4 月6日上午，清明節假期剛過，張強便匆匆趕到河南鄭州市鄭東(dong) 新區派出所。他的目標簡單而明確：抓緊辦理居住證。

　　張強是鄭州市的一位普通外來務工人員，在一家建築工地上工作5年有餘(yu) ，他最近才突然發現了居住證的好處。“主要是為(wei) 了考駕照”，張強告訴記者，“現在在鄭州，就業(ye) 、子女入學等都要求憑居住證，居住證變得越來越‘有用’了。”

　　在如今的鄭州，憑居住證，外來務工人員也可以享受子女上小學就近分配入學；居住鄭州半年以上的外地人員，可在鄭州辦理駕照和車輛上牌；在鄭州購房；子女接受計劃免疫接種；辦理銀行貸款以及享受勞動就業(ye) 等一係列優(you) 惠政策。

　　記者調查發現，模仿借鑒西方發達國家“綠卡”製度，2002年發端於(yu) 上海的居住證製度正呈現燎原之勢：上海、北京、廣東(dong) 、河南、浙江、山東(dong) ……全國多個(ge) 省市地區都在大踏步地推進這一製度。

　　不久前的全國兩(liang) 會(hui) 上，中國公安部副部長黃明透露，公安部正在起草全國性的居住證管理辦法，目前已形成草案，正在征求各方意見，並將於(yu) 年內(nei) 報國務院審定。

　　據接近決(jue) 策層人士透露，以居住證製度的快速推進、深化為(wei) 標誌，沉寂多年的中國戶籍製度改革正在醞釀破局。

　　決(jue) 策層的改革思路正在逐漸厘清、明朗。戶籍製度改革可期的方向，是建立城鄉(xiang) 一體(ti) ，以居住地為(wei) 依據的人口登記製度。

　　這將是一個(ge) 綜合性的改革，逐步實現戶籍與(yu) 城鎮福利體(ti) 係的脫鉤、分類製定落戶政策、明確各級政府責任、規範居住證製度幾個(ge) 方麵都將納入其中。

　　“半市民化”

　　張強說，2007年鄭州全麵廢止暫住證、推行居住證製度時，自認為(wei) 二者沒有太大區別，也沒有主動辦理。2010年，隨著政府有關(guan) 部門相繼推出一係列的住房、入學政策等便民服務，居住證變成了大家“爭(zheng) 著辦”。

　　“鄭州很快要推出一種新版IC卡居住證，代替現在的紙質居住證。居民個(ge) 人信息會(hui) 全部存儲(chu) 在一張芯片裏。”張強發現，沒有戶口，居住證原來是打工者融入城市的新途徑。

　　戶籍製度改革是中國城鎮化的重點，而作為(wei) 戶籍製度改革的內(nei) 容，居住證是中國一些地區借鑒發達國家“綠卡”製度進行的積極嚐試。

　　中國在推進城鎮化過程中麵臨(lin) 的突出矛盾是，人口城鎮化嚴(yan) 重不足。相對於(yu) 2011年中國51.3%的城鎮化率，城鎮戶籍人口占總人數的比例隻有35%，兩(liang) 者相差16個(ge) 百分點，數以億(yi) 計的農(nong) 民工不能與(yu) 城市居民享有同等待遇。

　　2010年中國舉(ju) 家遷徙的農(nong) 民工總量已達3071萬(wan) ，這些農(nong) 民工大多是跨區域落戶，處於(yu) “半市民化狀態”。

　　國務院發展研究中心農(nong) 村經濟研究部部長徐小青認為(wei) ，農(nong) 民工作為(wei) 流動人口的主體(ti) ，在城市中無法落戶的關(guan) 鍵在於(yu) “兩(liang) 頭堵”的體(ti) 製局限。一方麵城市在廉價(jia) 享有農(nong) 民工社會(hui) 勞動貢獻的同時，不願承擔提供社會(hui) 保障的相應責任；另一方麵，農(nong) 村土地資產(chan) 的處置不清，農(nong) 民工無法徹底“離土離鄉(xiang) ”。

　　“如果戶籍等城鄉(xiang) 差異的社會(hui) 保障製度與(yu) 模糊的農(nong) 村土地集體(ti) 所有製不進行根本調整，流動人口仍將大量存在。”徐小青說。

　　“中國戶籍製度改革的最終目的是實現戶籍人口與(yu) 外地人口享有的公共服務均等化。居住證製度是戶籍製度改革中的階段性成果，隻能說是一個(ge) 過渡。”中國發展研究基金會(hui) 副秘書(shu) 長趙樹凱在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示。

　　福利博弈

　　中國戶籍製度的問題不在於(yu) 戶籍本身，而在於(yu) 其背後的福利“含金量”。

　　以鄭州市為(wei) 例，在其現行居住證製度裏，關(guan) 於(yu) 外來務工人員子女異地參加中招、高考以及住房保障、社保轉移接續等實際問題，都隻字未提。

　　值得注意的是，城市的等級越高，即所謂的一線城市，無疑也是公共福利最好的城市，都提出了限製外來人口進入的政策，或者是把戶籍準入門檻條件定得相當高。

　　以在全國率先實行居住證製度的上海市為(wei) 例，2009年2月，上海市政府發布《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》的通知，符合條件的來滬創業(ye) 、就業(ye) 人員均可通過申請以獲得上海戶籍。

　　按照規定，持上海市居住證滿7年，參加上海市城鎮社會(hui) 保險滿7年，依法納稅，有中級以上專(zhuan) 業(ye) 技術職務，或技師以上職業(ye) 資格，無違法記錄者，可申辦上海市常住戶口。

　　此外，為(wei) 吸引優(you) 秀人才落戶，辦法規定，在上海市作出重大貢獻，並獲得相應獎勵，或者在上海被評為(wei) 高級專(zhuan) 業(ye) 技術職務，或高級技師專(zhuan) 業(ye) ，工種與(yu) 所聘崗位相符的，可不受時間及參保年限限製。

　　據記者了解，上海於(yu) 2002年開始實施居住證製度，當年申領人數約3000人左右，除去中途沒有續辦居住證的，繳納社保不正常的，能夠滿足居轉戶持證7年、社保繳納正常兩(liang) 項要求的，也就千人左右。

　　“這些城市的戶籍人口已經享受到了高福利，如果還有更多的人來享受同等的福利，必然要在原有的福利蛋糕中切出一塊，結果是減少了原有戶籍人口的福利供給。”中國城市和小城鎮改革中心主任李鐵一針見血地指出。

　　戶籍改革本質上是福利的再分配，是政府公共支出結構的再調整，在現行財稅體(ti) 製下，地方政府預算收入由上級支付，按其戶籍人口核定。因此，地方政府如果要擴大城鎮福利製度覆蓋的範圍，首先會(hui) 考慮本地戶籍農(nong) 業(ye) 人口。

　　事實上各地也是這樣做的，比如早在2009年年初，北京市就建立了城鄉(xiang) 一體(ti) 的居民養(yang) 老保險製度，實現了繳費、待遇等五個(ge) 標準上的城鄉(xiang) 一致，率先實現了養(yang) 老保障製度城鄉(xiang) 一體(ti) 化；2010年8月以來重慶市300萬(wan) 轉戶居民也以本地戶籍農(nong) 民為(wei) 主。

　　在李鐵看來，過去的城鄉(xiang) 二元結構是農(nong) 村戶口和城鎮戶口的關(guan) 係，現在演變為(wei) 外來人口和本區域人口的關(guan) 係。戶籍製度從(cong) 簡單的二元化的城市關(guan) 係演變成多元化被行政區域分割的公共服務體(ti) 製。這是現在麵臨(lin) 最大的難點。趙樹凱認為(wei) ，地方政府出於(yu) 自身社會(hui) 管理等需求考慮適當照顧本地戶籍人口可以理解，但是要有個(ge) 底線，“戶籍製度改革的最終目的是消除附著於(yu) 戶籍上的各種福利，如果地方政府人為(wei) 強化這種差別，從(cong) 長遠來說，必然會(hui) 影響經濟和社會(hui) 發展。”

　　趙樹凱的觀點立足於(yu) 中國城鎮化快速發展的趨勢及其將釋放的巨大內(nei) 需。 2000年－2010年這10年間，中國城鎮化率從(cong) 36.22%提高到49.68%，年均提高了1.35個(ge) 百分點，城鎮人口由4.8億(yi) 增長到6.7億(yi) ，平均每年約有2千萬(wan) 農(nong) 村人口進城。

　　據中國城市和小城鎮發展中心分析預測，未來中國城鎮化水平繼續快速提升。2020年全國城鎮常住人口約為(wei) 8.4億(yi) ，城市化率59%。如果逐步推進農(nong) 民工“市民化”，通過戶籍製度改革，把流動型消費轉化為(wei) 定居型消費，可帶動住房消費，進而帶動工業(ye) 製成品消費和其他基礎設施消費，可釋放的消費潛力巨大。

　　終極目標

　　今年2月底，國務院辦公廳發布了《關(guan) 於(yu) 積極穩妥推進戶籍管理製度改革的通知》，提出逐步實行暫住人口居住證製度，具體(ti) 辦法由公安部會(hui) 同有關(guan) 部門研究製定按程序報批後實施。

　　這是2001年國務院發出通知在全國推行小城鎮戶籍製度改革以來，10年之後的又一個(ge) 通知。

　　在2001年國務院頒發的23號文件中，放開縣級區以下農(nong) 村戶口，農(nong) 村人口可以自由向城市遷徙，隻要有穩定的住宅和就業(ye) 即可。此次放開了地級市以下農(nong) 村人口遷徙的限製。

　　“國務院這一通知的意義(yi) 不同尋常，可以說是指明了下一步戶籍製度改革的方向。“趙樹凱說，“明確了政策導向，接下來地方政府可以根據自己的實際情況去操作。”

　　讓外來人口與(yu) 本地市民享有同樣的福利，是中國戶籍製度改革要達到的終極目標。

　　《財經國家周刊》記者了解到，目前決(jue) 策層逐步形成了兩(liang) 大改革思路：將戶籍與(yu) 依附於(yu) 其上的公共福利相剝離，成為(wei) 僅(jin) 行使人口管理功能的手段；或者進行徹底的綜合配套改革，分步將農(nong) 村人口城鎮化。

　　就第一個(ge) 思路而言，可以考慮通過建立城鄉(xiang) 統一的戶口登記製度，逐步取消城鄉(xiang) 農(nong) 業(ye) 戶口和非農(nong) 業(ye) 戶口的劃分方式，建立城鄉(xiang) 統一的戶口登記管理製度；逐步實行戶口登記與(yu) 實際居住地相一致的人口信息登記製度，實現城鄉(xiang) 居民的自由遷徙。

　　而如果進行綜合配套戶籍改革，則可以考慮將戶籍製度改革的重點製度人群鎖定為(wei) 舉(ju) 家遷徙農(nong) 民工和新生代農(nong) 民工，為(wei) 了逐步縮小居住證和城鎮戶籍之間的福利差距，可以考慮以居住證代替暫住證，逐步放開長期外來居住人口的落戶限製。

　　中國政府寄希望於(yu) 在中小城市率先取得戶籍製度改革的突破，但是過去幾十年的經驗表明，現行等級化的行政管理體(ti) 製下，高等級城鎮有權力決(jue) 定其下級城鎮政府的相互關(guan) 係，有能力從(cong) 低等級城鎮“獲取”資源，有機會(hui) “截流”上級政府配置給地方的資源。

　　中小城市在資源分配和財稅體(ti) 製中的弱者地位決(jue) 定了改革要取得實質性進展，自然要涉及宏觀經濟體(ti) 製，特別是有關(guan) 中央的分稅製和轉移支付政策，也要根據城鎮化政策進行相應的調整。

　　國家發改委相關(guan) 人士透露，在細化明確中央和地方政府在農(nong) 村人口轉移方麵的財政支出責任基礎上，建立政府、企業(ye) 、個(ge) 人共同參與(yu) 的農(nong) 民工市民化改革成本分攤機製。

　　李鐵曾經撰文指出，“如果在就業(ye) 的開放度和社保的繳納率以及轉移接續服務等方麵再有較大改進，外來人口和戶籍人口的公共服務差距可以縮到很小，戶籍管理製度改革的阻力也就會(hui) 小很多。一旦公共服務差距等於(yu) 零，現行戶籍管理製度存在的價(jia) 值也就不複存在。”

　　趙樹凱則認為(wei) ，在改革方向既定的情況下，不論中小城市，還是大城市，隻要能夠打破既定利益群體(ti) 的阻撓，戶籍製度改革不分先後，都可以推行。