清代前期的財政體(ti) 製是傳(chuan) 統中國財政模式的代表，“不完全財政”是它的典型特征。清政府的財政支出按照其“經製”來安排。《會(hui) 典》《則例》等法典式文獻，對國家每年正常的財政收支規定相對固定的額度。無論社會(hui) 經濟情況發生怎樣的變化，均不得突破經製所規定的支出範圍和額度。這種不能因事設費、在製度上就存在支出缺口的財政體(ti) 製，我們(men) 稱之為(wei) “不完全財政”。

　　“不完全財政”主要表現為(wei) 官吏薪俸低微、地方公費缺乏和軍(jun) 費開支不足

　　清代官俸之薄，前所未有。清初幾經調整，康熙八年(1669年)形成定例，按官員品級支給俸祿。正從(cong) 一品薪銀為(wei) 180兩(liang) ，祿米80斛;而七品縣令俸銀僅(jin) 45兩(liang) ，祿米45斛。按照當年禦史趙璟的說法，就知縣而言，其年薪45兩(liang) 分攤到每個(ge) 月的薪俸，隻夠五六日的花銷，剩下二十幾天的生活費將無著落。

　　地方公費方麵，與(yu) 明代相比，為(wei) 取得統一戰爭(zheng) 的勝利，清初采取了集聚財力於(yu) 中央的嚴(yan) 厲措施，一方麵在賦役合一運動中各種差役折銀納入起運的範圍，另一方麵大量裁扣地方存留銀兩(liang) 直接上解中央以充軍(jun) 費。偏重中央弱化地方的經費使用安排，並沒有隨著戰爭(zheng) 的結束而變化，反而將它作為(wei) 經製沿襲下去，地方經費形成製度化缺口。

　　在軍(jun) 費方麵，清代前期的常額軍(jun) 費，隻有兵餉馬乾在國家財政內(nei) 支銷。許多經常性、不可或缺的支銷，諸如兵器製造費、武職養(yang) 廉費等項目的絕大部分經費，都不在財政支出範圍之內(nei) ，隻能由地方政府籌措，常額軍(jun) 費存在製度性缺口。就戰時軍(jun) 費而言，清朝隻將按照軍(jun) 需則例或報銷成案而奏銷的款項列為(wei) “正銷”，在財政支出範圍之內(nei) 。超過例案所規定的限額，又沒有特旨恩準的款項，列入“外銷”，這些款項一般由承辦軍(jun) 需官員或用兵地方官員分攤，或稱“攤捐”，或稱“攤扣”“分賠”。比如道光十二年(1832年)鎮壓湘粵瑤民起義(yi) 之役的外銷款額，竟占實用軍(jun) 費的1/2.

　　“不完全財政”體(ti) 製引發“國民兩(liang) 困”的政策效應。“不完全財政”體(ti) 製的特點是在財政支出上當支而不支，“事務”與(yu) “財力”不對稱，形成財政支出缺口，從(cong) 而衍生出一係列弊端。首先，俸祿低微，官員們(men) 便在施政過程中貪汙行賄、額外苛索。雍正皇帝的“沈近思之問”，生動地反映了“不完全財政”導致官員越軌斂財的惡果。無法養(yang) 家糊口，不能維持起碼的人倫(lun) 關(guan) 係，迫使官員伸手勒索，俸祿低微成為(wei) 貪風不止的製度性根源。其次，地方公費短缺，隻能由地方官設法解決(jue) 。名為(wei) “設法”，實則加派。最後，軍(jun) 費供給不足，由相關(guan) 軍(jun) 務官員攤賠，官員的職守是治兵，其應付攤賠的辦法也隻有向地方勒索，到最後負擔仍然落在百姓身上。

　　“不完全財政”體(ti) 製給清朝政府行政帶來兩(liang) 方麵的不良後果

　　一是由於(yu) 存在製度性支出缺口，地方官員勢必謀求非法的經費籌措途徑。地方官有合理的理由，其私自征取形成倒逼之勢，使清政府在政策執行和管理上被迫放鬆，法律條規形同具文。二是在民眾(zhong) 產(chan) 出一定的情形下，地方官加派浮收，相應地影響了地丁正額賦稅的征足和完納。而實際上，地方官將勒派浮收，定額賦稅徒有虛名，百姓不堪其苦，國家財政受到損害。

　　麵對製度缺陷形成的貪汙之風和賦稅政策的失效，雍正皇帝試圖通過“耗羨歸公”的財政製度改革，建立“養(yang) 廉銀”製度來緩解各方麵的財政缺口。原來，在清代以白銀繳納賦稅的條件下，將散碎銀子融化成錠客觀上存在耗損，而官員們(men) 卻用本來意在填補成本的火耗，肆意增額，作為(wei) 攫取財富的手段。雍正二年(1724年)七月初六，雍正帝頒諭在全國範圍內(nei) 實行“耗羨歸公”。關(guan) 於(yu) 火耗何以存在，他說，“州縣火耗，原非應有之項，因通省公費及各官養(yang) 廉，有不得不取給於(yu) 此者。朕非不願天下州縣絲(si) 毫不取於(yu) 民，而其勢有所不能”。這個(ge) “勢”，就是“不完全財政”在製度上形成的官俸和公費支出缺口。

　　“耗羨歸公”完補虧(kui) 空後，便主要用於(yu) 彌補官俸和公費的不足。“養(yang) 廉銀”各地各官數額不同，總督在12000—30000兩(liang) ，知縣在600—2000兩(liang) 。在雍正眼裏，“耗羨歸公”仍是財政範圍外的項目，而且其開支的地方公用也是地方官的私事。他希望通過“養(yang) 廉銀”使用的官員“自由度量”，來彌補“不完全財政”的製度性缺陷。然而，乾隆五年(1740年)戶部直接幹預耗羨收支，在管理上把耗羨視為(wei) 正項。地方失去了靈活自由支配的經費，從(cong) 而把目光轉向加派，形成耗外之耗。

　　絕對君權以及封建專(zhuan) 製主義(yi) 的官僚製度是“不完全財政”體(ti) 製的根源，在財政製度的安排上就是它的保守性和在處理非法征收上的隨意性。官僚等級製和一姓王朝政治製度，強調忠誠和“人治”，官吏的任免升降就必然以皇帝和上司的好惡為(wei) 標準，而不重視其政績和對民生的改善。因此，“不完全財政”的製度性缺陷便催生出官員的普遍腐敗。晚清時人朱彭壽曾詳細記錄清朝各代皇帝在位期間二品以上大員受處極刑的情況，其中乾隆一朝就達53人。在時勢變遷和專(zhuan) 製製度的相互作用下，“不完全財政”體(ti) 製對清代社會(hui) 機體(ti) 的破壞日益加重，形成乾嘉時期清朝統治由盛轉衰的格局。

　　(作者為(wei) 中國人民大學財政金融學院教授)