20世紀80年代以來，伴隨人口年齡結構的轉型以及人口預期壽命的延長，應對老齡社會(hui) 的挑戰已成為(wei) 政府和全社會(hui) 高度關(guan) 心的問題。在這一時期，我國的養(yang) 老服務政策從(cong) 探索起步到體(ti) 係形成再到優(you) 化升級大致經過了40年的曆程。以往的研究根據人口老齡化的發展程度、老齡事業(ye) 的目標定位、不同時期的研究重點，通常將養(yang) 老服務政策的發展劃分為(wei) 三階段或四階段。本文將根據政府對不同養(yang) 老功能主體(ti) 及其責任的界定，把我國養(yang) 老服務政策的曆史演進劃分為(wei) 五個(ge) 階段。

一、探索起步階段(1982—1999年)

　　在這一階段，國家成立老齡工作機構，開始探索家庭與(yu) 社會(hui) 相結合的養(yang) 老新思路，對老齡化社會(hui) 的認知逐漸成為(wei) 主流。受聯合國第一次老齡問題世界大會(hui) 的影響，20世紀80年代初，中國政府意識到老齡問題不僅(jin) 是發達國家才有的特殊現象，也會(hui) 給發展中國家帶來前所未有的挑戰。同時，伴隨計劃生育政策的實施以及人口平均預期壽命的延長，我國社會(hui) 的主要矛盾已經從(cong) 人口數量的激增轉向人口年齡結構的老齡化。1999年，我國60歲及以上老年人口比例已經接近10%，“未富先老”的基本國情使得國家應對老齡化社會(hui) 各種挑戰的基礎格外薄弱，養(yang) 老問題逐步受到國家的重視。

　　1982年，國務院批準成立中國老齡問題全國委員會(hui) ;其後，各地方政府紛紛響應，均設立了相應的老齡工作機構，主要負責研究和製定老齡問題戰略規劃。1983年，中國老齡問題全國委員會(hui) 《關(guan) 於(yu) 我國老齡工作中幾個(ge) 問題的請示》經國務院批準實施，其中明確提出保障老年人的各種權利、社會(hui) 福利和參與(yu) 社會(hui) 發展，促進其老有所養(yang) 、老有所為(wei) 。1989年，我國首次在《政府工作報告》中指出，人口老齡化越來越成為(wei) 我國社會(hui) 的重要問題，各地區、各部門都應關(guan) 心老年工作。

　　進入20世紀90年代，我國開始啟動人口老齡化戰略性政策準備與(yu) 立法工作。1993年，民政部聯合多部委發布的《關(guan) 於(yu) 加快發展社區服務業(ye) 的意見》要求專(zhuan) 門對為(wei) 老年人提供的社區服務項目在創辦初期給予稅收優(you) 惠。這是養(yang) 老服務供給主體(ti) 從(cong) 家庭走向社會(hui) 的萌芽。1994年，民政部聯合十部委發布了《中國老齡工作七年發展綱要(1994—2000年)》，首次提出要堅持家庭養(yang) 老與(yu) 社會(hui) 養(yang) 老相結合，擴大社會(hui) 化服務範圍，建立適合國情的國家、社區、家庭、個(ge) 人相結合的社會(hui) 養(yang) 老保障體(ti) 係。在立法方麵，1996年，國家出台首部《中華人民共和國老年人權益保障法》，明確了老年人的養(yang) 老問題主要應回歸家庭，同時鼓勵社會(hui) 或個(ge) 人興(xing) 辦養(yang) 老機構、老年康複中心等設施，進一步在法律上明確家庭養(yang) 老與(yu) 社會(hui) 養(yang) 老要同步發展的思路。1999年，政府為(wei) 更好地推動養(yang) 老工作的開展，正式成立全國老齡工作委員會(hui) ，統籌規劃國家養(yang) 老戰略。

　二、初步形成階段(2000—2005年)

　　在這一階段，我國養(yang) 老服務體(ti) 係初具雛形，社會(hui) 化的養(yang) 老服務理念逐漸興(xing) 起。2000年年底，我國正式進入老齡化社會(hui) 。學界普遍認為(wei) ，此時僅(jin) 僅(jin) 依靠傳(chuan) 統的家庭養(yang) 老方式已經很難滿足日漸增長的養(yang) 老服務需求。2000年，《中共中央、國務院關(guan) 於(yu) 加強老齡工作的決(jue) 定》頒布，這份綱領性文件描繪了今後一個(ge) 時期我國應建立以家庭養(yang) 老為(wei) 基礎、社區服務為(wei) 依托、社會(hui) 養(yang) 老為(wei) 補充的養(yang) 老機製，並強調社區服務的重要性。同年，《關(guan) 於(yu) 加快實現社會(hui) 福利社會(hui) 化的意見》首次出現養(yang) 老服務“社會(hui) 化”的說法。

　　在這一時期，政府開始把老齡問題納入五年規劃。2001年，《中國老齡事業(ye) 發展“十五”計劃綱要(2001—2005年)》提出，要繼續支持家庭養(yang) 老，鼓勵個(ge) 人為(wei) 養(yang) 老做準備，堅持政府、社會(hui) 、家庭和個(ge) 人相結合的養(yang) 老保障道路，同時強調增加對養(yang) 老機構的投入。2005年，民政部發布《關(guan) 於(yu) 開展養(yang) 老服務社會(hui) 化示範活動的通知》，並出台《關(guan) 於(yu) 支持社會(hui) 力量興(xing) 辦社會(hui) 福利機構的意見》，指出要繼續發展以老年人為(wei) 主要優(you) 撫對象的補缺型社會(hui) 福利事業(ye) ，重點為(wei) 有迫切養(yang) 老需求的對象提供托底服務。在這一階段，雖然國家首次提出構建家庭、社區和社會(hui) 相結合的養(yang) 老服務體(ti) 係，但不難發現家庭仍然是養(yang) 老服務中最普遍、最傳(chuan) 統的載體(ti) ，占據絕對的基礎性地位，而社區和機構養(yang) 老還隻是作為(wei) 家庭養(yang) 老的補充和輔助形式存在，發揮著福利性的兜底作用。

三、三足鼎立階段(2006—2010年)

　　在這一階段，居家、社區、機構三足鼎立的社會(hui) 養(yang) 老服務模式形成，國家開始在養(yang) 老服務供給領域探索多元主體(ti) 的責任劃分。伴隨老齡化程度的逐步加深，家庭養(yang) 老功能不斷弱化，家庭作為(wei) 養(yang) 老服務供給的主體(ti) 性地位逐漸削弱，政府開始籌措增加養(yang) 老服務供給，推動市場的放開，讓更多的社會(hui) 主體(ti) 參與(yu) 進來。2006年，《關(guan) 於(yu) 加快發展養(yang) 老服務業(ye) 的意見》明確提出要遵循政府扶持、市場推動的原則發展養(yang) 老服務業(ye) ，建立以居家養(yang) 老為(wei) 基礎、社區服務為(wei) 依托、機構養(yang) 老為(wei) 補充的養(yang) 老服務體(ti) 係。這是政策首次明確闡釋養(yang) 老服務的完整內(nei) 涵，標誌著養(yang) 老服務性質從(cong) 滿足生存的救助型向全方位福利型轉變。2008年，《關(guan) 於(yu) 全麵推進居家養(yang) 老服務工作的意見》出台，這是首次以“居家養(yang) 老”為(wei) 題的政策性文件，它避免了以往家庭、社區、機構三者之間層次不清的弊端，同時強調了“在地老化”的原則，鼓勵將家庭作為(wei) 老年人照料的主要場所。該文件還指出，居家養(yang) 老服務是政府和社會(hui) 機構依托社區為(wei) 居家老年人提供的生活照料、醫護康複等服務，是對傳(chuan) 統家庭養(yang) 老理念的補充與(yu) 更新。

　　2006年，國務院全國老齡工作辦公室發布《中國老齡事業(ye) 發展“十一五”規劃》，提出應多渠道籌措老年社會(hui) 保障基金，積極引導民營資本和國外資金投入老齡事業(ye) ，建立廣泛覆蓋、持續發展，與(yu) 經濟社會(hui) 相適應的老年社會(hui) 保障體(ti) 係，為(wei) 實現“六個(ge) 老有”創造有利的社會(hui) 條件。可見，在這一時期，家庭的養(yang) 老責任有所淡化，“家庭”的說法變成“居家”，社區、機構等專(zhuan) 業(ye) 化、社會(hui) 化的養(yang) 老服務主體(ti) 逐漸得到重視，三者之間的關(guan) 係趨向均衡，多元化的養(yang) 老服務投入機製正在形成。

四、快速發展階段(2011—2015年)

　　在這一階段，養(yang) 老服務政策處在設計、規劃、試驗和實施的黃金時期，各項政策都指向了機構養(yang) 老應在家庭養(yang) 老功能不斷弱化、老齡化程度不斷加深的現實國情中發揮中流砥柱的作用。2011年，國務院印發的《中國老齡事業(ye) 發展“十二五”規劃》提出建立以居家為(wei) 基礎、社區為(wei) 依托、機構為(wei) 支撐的養(yang) 老服務體(ti) 係。同年，《社會(hui) 養(yang) 老服務體(ti) 係建設規劃(2011—2015年)》出台，明確提出要大力發展以養(yang) 老服務、社區照料和病患陪護等為(wei) 重點的家庭服務業(ye) 。這是我國第一個(ge) 國家級養(yang) 老服務體(ti) 係建設的專(zhuan) 項規劃，明確闡釋了社會(hui) 養(yang) 老服務體(ti) 係的概念、定位、指導思想和保障措施。2013年，國務院發布《關(guan) 於(yu) 加快發展養(yang) 老服務業(ye) 的若幹意見》，也明確指出要在2020年建成功能完善、規模適度、覆蓋城鄉(xiang) 的養(yang) 老服務體(ti) 係的目標，與(yu) 我國全麵建成小康社會(hui) 總體(ti) 目標相呼應。

　　在這一時期，無論是2012年重新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》，還是民政部的《關(guan) 於(yu) 鼓勵和引導民間資本進入養(yang) 老服務領域的實施意見》、國土資源部的《養(yang) 老服務設施用地指導意見》等文件，都在大力呼籲社會(hui) 力量、民間資本進入養(yang) 老服務領域，努力將服務老年人的“夕陽紅”事業(ye) 打造成蓬勃發展的“朝陽”產(chan) 業(ye) 。也正是在這一階段，各類養(yang) 老機構飛速發展，繁榮背後的養(yang) 老亂(luan) 象也頻頻發生。為(wei) 此，政府相繼出台了多項管理規範，如2013年的《養(yang) 老機構管理辦法》《養(yang) 老機構設立許可辦法》《關(guan) 於(yu) 開展公辦養(yang) 老機構改革試點工作的通知》《關(guan) 於(yu) 推進養(yang) 老機構責任保險工作的指導意見》和2014年的《養(yang) 老機構醫務室基本標準》《養(yang) 老機構護理站基本標準》等。國家開始考慮整頓養(yang) 老服務市場，增強政府的監督管理職責，提升養(yang) 老服務的質量。

五、優(you) 化升級階段(2016年至今)

　　在這一階段，養(yang) 老服務政策由“兜底型”向“普惠型”轉變，政策導向已經從(cong) 供給方式的創新轉向服務質量的提升。隨著“大健康”理念的全麵融入及信息化、智能化、適老化技術的加持，養(yang) 老服務向著強信用、高質量、精管理的目標邁進。伴隨積極應對人口老齡化上升為(wei) 國家戰略，中國特色養(yang) 老服務體(ti) 係的頂層設計逐漸成熟。本階段的政策走向主要表現在以下五個(ge) 方麵。

　　第一，居家養(yang) 老服務向縱深方向發展。2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會(hui) 發展第十四個(ge) 五年規劃和2035年遠景目標綱要》首次提出家庭養(yang) 老床位建設和居家養(yang) 老上門服務，同時開展居家和社區基本養(yang) 老服務提升行動。從(cong) 2016年11月至今，國家已經連續5年在203個(ge) 地區進行居家和社區養(yang) 老服務改革試點、績效評估和示範推廣工作。

　　第二，持續推進養(yang) 老服務業(ye) 的放管服改革。從(cong) 2016年《關(guan) 於(yu) 全麵放開養(yang) 老服務市場提升養(yang) 老服務質量的若幹意見》，到2017年《關(guan) 於(yu) 加快推進養(yang) 老服務業(ye) 放管服改革的通知》、2019年《關(guan) 於(yu) 推進養(yang) 老服務發展的意見》，再到2020年《關(guan) 於(yu) 建立健全養(yang) 老服務綜合監管製度促進養(yang) 老服務高質量發展的意見》，這些政策的出台為(wei) 養(yang) 老服務業(ye) 破除發展障礙、優(you) 化供給結構、釋放消費潛力營造了公平良好的運行環境。

　　第三，國家養(yang) 老服務標準體(ti) 係逐步形成。2017年，國家質檢總局、國家標準委發布《養(yang) 老機構服務質量基本規範》。2018年，國家標準《養(yang) 老機構等級劃分與(yu) 評定》(GB/T37276—2018)發布;同年，《居家老年人康複服務規範》《老年人助浴服務規範》麵向社會(hui) 公開征求意見。2021年，民政部發布《養(yang) 老機構生活照料服務規範》。2022年，《養(yang) 老機構服務安全基本規範》正式實施，這是我國養(yang) 老服務業(ye) 的第一個(ge) 強製性國家標準;同年12月，《老年人能力評估規範》國家標準正式發布，意味著老年人能力評估領域的標準層級由行標上升為(wei) 國標，為(wei) 全國養(yang) 老服務行業(ye) 提供了更加權威、統一的評估工具。

　　第四，開啟醫養(yang) 康養(yang) 融合發展的新時代。2015年，《關(guan) 於(yu) 推進醫療衛生與(yu) 養(yang) 老服務相結合指導意見》首次提出醫養(yang) 結合的概念。2019年，《中共中央關(guan) 於(yu) 堅持和完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化若幹重大問題的決(jue) 定》首次提出建設居家社區機構相協調、醫養(yang) 康養(yang) 相結合的養(yang) 老服務體(ti) 係，在養(yang) 老服務的製度設計、過程運行、後期評估方麵注入全生命周期綜合預防的前瞻性思想，將醫養(yang) 康養(yang) 內(nei) 化於(yu) 整個(ge) 養(yang) 老體(ti) 係中。2022年，《關(guan) 於(yu) 加強新時代老齡工作的意見》再次強調構建醫養(yang) 康養(yang) 相結合的健康支撐體(ti) 係，探索符合我國國情的長期護理保險製度。政策的發展使醫養(yang) 康養(yang) 模式逐漸成文成型，被社會(hui) 大眾(zhong) 認可。

　　第五，智慧養(yang) 老迅速占據半壁江山。2017年至今，國家已開展了三批智慧健康養(yang) 老應用試點示範。2018年《“互聯網+民政服務”行動計劃》、2020年《關(guan) 於(yu) 加快實施老年人居家適老化改造工程的指導意見》《關(guan) 於(yu) 切實解決(jue) 老年人運用智能技術困難實施方案的通知》、2021年《智慧健康養(yang) 老產(chan) 業(ye) 發展行動計劃(2021—2025年)》《智慧助老行動三年計劃》等陸續出台，這些政策的實施有針對性地幫助老年人彌合數字鴻溝，使老年人更好地融入信息社會(hui) 。

　　(杜鵬，中國人民大學人口與(yu) 發展研究中心、老年學研究所教授、博士生導師;武玉，首都經濟貿易大學人口與(yu) 發展研究中心助理研究員)