的引導作用。加大對農(nong) 業(ye) 基礎設施建設的重資產(chan) 投入，鼓勵社會(hui) 資本投入農(nong) 業(ye) ，按照國家促進民營經濟發展的要求，增強工商資本投入農(nong) 業(ye) 農(nong) 村的信心，大力扶持智慧農(nong) 業(ye) 、數字經濟等新產(chan) 業(ye) 、新業(ye) 態發展。

　　(作者係中國農(nong) 業(ye) 風險管理研究會(hui) 會(hui) 長)