中華民族五千年曆史，有一條縱向傳(chuan) 承、革故鼎新的螺旋式上升的軌跡，中央地方關(guan) 係也同樣沿著這條軌跡不斷發展。秦統一後建帝製，“海內(nei) 為(wei) 郡縣”;漢代實行強幹弱枝的中央地方製度;唐朝中央機構實行三省製，地方機構實行州縣二級製;宋朝總體(ti) 而言，實行二府製與(yu) 地方兼施製;元朝在民族大一統的局麵下，地方製度為(wei) 行中書(shu) 省製;明朝中央為(wei) 內(nei) 閣製，地方行路、州、縣三級製;清朝的中央地方關(guan) 係具有鮮明的民族統治的特點。中華民族是古代中國大一統體(ti) 製政治實踐和理論學說催化而形成的，統一是中國曆史的主流，在這方麵積累的曆史經驗很有借鑒意義(yi) 。

　　大一統的政治製度適合中國傳(chuan) 統國情，有助於(yu) 民生的改善和文化的統一

　　公元前221年秦始皇統一全國，建立專(zhuan) 製主義(yi) 的皇帝製度，推行郡縣製的地方製度。雖然秦朝轉瞬亡國，但它留下的製度無論中央的皇帝製度還是地方的郡縣製度，一直傳(chuan) 承於(yu) 後世，曆時兩(liang) 千多年。這充分說明了這個(ge) 製度符合中國的國情需要。以中央地方關(guan) 係架構之初來看，秦始皇建立的皇帝製度和推行的地方郡縣製度，都是周朝宗法分封製的曆史經驗與(yu) 教訓的總結，體(ti) 現了中華民族的智慧和創造力。秦始皇即位以後，天下並未平定，百姓的溫飽與(yu) 安居尚如空中樓閣。在這個(ge) 背景下，本應運用新建的中央集權的皇帝製度安撫百姓，助力民生，維持社會(hui) 穩定。然而，秦始皇卻自以為(wei) “天下莫予毒也”，肆行獨裁統治，壓榨民生，耗盡民力，以致“力役三十倍於(yu) 古，田租口賦鹽鐵之利二十倍於(yu) 古”，曾經是改革推動力的法製，反而變成了虐害民眾(zhong) 的枷鎖，形成了“赭衣塞路，囹圄成市”的慘象。這是一個(ge) 關(guan) 於(yu) 控製與(yu) 征服的魔咒，資源一旦過於(yu) 集中，一定會(hui) 利用它壓迫別人。作為(wei) 新生的專(zhuan) 製主義(yi) 的皇帝製度，沒有發揮應有的作用，卻成了秦始皇推行暴政的工具。他把中央集權製度看作是皇帝個(ge) 人集權專(zhuan) 製和濫施淫威的工具，無限製地膨脹皇權，加強中央的集權，最後把新型的皇帝王朝引向了滅亡的絕路。秦之亡並不是亡於(yu) 製度，而是亡於(yu) 破壞了製度。

　　漢朝建立以後，比較注意全麵發揮皇帝製度的法定權力。如遇重大事項召集朝議、朝會(hui) ，皇帝與(yu) 大臣共同協商，決(jue) 定之後迅速推向全國。漢初的做法有利於(yu) 發揮皇帝製度的動員力量，可以迅速調整地方上不利於(yu) 中央集權的一些弊政，改變了百姓對皇帝製度的看法。曆史證明，專(zhuan) 製主義(yi) 不等於(yu) 皇帝獨裁，由漢朝建立的朝議、言諫、封駁製度，有利於(yu) 發揮皇帝製度中的積極因素，有助於(yu) 迅速推進國家各領域的發展和建設，並使皇權的行使受到製度的和法律的某種約束。因為(wei) 皇權受到約束，以皇帝為(wei) 中心的中央集權才延續下來。隻是到了明清兩(liang) 朝，隨著宰相製度的廢除，皇帝製度的惡性發展，專(zhuan) 製主義(yi) 的國家製度也很難維持下去。破壞中央集權專(zhuan) 製製度，將其變成個(ge) 人暴虐獨裁載體(ti) 終而覆亡的元凶，不是別人，正是皇帝自己。

　　在中國曆史上提及地方行政，向以漢代為(wei) 榜樣，稱道中央與(yu) 地方關(guan) 係處理得當，體(ti) 製合理。西漢加強中央集權的結果，使得對外有足夠的力量抵禦外患，深化民族團結進步;對內(nei) 消除了地方割據勢力，保證國內(nei) 各個(ge) 地區之間政治、經濟和文化聯係的不斷加強，從(cong) 而使統一的封建國家更加穩固，社會(hui) 經濟更加繁榮。據《漢書(shu) ·地理誌》記載，公元二年西漢人口五千九百五十九萬(wan) 餘(yu) 人，疆域東(dong) 西九千三百零二裏，南北一萬(wan) 三千三百六十八裏。經過四百年的創造和發展，一個(ge) 偉(wei) 大的統一的封建國家，在距今兩(liang) 千年之前已巍然屹立在世界的東(dong) 方。從(cong) 此以後，國家的統一成了曆史發展的主流。

　　中國悠久的曆史證明充分發揮中央與(yu) 地方的製度作用，重在修製選人

　　所謂修製，就是根據社會(hui) 的發展，及時剔除已經被曆史和現實所證明不適合中國政治實際的某些製度。同時需要明確，製度是死的，更重要的是執掌製度的官吏的素質，是否能發揮製度之所長，使製度與(yu) 法製、政情相統一。因此，曆代都重視選官的問題。因而，漢唐以來，對郡縣長吏非常重視。

　　調整中央與(yu) 地方的權限是古代中國行政管理的重要問題。為(wei) 了實現中央集權，中國古代很早便形成了大一統的理論和政策，加強中央集權就是強調用人權、發兵權、立法權、財政權收歸中央。而當這些權力實實在在由中央政府掌握時，國家的統一也更加穩固。為(wei) 了中央集權，封建國家很注意運用統一的法律法令，對地方官明定權責，進行監督，並協調各民族間的關(guan) 係。在經濟方麵，除掌握重要的生產(chan) 資料和官營工商業(ye) 外，也賦予地方經濟以發展空間。在文化方麵，則始終堅持以儒家思想為(wei) 主導的一元化的文化傳(chuan) 統。中國曆史上的盛世，大都是中央政府有效地行使行政管理權的時期。但是中央的權限過分集中，像秦朝那樣“天下事無大小皆決(jue) 於(yu) 上”“主獨製於(yu) 天下而無所製也”，破壞了中央與(yu) 地方的正常關(guan) 係，束縛了地方積極性的發揮，使地方政權失去了活力，造成政事臃塞、冗員充斥、國力衰微，進而削弱了中央集權。而如果地方權力過大，外重內(nei) 輕，中央政府不能節製，也會(hui) 導致地方割據自為(wei) 、王朝崩潰、國家分裂、社會(hui) 動亂(luan) 與(yu) 人民顛沛流離。東(dong) 漢末年的州牧擅權，唐末的節度使專(zhuan) 政就是明證。因此，封建統治者煞費苦心地調整二者的關(guan) 係，一方麵賦予地方政權處理兵刑錢穀的一定權力，規定省、郡、縣各級政權的管轄範圍和從(cong) 屬關(guan) 係，另一方麵又強調專(zhuan) 製主義(yi) 的集中製，有關(guan) 地方官吏的選任、軍(jun) 事的調動、法令的適用、死刑的執行、賦稅的大筆支出、重要工程的興(xing) 造等等，均須報中央政府，以便居中馭外，內(nei) 外相維，特別是清朝，中央對地方的行政管轄、司法管轄深入到邊陲之地和少數民族聚居地區，很值得重視。但由於(yu) 封建國家的本質，決(jue) 定了中央與(yu) 地方在行政權力上的矛盾隻能作某種調整而不可能解決(jue) 。當今，在十幾億(yi) 人口的大國，為(wei) 了更好地處理中央與(yu) 地方的關(guan) 係，認真總結曆史和現實的經驗，是很有必要的。

　　監察製度能夠溝通中央與(yu) 地方，官和使緊密結合，形成監察網絡

　　中國古代的監察製度，產(chan) 生於(yu) 中國的文化土壤，它在中國曆史上所起到的作用是不可以忽視的。

　　監察製度從(cong) 戰國時期開始出現，經過秦漢，已經奠定了規模。至唐朝，不僅(jin) 完善了監察製度，而且使監察係統網絡化，全麵涵蓋了中央和地方。如同史書(shu) 所說，中國的國家體(ti) 製，是“設官以經之，置使以緯之”。“設官以經之”,是指設置於(yu) 地方上處於(yu) “靜態”的地方官。“置使以緯之”是指巡按禦史或按常例進行巡察，或奉聖命進行專(zhuan) 項監察，是“動態”與(yu) “靜態”相結合的。

　　監察官曆來被稱作是“皇帝耳目之司”，求治的皇帝非常重視選拔監察人才，有時由皇帝親(qin) 自麵試。從(cong) 唐朝開始，確定監察官必須科第出身，忠誠廉潔，敢於(yu) 糾彈不法。由於(yu) 監察官是流動的，是遍及全國各地的，地方各級政權機關(guan) 都擺脫不掉監察官的監察，因此，監察官對於(yu) 吏治起著震懾的作用，而且，借助監察網絡，溝通了中央與(yu) 地方的關(guan) 係。在曆史上，宰相受到監察禦史的彈劾而去職者，比比皆是。為(wei) 了掌控地方官的活動，秦始皇就專(zhuan) 派監郡的禦史。漢初，曾經撤銷了設在郡上的監禦史，但不久便發現，失去監禦史的郡吏治很快混亂(luan) ，監禦史製度隨即恢複，而且，中央不斷派出巡禦史察郡。漢武帝時，首定監察法《六條問事》,首要對象就是二千石的高官、郡守。至唐代，製定《巡察六條》,監察不再限定於(yu) 郡守，而是“是官皆監”。清朝詳定了監察法法典，這是中國古代具有特殊價(jia) 值的一部法典，是世界上其他各國所沒有的。晚清官製改革，舊官製基本都被廢除，但保留都察院不廢，說明監察製度在晚清仍然發揮著基本的職能，如炙手可熱的慶親(qin) 王奕劻，便被監察禦史彈劾貪汙。

　　總之，在中國的政治史上，官吏的活動是重要的政治軌跡。正如孟子所說，“徒善不足以為(wei) 政，徒法不能以自行”，沒有治國的好官吏，也不會(hui) 有治世的出現。製度設計得再好，沒有良吏也都會(hui) 落空。

　　兩(liang) 千年來，地方政權雖不斷地發生變動，但郡縣製度總體(ti) 是穩定的

　　自秦統一以來，在兩(liang) 千多年的曆史發展中，地方政權隨著政治形勢的發展而不斷地發生變動，或郡、縣二級製，或省、郡、縣三級製，或省、道、府、縣四級製，但無論怎樣變動，其目的都是為(wei) 了適應中央集權，在變動中郡縣製度總體(ti) 是穩定的。實踐也證明了這種路徑模式的合理性與(yu) 有效性。省、道、府、縣的四級政權中，省、道、府的任務是治官，並不直接接觸百姓，而是希望通過治官達到治民的目的。隻有縣官是直接臨(lin) 民的，縣是最低一級政權，縣令長是親(qin) 民之官，直接掌握鄉(xiang) 裏基層組織，特別是督率鄉(xiang) 之三老進行教化，督率嗇夫重視農(nong) 業(ye) 生產(chan) ，舉(ju) 辦鄉(xiang) 宴聚會(hui) 以敦老幼之序。縣官既擔負如此重要的職責，對縣官的選任、考績就非常重要。

　　明太祖特別頒布法律規定州縣臨(lin) 民之官的具體(ti) 要求。洪武十七年(公元1384年)製定“府州縣條例八事，頒示天下，永為(wei) 遵守”。其中強調各級官吏都要加強管理，提高統治效率，以及上級對下級的監督等等。尤其重視作為(wei) 基本行政單位的縣的吏治，曾經刊布《到任須知》三十一條，其中規定：縣官到任首先要了解刑、版籍、田糧等關(guan) 係到封建國家根本的司法、財政事項;其次要了解“境內(nei) 民人犯法，被誅者幾戶”以便掌握縣內(nei) 居民的政治情況以加強監視，防止發生危害國家統治的行為(wei) 。對於(yu) 府、州、縣官中的廉潔正直者，“必遣行人齎敕往勞，增秩賜金”。以上充分反映了明朝統治者對於(yu) 加強地方機關(guan) 統治效能的經驗的積累，這些措施旨在加強地方官的職責，發揮護一方穩定、保一方平安的作用，而不純為(wei) 防範地方豪強勢力。民生福祉是人民幸福之基、社會(hui) 和諧之本，民生是最大的政治，在發展民生中贏得民心，是各族人民緊緊團結在一起、鞏固統一的基礎。

　　從(cong) 中國傳(chuan) 統曆史論，應當學習(xi) 漢唐，汲取宋明教訓，注重總結地方官吏治績，注重發揮地方“以藩屏周”的重要作用。“地方政治一向是中國政治上最大一問題。因為(wei) 中國國家大，地方行政之好壞，關(guan) 係最重要。”顧炎武在明亡國後，痛定思痛反思道，國家根基在基層，在基層臨(lin) 民之官，“自古及今，小官多者其世盛，大官多者其世衰”。

　　“溯往知來”。維護國家大一統格局，中央地方關(guan) 係因時調整是曆史的規律。改革的最大受益者，就短時效益來看是廣大普通民眾(zhong) ，就曆史的長時段來看，則是整個(ge) 國家和民族的前途命運。堅持黨(dang) 的領導，在中央地方大一統的格局中，讓中華民族像石榴籽一樣抱在一起。在此基礎上，實現民族複興(xing) 、國祚綿長、文明傳(chuan) 承，需要我們(men) 以史為(wei) 鏡，學史明智。

　　(作者為(wei) 中國政法大學終身教授、博士生導師)