從(cong) 國際經驗來看，保障房製度覆蓋建設、分配、退出與(yu) 管理等多個(ge) 環節，其平穩運行往往需要數十年的試錯與(yu) 矯正過程。在中國大規模啟動保障房建設的初期階段，應及時明確保障房製度的基本框架，從(cong) 而盡可能降低未來保障房製度運行、試錯與(yu) 矯正的成本。

　　確立長期的“適度居住權”政策

　　1998年以來保障房政策的變遷多發生在商品房房價(jia) 高漲的背景下，保障房作為(wei) 商品房市場調控政策的眾(zhong) 多政策選項而存在，往往不是具有中長期政策目標，因此保障房製度應轉向民生，而非短期的對衝(chong) 政策，即保障房的存在不是為(wei) 了短期配合房地產(chan) 調控而降低房價(jia) ，而是為(wei) 了完成政府應盡的中長期的基本責任。

　　要確立“適度居住權”的保障製度，這取決(jue) 於(yu) 城市化水平、人口結構、城市家庭的收入階層分布。如果超越經濟發展的不同階段，基本住房保障標準過分超越一國的城市化水平、城市平均住房提供標準，則難以持續。目前，部分城市將保障標準由2000元提高至5000元，這相當於(yu) 給中等收入家庭提供了較高保障。

　　構建不同類型保障房之間“防火牆”

　　2010年開始，公租房作為(wei) 一種新型的基本保障房正式推出，從(cong) 政策界定的內(nei) 容看，其具體(ti) 含義(yi) 是：1．供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區，可以將新就業(ye) 職工和有穩定職業(ye) 並在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應範圍；2．不得重複保障，即享受廉租房實物配租和經濟適用房政策的家庭，不得承租公共租賃住房；3．隻租不售，即公租房隻能用於(yu) 出租，隻能用於(yu) 承租人自住，不得出借、轉租或閑置，不能用於(yu) 出售，更不能享受出售的資產(chan) 收益，或者其它經營性活動；4．以配建為(wei) 主，也可通過新建、改建、收購、在市場上長期租賃住房等方式多渠道籌集，具體(ti) 的配建可以在商品房中、開發區和產(chan) 業(ye) 園區。

　　然而，也正是2010年公租房概念拓展到產(chan) 業(ye) 園區，為(wei) 部分地方政府在完成保障房建設任務過程中變換保障房的口徑提供了空間，使得保障房的範圍被不適當地寬泛化，開發園區建設的職工宿舍、高校自建房、商品房配建房、集體(ti) 宿舍，甚至農(nong) 村集體(ti) 土地自建房均被不同程度地納入到保障房。

　　為(wei) 了避免這種問題，不僅(jin) 需要在商品房和保障房之間建立起清晰的“防火牆”，也需要在不同保障房口徑之間建立“防火牆”。具體(ti) 而言，可行的保障房概念界定應該是：

　　第一，消除商品房與(yu) 保障房之間的交集區域，即把經濟適用房和限價(jia) 房排除出保障房的定義(yi) 範圍。因為(wei) 這兩(liang) 類住房是商品與(yu) 保障之間的模糊區，是滋生一係列尋租問題的誘因。從(cong) 曆史原因看，經濟適用房和限價(jia) 房的突出問題表現在以下幾個(ge) 層麵：1．經濟適用房是1998年商品房條件下產(chan) 生的製度變革的臨(lin) 時性產(chan) 物，應適時規範；限價(jia) 房則是近年來房價(jia) 持續高漲背景下，作為(wei) 平抑房價(jia) 而采取的、具有調控含義(yi) 的住房。2．本質上為(wei) 享受政策補貼的商品房，是“含有補貼的商品房資產(chan) ”，它的存在既是對商品房概念的模糊化，也是對保障房概念的模糊化。3．“保障範圍泛化”，它將部分中高收入的人群囊括在內(nei) ，卻將部分中低收入家庭排擠在外。

　　第二，以廉租房和公租房為(wei) 主體(ti) ，即廉租房建設重在財政與(yu) 金融政策支持，公租房建設重在市場化運作與(yu) 透明化分配管理。具體(ti) 含義(yi) 是：廉租房主要針對的是最低收入家庭，公租房主要針對的是中低收入家庭、“夾心層高校畢業(ye) 生”、進城務工職工，且“隻租不售、退出自願”。

　　第三，棚戶區改造住房在基本完成後，應退出保障房概念範圍。

　　第四，規範產(chan) 業(ye) 園區、集休宿舍、農(nong) 村集體(ti) 自建房、高校自建房，經差異化標準分別納入到公租房範圍。

　　給與(yu) 需求測算要合理

　　首先，要以城市常住人口而非戶籍人口作為(wei) 測度需求標準。從(cong) 目前各省市公布的保障房覆蓋範圍看，仍然主要針對戶籍人口，而非城市常住人口。然而，我國城鄉(xiang) 二元分割的戶籍製度格局決(jue) 定了城鎮範圍內(nei) 應享受統一基本住房保障的居民並不都擁有城市戶籍。因此，基本住房保障同樣也應將這部分非戶籍常住人口納入到保障房範圍。

　　目前我國城鎮常住人口可分為(wei) 本地農(nong) 村人口、本地非農(nong) 戶籍人口、外地農(nong) 村戶籍人口和外地非農(nong) 戶籍人口四類，占比分別為(wei) 27%、49%、13%和10%。按照這種分類，本地農(nong) 村人口通常擁有自己的住宅，不應納入保障房的覆蓋範圍；本地非農(nong) 戶籍即城市戶籍人口中不具備商品房支付能力或無力承擔房租的家庭則應在保障房範圍之內(nei) ；外地農(nong) 村戶籍人口主要為(wei) 農(nong) 民工，這部分遷移人口通常主要居住在廉價(jia) 的城中村住宅中，居住條件較為(wei) 惡劣，外地非農(nong) 戶籍人口主要為(wei) 大學畢業(ye) 生，這部分人群是城市“夾心層”的來源之一，這兩(liang) 類占比為(wei) 24%左右的外地遷移人口應納入保障房範圍。

　　其次，要以城市常住人口住房支付能力作為(wei) 需求測度標準。將城市常住人口分為(wei) 最低收入、低收入、中等偏下收下、中等收入、中等偏上收入、高收入及最高收入等七類家庭，並按照2010年的平均房價(jia) 計算其房價(jia) 收入比及按揭收入比，雖然這兩(liang) 項指標在衡量居民住宅支付能力時具有一定的局限性，但由於(yu) 統計數據的有限性，難以準確根據不同類別家庭的收入中位數及房價(jia) 中位數計算這兩(liang) 個(ge) 指標。據此大致測算，前三類家庭的按揭收入比已經接近1，甚至遠遠大於(yu) 1，因此，這些家庭基本上不太可能進入商品房市場，最低收入和低收入家庭應納入廉租房和公租房的保障範圍，中等偏下及部分中等收入家庭應納入經濟適用房和限價(jia) 房的保障範圍，而中等收入以上的家庭則應通過市場化的商品房進行解決(jue) 。