政府和社會(hui) 資本合作(PPP)實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現了一些亟待解決(jue) 的問題。規範實施政府和社會(hui) 資本合作新機製，有利於(yu) 暢通民間資本參與(yu) 基礎設施投資的渠道，拓寬民間投資空間，有利於(yu) 充分發揮市場機製作用，提高基礎設施和公用事業(ye) 項目建設運營水平，有利於(yu) 遏製新增地方政府隱性債(zhai) 務，確保規範發展、陽光運行，對促進經濟社會(hui) 高質量發展意義(yi) 重大。按照國務院確定的工作分工，國家發展改革委會(hui) 同財政部研究起草了《關(guan) 於(yu) 規範實施政府和社會(hui) 資本合作新機製的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，報國務院同意後以國務院辦公廳名義(yi) 轉發各地方、各部門貫徹實施。

　　一、新機製主要包括哪些內(nei) 容?

　　《指導意見》共四個(ge) 部分18條，從(cong) 準確把握新機製的總體(ti) 要求、規範推進建設實施、切實加強運營監管、加大政策保障力度等方麵，對政府和社會(hui) 資本合作新機製作了係統規範，確保政府和社會(hui) 資本合作規範發展、陽光運行。一是準確把握新機製的總體(ti) 要求。明確新機製聚焦使用者付費項目，全部采取特許經營模式，合理把握重點領域，優(you) 先選擇民營企業(ye) 參與(yu) ，明確管理責任分工，穩妥推進新機製實施。二是規範推進建設實施。嚴(yan) 格審核特許經營方案，公平選擇特許經營者，規範簽訂特許經營協議，嚴(yan) 格履行投資管理程序，做好項目建設實施管理。三是切實加強運營監管。定期開展項目運營評價(jia) ，規範開展特許經營協議變更和項目移交等工作，建立常態化信息披露機製，懲戒違法違規和失信行為(wei) 。四是加大政策保障力度。加強組織實施，做好要素保障和融資支持，支持創新項目實施方式。

　　二、如何理解新機製優(you) 先選擇民營企業(ye) 參與(yu) 政府和社會(hui) 資本合作?

　　最大程度鼓勵民營企業(ye) 參與(yu) ，是政府和社會(hui) 資本合作新機製的一個(ge) 重點，這樣安排主要出於(yu) 三方麵考慮。

　　一是貫徹落實黨(dang) 中央、國務院決(jue) 策部署。習(xi) 近平總書(shu) 記高度重視發展民營經濟、促進民間投資有關(guan) 工作，多次強調黨(dang) 中央始終堅持“兩(liang) 個(ge) 毫不動搖”、“三個(ge) 沒有變”，始終把民營企業(ye) 和民營企業(ye) 家當作自己人，明確要求激發民間資本投資活力。今年7月，我委報請黨(dang) 中央、國務院印發《中共中央 國務院關(guan) 於(yu) 促進民營經濟發展壯大的意見》，並先後出台《國家發展改革委關(guan) 於(yu) 進一步抓好抓實促進民間投資工作努力調動民間投資積極性的通知》《國家發展改革委等部門關(guan) 於(yu) 實施促進民營經濟發展近期若幹舉(ju) 措的通知》等具體(ti) 落實文件。《指導意見》提出最大程度鼓勵民營企業(ye) 參與(yu) 政府和社會(hui) 資本合作，是進一步貫徹落實黨(dang) 中央、國務院決(jue) 策部署的具體(ti) 舉(ju) 措。

　　二是回歸PPP本源。PPP(Public-Private Partnership)直譯為(wei) 公私合作夥(huo) 伴關(guan) 係，其中Public指公共部門，Private指私人機構，在我國主要為(wei) 民營企業(ye) 和外資企業(ye) 。我國推進PPP的初衷，主要是借鑒國外經驗，在基礎設施和公用事業(ye) 領域引入民間資本和外商投資，提升運營效率和管理水平。為(wei) 堅持初衷、回歸本源，新機製鼓勵優(you) 先選擇民營企業(ye) 參與(yu) 。

　　三是進一步調動民間投資積極性。近年來受房地產(chan) 開發民間投資下行影響，民間投資總體(ti) 增長承壓較大。但分領域看，民間投資結構出現積極變化，民間投資重點逐步轉向實體(ti) 經濟，今年1—9月，製造業(ye) 民間投資、基礎設施民間投資同比增長9.0%和14.5%，分別高出全部製造業(ye) 投資、全部基礎設施投資2.8、8.3個(ge) 百分點，呈現出較強投資活力。新機製明確優(you) 先選擇民營企業(ye) 參與(yu) ，將進一步調動民間投資積極性，推動民間投資結構持續優(you) 化調整。

　　三、如何理解聚焦使用者付費項目?

　　從(cong) 國際經驗看，政府和社會(hui) 資本合作(PPP)主要分為(wei) 基於(yu) 使用者付費的特許經營(Concession)和基於(yu) 公共部門(政府)付費的私人融資計劃(PFI)兩(liang) 種模式。PFI模式主要在英國實施，但由於(yu) 多種原因，英國政府已於(yu) 2018年暫停推行。我國此前推行的以政府付費為(wei) 主的PPP項目也出現了一些問題，加重了地方政府的財政支出壓力。為(wei) 規範實施政府和社會(hui) 資本合作新機製，《指導意見》明確，將聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會(hui) 資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。同時，新機製將特許經營期限延長至40年，投資規模大、回報周期長的項目還可以適當延長，允許在項目建設期依法依規接受政府投資支持，明確通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有，這些都有助於(yu) 提升民間資本參與(yu) 使用者付費項目的積極性。

　　四、如何理解政府和社會(hui) 資本合作、使用者付費、特許經營等概念之間的關(guan) 係，以及與(yu) BOT等實施方式的關(guan) 係?

　　如上所述，政府和社會(hui) 資本合作(PPP)包括基於(yu) 使用者付費的特許經營和基於(yu) 政府付費的私人融資計劃(PFI)兩(liang) 種主要類型，BOT及其衍生形式則屬於(yu) 上述兩(liang) 種類型的具體(ti) 實施方式。按照新機製要求，所有基礎設施和公用事業(ye) 領域的政府和社會(hui) 資本合作項目均須采用基於(yu) 使用者付費的特許經營模式，具體(ti) 實施方式主要包括建設—運營—移交(BOT)、轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)、設計—建設—融資—運營—移交(DBFOT)等。

　　五、如何理解《支持民營企業(ye) 參與(yu) 的特許經營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》?

　　《指導意見》提出要最大程度鼓勵民營企業(ye) 參與(yu) 政府和社會(hui) 資本合作新建(含改擴建)項目，同時根據不同項目公共屬性強弱，結合實際情況，將政府和社會(hui) 資本合作新建(含改擴建)項目分為(wei) 三類，製定了《支持民營企業(ye) 參與(yu) 的特許經營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業(ye) 獨資或控股;關(guan) 係國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(ye) 股權占比原則上不低於(yu) 35%;少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業(ye) 參與(yu) 。此外，《指導意見》明確，對清單所列領域以外的政府和社會(hui) 資本合作項目，也應積極鼓勵民營企業(ye) 參與(yu) 。

　　在具體(ti) 實施過程中，需把握以下要點：一是清單采取了不完全列舉(ju) 形式，清單所列領域以外的政府和社會(hui) 資本合作新建(含改擴建)項目，也要參照清單精神，積極鼓勵民營企業(ye) 參與(yu) 。二是清單不是對特許經營行業(ye) 範圍的限定，未在清單中明確的行業(ye) 領域項目，也可以按照新機製規定采取特許經營模式。三是清單規範範圍為(wei) 政府和社會(hui) 資本合作新建(含改擴建)項目，符合條件的國有企業(ye) 通過特許經營模式規範參與(yu) 盤活存量資產(chan) 不屬於(yu) 清單規範範圍。四是建立了清單動態調整機製，後續國家發展改革委將及時收集、整理各方麵對清單實施過程中的意見建議，並結合投資管理新形勢新要求，對項目清單進行動態調整，真正做到最大程度鼓勵民營企業(ye) 參與(yu) 。

　　六、如何推動政府和社會(hui) 資本合作新機製更好落地實施?

　　政府和社會(hui) 資本合作新機製落地實施需要各方麵共同推動，形成合力。國家發展改革委將加強宣傳(chuan) 解讀和政策指導，抓緊製定特許經營配套文件，營造良好製度環境，牽頭做好特許經營模式推進工作。地方各級人民政府要規範推進本級政府事權範圍內(nei) 的特許經營項目，依法依規明確特許經營項目實施機構，切實負起主體(ti) 責任。社會(hui) 資本方和谘詢機構要全麵準確理解政府和社會(hui) 資本合作新機製內(nei) 涵，客觀合理地從(cong) 專(zhuan) 業(ye) 角度解讀文件精神、推動具體(ti) 項目，為(wei) 新機製落地實施貢獻自己的力量。