一、引言

　　從(cong) 中華人民共和國成立到1998年的半個(ge) 世紀中，中國城市住房的建設、分配與(yu) 管理一直實行單位住房福利製度。住房的商品屬性被否定，國家按照單位行政級別投資建設住房，住房產(chan) 權公有，單位實物分配，職工低價(jia) 租住。“隻住不賣”的住房福利屬性得以確立，形成了住房投資的公共性、住房分配的實物福利性、住房經營的非營利性以及住房管理的純行政性。單位福利住房製度雖然保障了職工的基本居住需求，但其弊端同樣明顯。以實物分配和低租金為(wei) 特征的福利屬性定位收窄了住房投資建設渠道，使得我國的住房建設長期處於(yu) 停滯狀態。1978年全國城市人均住宅建築麵積僅(jin) 為(wei) 6.7平方米，住房供給數量不足，人們(men) 處於(yu) 普遍的居住貧困狀態。單位福利住房製度本質上是低水平的泛福利體(ti) 製。

　　自1979年起，中國進入長達20年的住房商品化萌芽期。在此期間，1986年黨(dang) 中央、國務院在批複《全國基本建設工作會(hui) 議匯報提綱》時首次提出“準許私人建房、私人買(mai) 房，準許私人擁有自己的住宅”的住房商品化原則。改革首先從(cong) 對存量住房實施提租與(yu) 租售開始，1993年國務院第三次房改工作會(hui) 議提出了“以出售公房為(wei) 重點，售、租、建並舉(ju) ”方針，推進公有住房自有化，為(wei) 住房商品市場發展創造前提條件。

　　1998年住房商品化進入全麵啟動階段，國務院發布《關(guan) 於(yu) 進一步深化城鎮住房製度改革加快住房建設的通知》，為(wei) 住房實物分配製度畫上了終止符，並開始實行住房分配貨幣化。住房製度改革切斷了職工與(yu) 單位的住房聯係，商品房社區這一新的社區類型得以形成，中國特殊的單位住房福利製度所形成的單一的單位社區開始分化，城市社會(hui) 組織形式開始從(cong) 特殊走向普遍。與(yu) 此同時，城市居住區從(cong) 職住一體(ti) 走向職住分離，形成了獨立於(yu) 居住空間的工作空間，進而帶動了城市商務繁華空間的形成。由居住空間、工作空間和商務繁華空間構成的典型的城市型空間結構得以塑造，往返於(yu) 居住區與(yu) 工作區的城市型通勤、通學模式隨之形成。

　　停止福利分房後，國家開始對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，由於(yu) 其建設速度遠落後於(yu) 商品房發展，城鎮弱勢群體(ti) 的住房難以得到保障。此外，以國有工礦企業(ye) 、國有林區和國有墾區職工以及單位體(ti) 製之外的城市低收入者住區出現了“棚戶連片”現象，與(yu) 高樓林立的城市住房小區形成鮮明對照。2007年，國務院《關(guan) 於(yu) 解決(jue) 城市低收入家庭住房困難的若幹意見》出台，標誌著住房全麵改革以來，處於(yu) 邊緣位置的保障性住房建設成為(wei) 與(yu) 商品房並重的住房體(ti) 係建設主場，形成了住房市場經濟主線與(yu) 住房社會(hui) 保障主線整合共進格局。值得一提的是，2005年，始於(yu) 遼寧省的棚戶區改造在2008年世界金融危機之後升級為(wei) 全國性棚戶區改造工程，超過一億(yi) 人的棚戶區與(yu) 城中村居民的居住條件以超常規攻堅戰方式得以改善。

　　2015年，黨(dang) 中央提出了新時代統領全局的五大發展理念，共享理念隨即成為(wei) 住房體(ti) 係發展的新思路、新方向、新重點。2016年，中央經濟工作會(hui) 議首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，把住房建設的重點放在有力有序增加保障性住房供給上，將租賃住房建設作為(wei) 工作的重中之重。2017年十九大報告提出加快建立多主體(ti) 供給、多渠道保障、租購並舉(ju) 的住房製度，讓全體(ti) 人民住有所居。2020年在製定“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要過程中，國家推出了以新市民和青年人為(wei) 對象的保障性租賃住房新製度，流動人口這一長期處於(yu) 市民與(yu) 農(nong) 民之間的第三社會(hui) 群體(ti) 進入了城市住房保障範疇，住房體(ti) 係治理邁向包容性發展新階段。

　　二、單位住房福利製度的形成與(yu) 社會(hui) 特征

　　在中華人民共和國成立初期，中國的住房體(ti) 係在國家政治體(ti) 係與(yu) 經濟體(ti) 係中始終處於(yu) 從(cong) 屬地位，住房建設與(yu) 物業(ye) 管理是單位組織生活保障功能的體(ti) 現。按照國家住房建設與(yu) 管理政策、住房所有製改革與(yu) 建設主體(ti) 、單位住房分配與(yu) 租賃管理機製特征來看，其發展過程呈現出顯著的階段性特征。

　　(一)1949—1957年住房的商品屬性得以延續

　　1949—1957年的中國仍處於(yu) 新民主主義(yi) 社會(hui) 發展階段，國家承認住房私有權，公共房產(chan) 與(yu) 私人房產(chan) 並存，公私並舉(ju) ，住房建設得以持續。城市住房政策的原則是保護舊有住宅，鼓勵私人新建，嚴(yan) 格限製投機，穩定市民居住生活秩序。對於(yu) 城市私有房屋和地產(chan) ，在辨析其資本主義(yi) 性質和封建主義(yi) 性質的基礎上，承認一般私人所有房產(chan) 的所有權，並保護這種產(chan) 權所有人的正當合法經營活動，禁止任何機關(guan) 、團體(ti) 或個(ge) 人任意占用私人房屋。對於(yu) 官僚資本的房產(chan) ，在調查確定後加以沒收，屬於(yu) 人民民主國家所有。

　　第一個(ge) 五年計劃時期(1953—1957年)，國家住房建設方針是使勞動人民有房可住，並逐步改善居住條件，盡一切力量緩解房荒。為(wei) 此國家繼續大力保護原有私人房屋，調低租金，組織自建自住，同時成立房地產(chan) 交易所，建設城市住房租賃市場。公房建設是城市基本建設的重點領域，國務院提出“統一規劃、統一投資、統一設計、統一施工、統一分配和統一管理”方針，在重點建設城市和新工業(ye) 區投資建造住房。統計結果顯示，1950—1957年，全民所有製單位住宅基本建設投資占基本建設投資總額的9.8%，住房建設規模呈穩步上升趨勢(中國經濟年鑒編輯委員會(hui) ，1985)。這一時期住房建設存在的突出問題是城鎮人口機械增長率大大超過住房建設速度，人均居住麵積不升反降。

　　(二)1958—1978年單位住房製度的福利特征

　　1.單位住房福利製度的形成

　　1958年中國進入私有住房社會(hui) 主義(yi) 改造階段，“一大二公”思想滲入住宅建設與(yu) 分配領域，住房私有權被徹底否定，代之以泛福利住房政策。對私有住房所有權的否定導致投資渠道收窄，由公私並舉(ju) 轉變為(wei) 公家統建;優(you) 先發展工業(ye) 的政策導向得以確立，住房建設重要性降低，住宅投資占基本建設投資比例大幅下降。1963年召開的全國第二次城市工作會(hui) 議製定了一係列積極支持住房發展的方針，調整時期住房建設有所好轉，但“文革”十年動亂(luan) 又使中國的住房建設再次陷入停滯狀態。這一階段住房建設經曆了以下變革。

　　第一，針對私有出租房屋的社會(hui) 主義(yi) 改造。1956年，中共中央書(shu) 記處發布《關(guan) 於(yu) 目前城市私有房產(chan) 基本情況及進行社會(hui) 主義(yi) 改造的意見》。從(cong) 1958年起，中國開始實施私有出租房屋社會(hui) 主義(yi) 改造，絕大部分房屋實行國家經租房機製，僅(jin) 有極少數大城市對私營房產(chan) 公司和大房主實行公私合營。國家經租房屋是對城市房屋占有者用類似贖買(mai) 的方式逐步改變所有製性質。凡房主出租房屋數量達到改造起點的全部由國家統一經營，在一定期限內(nei) 支付固定租金。全國所有城市和1/3的鎮進行了私房改造，涉及房屋約1億(yi) 平方米。

　　第二，“文革”十年中的住房。在這一階段，首先是人口增長加劇引發了住房供給不足。“文革”期間，城市住房建設不可避免地再次減緩。統計表明，第三個(ge) 五年計劃期間(1966—1970年)，全民所有製單位竣工住宅建築麵積僅(jin) 為(wei) 5400萬(wan) 平方米，占同期基本建設投資總額的4%。第四個(ge) 五年計劃期間(1971—1975年)，全民所有製單位竣工住宅建築麵積為(wei) 12573萬(wan) 平方米，占同期基本建設投資總額之比上升到5.7%。但是同期全國城鎮人口從(cong) 1958年的8400萬(wan) 猛增到1977年的1.1億(yi) ，住房供給趕不上住房需求的增長速度。統計表明，1977年底全國190個(ge) 城市人均居住麵積僅(jin) 為(wei) 3.6平方米，與(yu) 中華人民共和國建立初期的4.5平方米相比下降了0.9平方米。其次，這一時期以非常手段逐漸形成了以公有住宅為(wei) 主的住宅所有製結構。“文革”時期不僅(jin) 住房的建設量低，而且私房房主還被勒令將私有房屋交公。有數據顯示，1966年“文革”開始後，北京市8萬(wan) 餘(yu) 戶、54萬(wan) 間、約765萬(wan) 平方米私人房產(chan) 被迫交公。

　　經過“大躍進”和“文革”社會(hui) 主義(yi) 改造政策的衝(chong) 擊，城市私有房屋數量由相對優(you) 勢轉為(wei) 劣勢。公有住宅比例迅速提高，形成了公有住宅占主導的所有製結構。私有住房社會(hui) 主義(yi) 改造否定了私有權，因而也就關(guan) 閉了私人自建住房的可能性。恩格斯在《論住宅問題》中指出，住宅承租人和出租人之間並非無產(chan) 者和資產(chan) 者之間、工人和資本家之間的交易，而是一種單純的商品買(mai) 賣關(guan) 係(恩格斯，2019)。取締了私人出租住宅的權利，也就最終改造掉了住宅的商品屬性，使其成為(wei) 完全的生活必需品，這與(yu) 平均主義(yi) 分配方式相輔相成，從(cong) 而在我國確立了住宅的全福利性質。

　　2.單位住房製度的泛福利特征

　　住房屬性定位是分析我國住房問題產(chan) 生根源的著眼點。1949年中華人民共和國成立後，集中投資、集中分配、集中積累的計劃經濟體(ti) 製得以建立，國家作為(wei) 住房投資建設的唯一主體(ti) ，如何權衡住房建設與(yu) 經濟發展關(guan) 係，決(jue) 定著經濟發展與(yu) 居住生活改善的關(guan) 係能否平衡。當時我國的發展戰略是把經濟高速增長作為(wei) 首要目標，把住宅看作一種消費資料，置於(yu) 次於(yu) 生產(chan) 發展的地位，實施“重積累、輕消費”，“先生產(chan) 、後生活”，當生產(chan) 與(yu) 住房發生衝(chong) 突時，住宅建設資金就會(hui) 被挪去優(you) 先發展經濟，導致了住房建設的滯後局麵。

　　單位製度最直接地決(jue) 定著職工的住房福利水平，職工從(cong) 單位組織中以低租金租借住房;單位體(ti) 製外的城市居民依據城市戶籍身份向當地政府房管部門租住公房，構成了中國城市的主要居住類型。芝加哥城市社會(hui) 學派的代表人物帕克將“Gemeinschaft”譯為(wei) “community”，通過增加地域特征、降低同質性要求，發現城市空間中存在著人的聚集以及組織與(yu) 製度的匯集(帕克等，2012)。吳文藻將“community”中譯為(wei) “社區”後，專(zhuan) 門指代與(yu) 一定範圍的空間相聯係的基礎社會(hui) 類型，共同體(ti) 性質往往被忽視。單位社區作為(wei) 中國城市最主要的社區類型，其基本特征是工作區與(yu) 生活區聯為(wei) 一體(ti) ，鄰裏關(guan) 係是地緣關(guan) 係與(yu) 業(ye) 緣關(guan) 係的疊加，或者說是業(ye) 緣關(guan) 係的延長。

　　值得注意的是，住房和後勤保障水平在不同全民所有製與(yu) 集體(ti) 所有製單位之間、單位職工與(yu) 單位體(ti) 製外職工之間差異顯著。首先，全民所有製企業(ye) 單位職工住房建設資金在企業(ye) 自籌基金中優(you) 先得以安排，不足部分由企業(ye) 主管部門列入基建計劃撥付;住房按照單位一定層級的官本位序列，以職工集體(ti) 宿舍和家屬宿舍形式分配給職工個(ge) 人。集體(ti) 所有製企業(ye) 職工住房建設資金從(cong) “稅後積累”中解決(jue) ，由於(yu) 沒有國家基建計劃的支撐，集體(ti) 所有製企業(ye) 建房能力顯著落後於(yu) 全民所有製企業(ye) 。其次，城市中小學和機關(guan) 、事業(ye) 單位，以及其他文化、衛生、商業(ye) 、服務行業(ye) 的住宅建設由城市房產(chan) 管理部門統一管理和組織。企事業(ye) 單位職工缺房要向各自的單位申請，因無單位歸屬而沒有住房分配渠道的家庭才可以向城市房管部門申請。城市房管部門根據城市戶籍人員家庭的人口數量、輩分、婚姻關(guan) 係、子女數量和性別等因素，優(you) 先解決(jue) 無房戶和嚴(yan) 重擁擠戶。房管部門的住房分配原則貫徹群眾(zhong) 路線，街道居民委員會(hui) 建立群眾(zhong) 管房組織，協助搞好房屋管理、維修、調配、拆遷等工作，實現住房供給的最低保障。以單位為(wei) 主體(ti) 的住房分配製度造成了不同所有製單位之間、單位社區與(yu) 街道社區之間一定程度的社會(hui) 不和諧。住房建設分配管理功能削弱了單位組織的主功能，單位之間的住房差異阻礙了人口自由流動，亟須確立住房的商品屬性和支柱產(chan) 業(ye) 定位，同時為(wei) 推進以功能分化為(wei) 導向的單位製度改革創造了條件。

　　三、從(cong) 住房商品化萌芽到全麵住房商品化

　　與(yu) 不斷權衡調整的中國經濟體(ti) 製改革進程相同，中國住房製度改革的思路同樣是在理論與(yu) 實踐的不斷探索中形成的。在落實私人住房產(chan) 權改革和實現建設主體(ti) 多元化的基礎上，最初實施了公房提租出售政策，以抑製不合理的住房需求，把傳(chuan) 統的單位住房福利製度改變為(wei) 國家、企業(ye) 和個(ge) 人共擔機製。但是實踐證明，住房成本共擔機製實質上延續了住房的實物福利分配方式，同時福利低租金製度的存在阻礙了居民進入市場的積極性，房改政策最終轉向了停止實物分配、實行住房分配全麵貨幣化的改革思路。

　　(一)私人住房政策落實與(yu) 住房建設主體(ti) 走向多元

　　1978年底召開的十一屆三中全會(hui) 把中國帶入全麵改革開放時期，隨著經濟體(ti) 製改革的推進，中國城鎮住房製度開始進行試點改革，從(cong) 計劃向市場轉變。住房製度改革以落實私人住房產(chan) 權改革為(wei) 序幕，原房主所有權重新獲得承認，被政府機關(guan) 、軍(jun) 隊以及個(ge) 人擠占的私人房產(chan) 逐步落實政策歸還原主。1978年3月召開的全國城市房產(chan) 住宅工作會(hui) 議要求各省、市、自治區結合落實城市私房政策，鼓勵私人投資建房，組織私人建房試點。

　　1978年9月，國家建委召開城市住宅建設會(hui) 議，會(hui) 上提出，為(wei) 了實現國家製定的1985年城市職工住房人均居住麵積達到5平方米的政策目標，要充分調動國家、地方、企業(ye) 和群眾(zhong) 多方主體(ti) 的積極性，宣傳(chuan) 動員社會(hui) 各方力量參加到城市住宅建設中來，由此開啟了我國住宅建設主體(ti) 多元化的新局麵。城市住房建設資金渠道放開，除國家基本建設資金、更新改造項目資金之外，新增了集體(ti) 所有製單位資金與(yu) 個(ge) 人資金。在基本建設資金中，除中央財政和地方各級財政撥款之外，又開辟了機關(guan) 及企事業(ye) 單位自籌資金、海外資金以及銀行貸款等新的資金渠道。1979年，全民所有製單位住房建設資金高達77.28億(yi) 元，較1978年增長1倍，占基本建設投資總額的比重由7.8%提高到14.8%。

　　(二)公房提租出售與(yu) 住房商品化萌芽

　　隨著經濟體(ti) 製改革的推進，中國房地產(chan) 業(ye) 進入市場化萌芽期。住房私有權得以重新確立後，公房出售成為(wei) 住房商品化變革的重要內(nei) 容。根據鄧小平“關(guan) 於(yu) 綜合考慮城市住宅建設與(yu) 分配”的指示精神，20世紀80年代初，國務院專(zhuan) 門成立住房製度改革領導小組統籌住房改革。同年，黨(dang) 中央、國務院在批轉《全國基本建設工作會(hui) 議匯報提綱》時正式提出“準許私人建房、私人買(mai) 房、準許私人擁有自己的住宅”的住房商品化政策。當時，政府急於(yu) 收回成本，為(wei) 了實現住房的良性循環，試點措施從(cong) 鼓勵私人建房到全成本售房、三三製售房(政府、單位、個(ge) 人各負擔1/3)，試圖逐步減輕政府負擔。但隨著這些鼓勵職工自主購房的試點改革措施遇挫，政府開始認識到試點改革本質是租售關(guan) 係的調整，不提高公房租金則難以達到出售公房的目的，因此轉變了鼓勵補貼出售住房的改革思路，調整為(wei) 提租補貼。提租補貼這一思路轉變的重大意義(yi) ，是把住房製度改革引向了商品化改革思維，是住房商品化的第一步。

　　1988年1月，全國住房製度改革會(hui) 議正式推出《關(guan) 於(yu) 在全國城鎮分期分批推行住房製度改革的實施方案》，這一階段對住房商品化可能帶來的經濟和社會(hui) 影響有了清晰認識，城鎮住房製度改革上升為(wei) 經濟體(ti) 製改革的重要組成部分。房改不僅(jin) 能夠正確引導和調節消費，推動消費結構趨於(yu) 合理，具有重大經濟意義(yi) ，而且還能夠糾正社會(hui) 不正之風，在政治上同樣意義(yi) 重大。

　　(三)住房全麵市場化帶動社區類型與(yu) 城市空間分化

　　經過20世紀80年代的理論爭(zheng) 鳴與(yu) 實踐探索，90年代住房商品化的方向進一步明晰。1994年，國務院《關(guan) 於(yu) 深化城鎮住房製度改革的決(jue) 定》提出了日後得以落實的房改總體(ti) 思路，即住房建設投資確立國家、單位、個(ge) 人三者合理負擔的體(ti) 製，以取代由國家、單位統包的舊體(ti) 製;建立社會(hui) 化、專(zhuan) 業(ye) 化運行的體(ti) 製以取代各單位建設、分配、維修、管理住房的舊體(ti) 製;確立以按勞分配為(wei) 主的貨幣工資分配方式，以取代住房實物福利分配方式，建立住房公積金製度。

　　1998—2003年是全麵實行住房商品化的重點時段，中國住房製度相繼發生了兩(liang) 個(ge) 突破性變革。第一個(ge) 突破性變革是1998年單位住房福利製度的終結，住房分配走向貨幣化。1998年7月，國務院《關(guan) 於(yu) 進一步深化城鎮住房製度改革加快住房建設的通知》正式出台，明確要求各省、自治區、直轄市自1998年下半年起終止住房實物分配，實行住房分配貨幣化，並確立了以經濟適用住房為(wei) 主體(ti) 的住房供給結構，中國城鎮住房市場全麵啟動。自此，公有住房自有化改革在全國全麵展開，1958年以後一直延續的福利住房製度得以終結。第二個(ge) 突破性變革是全麵啟動住房商品化市場。2003年，國務院《關(guan) 於(yu) 促進房地產(chan) 市場持續健康發展的通知》確立了以普通商品住房為(wei) 主要渠道的住房供給模式。與(yu) 單位製下的福利房不同，商品住宅指的是由專(zhuan) 業(ye) 的房地產(chan) 企業(ye) 開發建設、由市場形成價(jia) 格、在房地產(chan) 市場流通的住宅。

　　商品房小區成為(wei) 業(ye) 主共有財產(chan) 維護管理、保值增值的空間單位。作為(wei) 小區共有空間的主人，業(ye) 主共同組成業(ye) 主委員會(hui) 自我管理設施運轉，進行環境維護。中國城市的商品房居住小區規模普遍較大，需要招聘小區專(zhuan) 屬的商業(ye) 性物業(ye) 公司，按照物業(ye) 費標準提供相應品質的服務，而一些服務標準較低的居住小區則建立了自助式物業(ye) 。20世紀90年代，kaiyun官方地址開放進入新階段，公有製經濟體(ti) 製開始改革，非公有製經濟進一步繁榮，一部分經濟效益較好的行業(ye) 以及私營企業(ye) 經營者階層獲得了大量剩餘(yu) 資金，產(chan) 生了對高品質住房的需求，城市住房投資、建設、銷售以及物業(ye) 管理市場悄然興(xing) 起。

　　住房商品化取代單位福利住房製度之後，包括住房補貼、住房公積金在內(nei) 的住房成本被直接納入工資報酬，單位福利分房功能終結，職工被賦予居住選擇權，職工直接進入市場購買(mai) 或租賃住房，按照自己的經濟能力重新選擇居住空間，居住地與(yu) 職場分離。

　　從(cong) 城市社會(hui) 轉型的角度看，住房製度改革不僅(jin) 使職工與(yu) 單位的住房關(guan) 係從(cong) 職住一體(ti) 走向職住分離，而且促進了中國城市空間的功能分化。伴隨著國有企業(ye) 改革深化，職工大量下崗分流，以單位大院為(wei) 特征的傳(chuan) 統居住形態開始瓦解，職住一體(ti) 的城市空間開始分離，新的居住區逐步形成。職住功能分離帶動了城市商務空間的形成，以居住區為(wei) 第一空間、工作區為(wei) 第二空間、繁華商務區為(wei) 第三空間的城市型空間結構開始形成。

　　住房商品化改革之後，中國的居住區與(yu) 往返於(yu) 居住區和工作區的城市型通勤通學慣例模式也逐漸形成。新的居住空間秩序實質上是收入階層在城市空間上的表現形式。隨著市場化背景下的城市結構變化，城市的辦公區和住宅區的檔次開始分化，形成了第三種社區類型，即商品房社區。與(yu) 傳(chuan) 統的街道社區和單位社區不同的是，商品房社區的住房作為(wei) 商品在市場上自由流通，居民按照自身經濟實力自主選擇，其結果是居民基於(yu) 經濟能力在城市空間上的一次再配置。

　　四、棚戶區改造工程的實施與(yu) 住房保障體(ti) 係的實質性發展

　　隨著住房建設作為(wei) 國民經濟支柱產(chan) 業(ye) 地位的確立，住房商品化得以迅猛發展。2000年後，房地產(chan) 市場價(jia) 格明顯上漲，商品房的市場價(jia) 格遠遠超出了低收入群體(ti) 的負擔能力，價(jia) 格調控成為(wei) 住房體(ti) 係治理的重要內(nei) 容。單位福利住房製度下處於(yu) 基本平均狀態的城市居住群體(ti) 開始分化，在中高收入群體(ti) 的居住條件得以改善的同時，低收入者群體(ti) 的住房問題日益凸顯。

　　(一)棚改工程與(yu) 中國城鎮社區新類型的形成

　　中國的城市低收入者居住區主要分為(wei) 兩(liang) 種類型，一類是以棚戶區為(wei) 代表的結構性低收入群體(ti) ，主要由原國有工礦企業(ye) 倒閉下崗職工組成。在資源枯竭、產(chan) 業(ye) 轉型的背景下，企業(ye) 組織隨之倒閉，職工的居住區也失去維護走向破敗。另一類是以城中村居民為(wei) 代表的純粹性低收入流動群體(ti) 。隨著城市化進程的加快，越來越多的城邊村被納入城區，由於(yu) 仍然留有一定數量的集體(ti) 用地，這些原來的“城邊村”演變為(wei) “城中村”。與(yu) 周邊舒適的商品房社區相比，城中村的居住環境差，生活成本較低，成為(wei) 從(cong) 農(nong) 村和地方城市進入城市的流動人口適應城市生活的過渡性住區。

　　大規模棚戶區改造彰顯了中國式共享發展的理念，中國政府在2014—2020年連續實施了兩(liang) 個(ge) 3年計劃，分別改造了1000萬(wan) 個(ge) 棚戶家庭，2020年全麵達成了有一億(yi) 人居住的城中村和棚戶區改造的政策目標，大量低收入群體(ti) 在短時間實現了“居者有其屋”，創造了保障性住房建設的世界奇跡。從(cong) 城市社會(hui) 學視角看，中國典型的社區類型劃分是單位社區、商品房社區、城鄉(xiang) 接合部混居社區，這一分類體(ti) 現了社會(hui) 組織類型的變化過程。然而當2020年大規模棚戶區改造工程基本完成之時，超過一億(yi) 人入住棚改新居，約占全國人口總數的10%，棚改新區已形成中國城鎮新的社區類型。將棚改房設定為(wei) 商品房性質的棚改政策為(wei) 低收入居住困難群體(ti) 預留了經濟地位上升的流動通道，棚改新區成為(wei) 低收入者的新生活空間。棚改新區是由低收入者群體(ti) 重構起來的社區，遷入棚改新區的居民首先要麵對經濟生活重建的重任，而社區組織是居民唯一能夠依靠的互助平台，這就決(jue) 定了棚改新社區不僅(jin) 需要輔助行政服務，而且需要具有主體(ti) 性和能動性，為(wei) 居民提供包括就業(ye) 、創業(ye) 服務支撐等更加多元化的社會(hui) 服務。城中村體(ti) 製轉型的有效途徑是“撤村建居”，但是社會(hui) 轉型則極為(wei) 複雜，從(cong) 村落社區向城市社區的嬗變是一個(ge) 漫長而艱巨的製度轉型過程。

　　(二)保障性住房建設的實質性起步與(yu) 社會(hui) 效應顯現

　　在推進住房貨幣化分配的同時，中國政府著手建立以經濟適用住房為(wei) 主的住房供應體(ti) 係，出台了一係列保障性住房政策，同步建立和完善以廉租房和公租房為(wei) 主的保障性住房製度體(ti) 係。為(wei) 嚴(yan) 格限定住房建造標準、銷售價(jia) 格以及租金標準，政府統一規劃建設，按照標準提供給特定人群使用，確保住房的保障性作用得以發揮。

　　1.保障中低收入群體(ti) 的廉租房製度與(yu) 公租房製度

　　住房是一種特殊商品，一方麵由於(yu) 土地供給稀缺、資本密集、住房本身兼具消費品和投資品雙重屬性，具有財富效應;另一方麵，由於(yu) 住房是居民生活的基本物品，住房市場具有非完全競爭(zheng) 市場特征，具有社會(hui) 福利效應。在發揮市場主導作用的同時，需要建立有效的住房製度體(ti) 係，在促進經濟發展的同時保障人民的居住權益。

　　保障性住房的起源可以追溯到20世紀80年代的解困房。作為(wei) 正式製度，中國的保障性住房建設起步於(yu) 1995年1月，國務院住房製度改革領導小組出台了《國家安居工程實施方案》，標誌著國家安居工程正式啟動。安居工程麵向城市的中低收入住房困難戶，由政府負責組織建設，以實際建造成本價(jia) 格提供，是具有社會(hui) 保障性質的住宅建設示範工程。國家安居工程住房優(you) 先保障對象是無房戶、危房戶和住房困難戶，他們(men) 同時又是低保戶以及低保邊緣戶，即住房、收入“雙困”家庭。在同等條件下，離退休職工、教師中的住房困難戶得到優(you) 先照顧。國家專(zhuan) 門為(wei) 安居工程安排了建築麵積1.5億(yi) 平方米、5年時間完成的建設計劃。1995年安居工程起步當年的建設規模即達1250萬(wan) 平方米，在投入的125億(yi) 元建設資金中，國家財政安排50億(yi) 元固定資產(chan) 貸款，地方自籌其餘(yu) 的75億(yi) 元資金。這一政策對於(yu) 確保城市中低收入階層的最低居住條件效果顯著。

　　1998年，作為(wei) 中國住房體(ti) 製改革綱領性文件《國務院關(guan) 於(yu) 進一步深化城鎮住房製度改革加快住房建設的通知》的出台，在確立住房分配貨幣化方針的同時，搭建了與(yu) 不同收入水平家庭相對應的住房供給製度體(ti) 係，政府負責建造廉租住房，以保障低收入家庭的基本居住需求。經過長期試點，廉租住房保障形式由初期的單純實物配租發展為(wei) 實物配租與(yu) 租金補貼互補;保障對象從(cong) 初期的城鎮最低收入住房困難家庭擴展到城鎮低收入住房困難家庭;保障水平逐步提升。

　　1998年停止福利分房後，保障房建設雖然被提上日程，但是建設速度與(yu) 商品房的發展相比遠為(wei) 緩慢。2007年8月，國務院發布《關(guan) 於(yu) 解決(jue) 城市低收入家庭住房困難的若幹意見》(國發〔2007〕24號)，這是首次頒布的保障性住房體(ti) 係建設的裏程碑式文件，標誌著自1998年住房全麵改革以來處於(yu) 邊緣位置的保障性住房成為(wei) 與(yu) 商品房比肩的住房體(ti) 係之雙輪。這個(ge) 文件提出了進一步建立健全經濟適用房和廉租房製度的主要途徑，一是明確經濟適用住房供應對象，改進標準，完善經濟適用房製度;二是逐步擴大廉租房製度的保障範圍。我國保障性住房政策由此從(cong) 安居工程調整為(wei) 經濟適用房和廉租房政策，推動了住房供應體(ti) 係從(cong) “重市場、輕保障”轉向“市場、保障並重”的均衡政策導向。這一文件標誌著中國房地產(chan) 業(ye) 進入了加強政府住房保障的整合發展期。從(cong) 整體(ti) 上看，雖然住房商品市場在住房體(ti) 係中占據著主導位置，但不容忽視的是，承擔低收入住房困難群體(ti) 政策保障功能的保障性住房建設開始進入實質性發展階段。

　　2008年9月世界金融危機爆發，中國對外貿易出口轉為(wei) 負增長，經濟增速回落，硬著陸風險凸顯。11月5日，為(wei) 進一步擴大內(nei) 需、促進經濟增長，國務院出台十項措施，“加快建設保障性安居工程，加大對廉租住房建設支持力度，加快棚戶區改造，實施遊牧民定居工程，擴大農(nong) 村危房改造試點”被列為(wei) “國十條”之首，房地產(chan) 行業(ye) 的地位被提到空前的高度，棚戶區改造工程從(cong) 地方性政策上升為(wei) 全國性政策，成為(wei) 集中解決(jue) 城市低收入家庭住房困難問題的政策手段。值得注意的是，為(wei) 應對1998年亞(ya) 洲金融風暴和2008年世界金融危機，中國政府均采用了撬動房地產(chan) 業(ye) 刺激內(nei) 需的策略，但兩(liang) 者的著力點明顯不同：前者重在拉動商品房建設，而十年之後的2008年房地產(chan) 行業(ye) 發展的重點領域則是保障性住房供給，旨在提升居民購買(mai) 自住普通商品房的經濟能力。2008—2012年，全國改造了總計1260萬(wan) 套棚戶區住房，政府共投資1500億(yi) 元，促進了投資與(yu) 消費，棚戶區住房條件改善初見成效。2011年9月，國務院出台《關(guan) 於(yu) 保障性安居工程建設與(yu) 管理的指導意見》，公租房成為(wei) 保障性住房的主要形式，建設3600萬(wan) 套保障性住房的任務目標於(yu) 2015年圓滿完成，城鎮低收入家庭的基本住房條件發生了巨變。

　　在快速城鎮化過程中，新就業(ye) 職工、穩定就業(ye) 的外來務工人員等群體(ti) 的住房困難問題日益凸顯。針對這一問題，2010年住建部等七部委發布《關(guan) 於(yu) 加快發展公共租賃住房的指導意見》，確定三類人員為(wei) 公共租賃住房的主要供應對象：首先，重點保障對象是城市中等偏下收入住房困難家庭;其次，有條件的地區可以把新就業(ye) 職工以及有穩定職業(ye) 的外來務工人員納入公共租賃住房供應範圍。

　　廉租住房和公共租賃住房是保障性住房的重要組成部分，兩(liang) 者均屬於(yu) 租賃型保障房，但對象群體(ti) 有所區別，申請過程常常產(chan) 生混淆;公共租賃住房與(yu) 廉租房的投資、建設、運營和管理上均有很大的相似性。為(wei) 解決(jue) 這一問題，住建部聯合財政部、國家發改委等部門聯合印發《關(guan) 於(yu) 公共租賃住房和廉租住房並軌運行的通知》，決(jue) 定從(cong) 2014年起，將各地公共租賃住房和廉租住房並軌運行。自此，公租房和廉租房統一為(wei) 公共租賃住房。

　　2.經濟適用房從(cong) 政策性商品房主體(ti) 形式並入保障房係列

　　經濟適用住房是具有社會(hui) 保障性質的商品住宅，國家統一計劃，用地免收土地出讓金，采取行政劃撥。按照1994年出台的《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》，經濟適用住房是按國家標準建設的普通住房，供應對象是中低收入家庭、住房困難戶。經濟適用房的原有優(you) 勢在於(yu) 兼具經濟性和適用性，相對於(yu) 市場價(jia) 格其住宅價(jia) 格適中，適用性則表現在住房設計優(you) 先關(guan) 注住房的實用效果。經濟適用房由於(yu) 沒有繳納土地出讓金不能上市交易，住戶不擁有完全產(chan) 權。

　　1998年23號文件中規定，“經濟適用住房”麵向占人口大多數的中低收入群體(ti) ，其定位是住房供應的主體(ti) 形式，建立和完善以經濟適用房為(wei) 主的多層次城鎮住房供應體(ti) 係是推進住房市場的主要發展目標。文件設計了多種扶持性政策，期待在解決(jue) 居民住房需求的同時收回投資，促進房地產(chan) 業(ye) 的發展;相比之下，商品住房麵向其他收入高的家庭，遵循市場機製。

　　中國經濟適用住房製度的特征具有顯著彈性，國家對經濟適用住房的政策期待支撐城鎮化戰略，根據城市化進程以及城市居住群體(ti) 的結構變化不斷調整保障對象。20世紀90年代政府出台《關(guan) 於(yu) 深化城鎮住房製度改革的決(jue) 定》(1994)、《關(guan) 於(yu) 進一步深化城鎮住房製度改革加快住房建設的通知》(1998)以及《關(guan) 於(yu) 加強房地產(chan) 宏觀調控促進房地產(chan) 健康發展的若幹意見》(2002)，都強調以中低收入家庭為(wei) 對象的經濟適用房是主要的住房供應渠道。但隨著國家住房供給體(ti) 係的變化，經濟適用住房的定位也隨之發生了變化。2003年，國務院出台《關(guan) 於(yu) 促進房地產(chan) 市場持續健康發展的通知》，確定以逐步實現多數家庭購買(mai) 或承租普通商品住房為(wei) 目標調整住房供給體(ti) 係，將大多數家庭的住房推向市場，經濟適用住房被定位為(wei) 具有保障性質的政策性商品住房，功能介於(yu) 商品房和公租房之間。2007年8月，國務院再次出台《關(guan) 於(yu) 解決(jue) 城市低收入家庭住房困難的若幹意見》，進一步明確“經濟適用房供應對象為(wei) 城市低收入困難家庭，並與(yu) 廉租房保障對象相銜接”。經濟適用房的目標群體(ti) 從(cong) 與(yu) 商品房有交叉的中低收入家庭收窄為(wei) 低收入住房困難家庭，略高於(yu) 廉租房群體(ti) 。經濟適用住房的保障對象從(cong) 中低收入者逐漸轉向低收入困難家庭，其從(cong) 最初與(yu) 商品房並列的位置逐漸走向與(yu) 廉租房整合，直至並軌。

　　五、住房體(ti) 係治理走向包容性提升

　　在城市社會(hui) 治理過程中，住房體(ti) 係治理無疑是重要一環。經過40年的住房體(ti) 係製度改革，城市居民住房水平明顯提高。但由於(yu) 中國最初的住房改革方案是建立在城市戶籍製度基礎上的，缺乏城鄉(xiang) 統籌理念，同時由於(yu) 缺乏住房數據統計與(yu) 需求預測信息，科學的頂層設計和長效機製缺位，住房政策為(wei) 國際國內(nei) 經濟形勢變化所左右，響應式應急特征顯著，長期以來一直是全社會(hui) 高度關(guan) 注的焦點，“居者有其屋”的住房製度改革目標仍未實現。當前住房體(ti) 係治理主要麵臨(lin) 兩(liang) 方麵問題：一是對已有住房的城市居民來說，高企的房價(jia) 成為(wei) 阻礙其生活質量進一步改善的重要因素;二是中國的保障性住房體(ti) 係直到2007年才得以建立，保障性住房製度主要麵向本地戶籍居民，大量流動人口被排斥在外。隨著新型城鎮化的快速推進，住房成為(wei) 新市民和青年人自由流動的巨大障礙，這兩(liang) 個(ge) 群體(ti) 急需納入城市住房保障範圍，提升保障性住房的公平性和包容性。

　　(一)2016年以來住房保障成為(wei) 共享發展的重要舉(ju) 措

　　2015年習(xi) 近平在《中共中央關(guan) 於(yu) 製定國民經濟和社會(hui) 發展第十三個(ge) 五年規劃的建議》的說明中指出了創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念，其中，共享理念是中國特色社會(hui) 主義(yi) 的本質要求，必須堅持發展為(wei) 了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，朝著共同富裕方向穩步前進。共享理念隨即成為(wei) 住房體(ti) 係改革的新方向，住房保障的包容性發展成為(wei) 發展理念的實踐途徑。

　　2016年中央經濟工作會(hui) 議首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”。這一定位把住房建設的重點放在有力有序增加保障性住房供給上，把租賃住房建設作為(wei) 重中之重，不斷擴大保障對象覆蓋麵。新型城鎮化戰略需要進一步提升市民化水平，保障性租賃住房供給政策對應農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化政策，是農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化的關(guan) 鍵條件，住房體(ti) 係建設是新型城鎮化戰略的基礎工程。正是在這一邏輯下，2017年十九大報告提出，加快建立“多主體(ti) 供給、多渠道保障、租購並舉(ju) ”的住房製度，讓全體(ti) 人民住有所居。調控政策的導向是回歸住房的基本功能，建立適應市場規律的基礎性製度和長效機製，建設有序發展的住房市場。

　　評價(jia) 住房體(ti) 係治理的根本標準是能否滿足不同社會(hui) 群體(ti) 最基本的保障性居住需求，同時滿足已有住房的城市居民不斷提升住房品質的高質化需求。從(cong) 住宅社會(hui) 學視角看，住房結構類型實質上是與(yu) 不同的居住人群相對應的。總體(ti) 看來，中國的住房製度以單位製為(wei) 起點，在20世紀90年代末期開始了單位福利分房的住房自有化改革，住房商品化隨之快速發展，絕大多數城市居民的住房問題在住房商品市場得以解決(jue) 。這一群體(ti) 的基本居住需求得到滿足之後，提升居住品質的需求成為(wei) 商品市場的主要矛盾，需要多主體(ti) 供給高品質住房。

　　與(yu) 此相應，另一個(ge) 以新市民、青年為(wei) 主體(ti) 的社會(hui) 群體(ti) 從(cong) 農(nong) 村和小城市進入大中型城市。新市民主要指農(nong) 業(ye) 轉移人口和其他類型進城就業(ye) 創業(ye) 人員，青年人主要是指新進企事業(ye) 單位就業(ye) 人員。這一暫不具備購房支付能力的住房困難群體(ti) 既無資格申請公租房，又無財力購買(mai) 商品房，同時受到住房保障體(ti) 係和住房市場雙重排斥，被稱為(wei) 住房體(ti) 係中的“夾心層”。對於(yu) 是否應該為(wei) 農(nong) 業(ye) 轉移人口提供租賃住房，長期以來學術界存在各種爭(zheng) 論，問題的焦點在於(yu) 每戶農(nong) 村戶籍居民在家鄉(xiang) 都享有一處用於(yu) “自建自用”的住宅用地。但由於(yu) 住房市場是城鄉(xiang) 分割的，農(nong) 村房屋資產(chan) 無法交易變現。新市民和青年因不具有城市戶籍而被排斥在保障性住房之外。由此可見，需要建立基於(yu) 基本居住權的包容性保障機製，這一機製從(cong) 長遠看有利於(yu) 城鄉(xiang) 統籌的住房體(ti) 係建設。毫無疑問，住房保障體(ti) 係的作用不僅(jin) 僅(jin) 是提升流動人口的城市定居意願和能力，同時也應該是低收入住房困難群體(ti) 享有的基本福利。對於(yu) 新就業(ye) 的青年人來說，在家庭周期的特定階段接受住房保障是正常現象。當前中國保障性住房體(ti) 係治理的重點目標轉向為(wei) 暫時收入較低、處於(yu) 特殊生命周期的青年群體(ti) 提供保障性租賃住房。

　　自2016年以來，中國的住房體(ti) 係治理已經超越應急式發展階段，進入科學建立住房長效機製的新時期，頂層設計日臻完善。2020年，在“十四五規劃”和“2035年遠景目標綱要”中，國家對保障性住房體(ti) 係的頂層設計進行重新調整，形成了“三房+兩(liang) 改”的未來主體(ti) 結構(見圖1)。“三房”包括公共性租賃住房(簡稱公租房)、保障性租賃住房和共有產(chan) 權房。廉租房並入公租房係列，向符合城鎮居民最低生活保障標準的住房困難家庭提供保障。“兩(liang) 改”指已有棚戶區改造政策在特定地區的延續和以功能提升為(wei) 導向的老舊小區改造。

     (二)住房保障群體(ti) 的包容性擴展

　　中國住房保障體(ti) 係常常被評價(jia) 為(wei) 覆蓋對象界定不清，政府對住房保障責任界定不明。究其實質，這一模糊特征源於(yu) kaiyun官方地址的漸進性。隨著城鎮化政策目標的不斷調整深化，住房政策需要按照城鎮化政策加以調適，提升周期性住房困難群體(ti) 的城市生活適應能力。以發展社會(hui) 學視角看，中國住房製度改革的背景是從(cong) 中國計劃經濟走向市場經濟、從(cong) 農(nong) 業(ye) 社會(hui) 走向工業(ye) 社會(hui) 兩(liang) 個(ge) 並行的社會(hui) 轉變。中國的住房供給體(ti) 製改革同時承擔兩(liang) 個(ge) 職能，一是在體(ti) 製轉型邏輯下建立麵向住房困難群體(ti) 的常規性住房保障製度，保障低收入住房困難群體(ti) 的居住需求，完善住房供給體(ti) 係以實現基本居住權利保障;二是在城市化發展邏輯下支撐國家新型城鎮化戰略，住房保障對象隨經濟發展規劃和城市化戰略的變化不斷得以調整，在保障本地戶籍市民低收入且住房困難群體(ti) 居住需求的基礎上，還要保障新市民、青年人以及特殊人才群體(ti) 的居住權利。這一特征決(jue) 定了中國保障性住房體(ti) 係的韌彈性、雜合性與(yu) 漸進性，呈現出不同於(yu) 西方國家的中國特色。

　　(三)住房保障對象從(cong) 本地戶籍群體(ti) 擴展至新市民群體(ti)

　　按照保障性住房在住房體(ti) 係中的定位，公共性租賃住房主要麵對無力進入住房市場的群體(ti) ，有學者使用“剩餘(yu) 化”概念表示公租房的對象群體(ti) 。新市民目前處於(yu) 住房商品市場外圍，但卻是城市未來發展的新生力量，且規模龐大，“剩餘(yu) ”概念難以表達這一群體(ti) 的居住特性。新市民群體(ti) 住房問題主要表現在以下幾點。

　　第一，新市民2/3租住在“城中村”和老舊小區。目前我國2億(yi) 左右的新市民中大約有1.4億(yi) 人租房居住，且其中2/3的人租住在“城中村”和老舊小區。調研發現，新市民主要租住在城中村等地，安全隱患大、居住環境差，但是租金可承受，形成低質量的平衡，與(yu) “人人獲得適當、安全和負擔得起的住房”的目標存在較大差距。第二，市場供應的小戶型占比不高，不能滿足租賃需求。目前，市場供應的租賃住房普遍戶型大、租金高，地方政府支持發展的租賃住房麵積也偏大、租金偏高(參照市場租金水平確定)，大量新市民無力租賃，隻能住在城中村或合租、群租。從(cong) 各地調研了解到的情況看，大多數新市民的願望是能夠租到安全、租金可承受的“一張床”或“一間房”，但市場缺少低租金、小戶型租賃住房供給。第三，新市民難以享受正規渠道的住房保障。多年來，各地發展公租房著力保障了城鎮戶籍住房、收入“雙困”家庭，但是對新市民的保障力度有限。一方麵，新市民量大麵廣，居住狀況總體(ti) 較差，公租房由政府投資建設，地方財力有限，難以覆蓋到新市民。另一方麵，公租房按照政府投資項目進行建設、分配和管理，並接受審計監督，企業(ye) 單位不願意投資建設公租房。據統計，新市民家庭租住公租房的比例僅(jin) 為(wei) 2.1%，低於(yu) 本地居民家庭(18.5%);77.2%的新市民沒有繳存住房公積金，享受不到低利率購房貸款支持。

　　保障性租賃住房是保障性住房體(ti) 係的最新形態，不同於(yu) 以往麵向具有城鎮戶籍的住房、收入困難家庭的公租房。保障性租賃住房的使命是破解新市民、青年人等階段性住房短缺問題，以保障這部分公民的基本居住權利，推進新型城鎮化發展。中國城市化率雖已達到63%，但是與(yu) 發達國家超過80%的發展水平相比仍有巨大發展空間，未來城市人口還將持續增長。在青年人群體(ti) 中，大學畢業(ye) 生每年超過千萬(wan) ，這一群體(ti) 不符合公租房的收入條件，需要從(cong) 保障性租賃住房的政策途徑加以解決(jue) 。麵對量大麵寬的新市民，我國住房保障對象覆蓋範圍逐步由戶籍人口擴大到常住人口。保障性租賃住房正是應對這一新型城鎮化形勢變化的體(ti) 現，由政府投資為(wei) 主轉為(wei) 社會(hui) 力量投資為(wei) 主。保障性租賃住房獲得了政府給予的政策支持，企業(ye) 和其他機構投資建設，堅持誰投資、誰所有。發展一定數量的保障性租賃住房，主要是為(wei) 加快解決(jue) 新市民階段性住房困難，同時，以此推動培育和發展租賃市場、穩定市場租金、倒逼城中村改造，等等。

　　為(wei) 此，國家把發展保障性租賃住房定位為(wei) 解決(jue) 好大城市住房突出問題的抓手，確定為(wei) “十四五”住房建設的重點任務，並在2021年7月2日國務院出台的《關(guan) 於(yu) 加快發展保障性租賃住房的意見》中進一步明確了保障性租賃住房的基礎製度與(yu) 支持政策，要求單列租賃住房用地計劃、優(you) 先安排、應保盡保;青年公寓、產(chan) 業(ye) 社區公寓主要安排在產(chan) 業(ye) 園區及周邊、軌道交通站點附近和城市建設重點片區等區域，具有顯著的產(chan) 城人融合、人地房聯動的生產(chan) 性導向。通過完善土地支持政策、簡化審批流程、給予財稅支持、加強金融支持等方式，解決(jue) 新市民、青年人等群體(ti) 的住房困難。未來中國住房供給側(ce) 改革的重點是發展租賃住房，尤其是保障性租賃住房，中國住房保障的惠及麵也將趨於(yu) 擴大，門檻逐步降低。

　　(四)住房保障形式不斷創新，政策扶持對象從(cong) 住房市場邊緣群體(ti) 擴展到人才群體(ti)

　　共有產(chan) 權住房是保障性住房的一種重要創新形式。2007年8月，我國首次在江蘇省淮安市推出共有產(chan) 權住房。2014年12月，住房和城鄉(xiang) 建設部等六部委聯合發文，將北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安等6城市作為(wei) 試點，進行共有產(chan) 權住房的建設探索。2017年9月，住房和城鄉(xiang) 建設部發布《關(guan) 於(yu) 支持北京市、上海市開展共有產(chan) 權住房試點的意見》，明確共有產(chan) 權製度的核心為(wei) 共有產(chan) 權房的配售定價(jia) 、產(chan) 權劃分、使用管理、產(chan) 權轉讓等規則，確保共有產(chan) 權住房用途為(wei) 居住。2021年6月印發的《國務院辦公廳關(guan) 於(yu) 加快發展保障性租賃住房的意見》明確提出，完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chan) 權住房為(wei) 主體(ti) 的住房保障體(ti) 係，首次從(cong) 國家層麵確認了共有產(chan) 權住房是當前及今後一段時期住房保障體(ti) 係的重要組成部分。各試點城市共有產(chan) 權住房的保障對象有所差異，如北京共有產(chan) 權住房申購對象是“本市戶籍和非本市戶籍無房家庭、人才”;上海共有產(chan) 權住房申購對象為(wei) “本市戶籍住房困難家庭或個(ge) 人和非本市戶籍住房困難家庭”。

　　共有產(chan) 權房由政府與(yu) 購房者共同承擔住房建設資金，主要特征體(ti) 現在產(chan) 權有限，政府和購買(mai) 者將共同分享土地和房屋的增值收益，因而不同於(yu) 經濟適用房和限價(jia) 房。共有產(chan) 權房的土地由政府劃撥，相當於(yu) 繳納了土地出讓金，從(cong) 而打通了從(cong) “租”到“有”的產(chan) 權通道。在前期，共有產(chan) 權房可以“以租為(wei) 主、先租後售”，在解決(jue) 中低收入家庭住房需求的同時保障其擁有房產(chan) 的權利，幫助其“買(mai) 得起，住得上”，實現住房公共政策與(yu) 商品住房市場的連通;到中後期，則是通過調整個(ge) 人和政府的產(chan) 權比例，提高個(ge) 人的產(chan) 權比例，則可以轉變為(wei) “可租可售、租售並舉(ju) ”。這種動態特性搭建起了租賃住房與(yu) 商品房之間的通道，給住戶提供了由租戶逐漸向業(ye) 主轉變的通道，有利於(yu) 調動住房對象出資購買(mai) 的積極性。從(cong) 政府層麵看，有利於(yu) 將政府的公租房維修管理的無限責任轉化為(wei) 有限責任，建立了政策性住房退出機製。

　　人才房政策盡管屬於(yu) 保障性住房範疇，但其更多的是體(ti) 現了生產(chan) 性邏輯，成為(wei) 城市之間競爭(zheng) 的工具，凸顯了人才住房的生產(chan) 主義(yi) 性質。自2014年以來，各大城市的人才住房政策紛紛出台，人才住房保障形式日益多樣化。人才住房政策可以分為(wei) 扶助取得住房產(chan) 權、扶助取得租住權兩(liang) 大類。部分城市人才住房保障形式可自由選擇。例如，按照2017年發布的《南京市人才安居辦法》，南京的人才安居方式包括共有產(chan) 權住房、人才公寓、公共租賃住房、購房補貼和租賃補貼五大類。人才住房政策體(ti) 現了中國住房保障對象從(cong) 中低收入群體(ti) 延伸到中等甚至中高收入群體(ti) ，體(ti) 現了“保基本”和“促發展”的統一。

　　綜上，2007年後，中國的住房製度改革重點從(cong) 商品房市場延伸至保障性住房，保障性住房的體(ti) 係建設初步完成，製度法規逐步完善，覆蓋層次不斷豐(feng) 富。

　　六、結語

　　2020年10月，中共中央關(guan) 於(yu) 《中華人民共和國國民經濟和社會(hui) 發展第十四個(ge) 五年規劃和2035年遠景目標綱要的建議》確定了堅持住房的居住屬性，加快建立“多主體(ti) 供給、多渠道保障、租購並舉(ju) ”的住房製度，實現全體(ti) 人民住有所居的政策願景，表明中國住房體(ti) 係的重點關(guan) 注群體(ti) 隨著城市化的時代主題與(yu) 時俱進，住房供給體(ti) 係不斷更新。

　　當前，我國處於(yu) 快速城鎮化的後半期，傳(chuan) 統的城鄉(xiang) 二元結構已經轉變為(wei) 三元結構，即在農(nong) 村、城鎮之間產(chan) 生了城鄉(xiang) 接合部，在農(nong) 民、城市市民之間形成了流動人口群體(ti) 。從(cong) 社會(hui) 學視角看，中國城市未來的住房需求主要來自兩(liang) 方麵，一是積極應對城市居民提升住房品質、滿足美好生活的高質化需求，這一需求主要通過市場的穩定有序發展來實現。另一方麵是新市民、青年人帶來的過渡性新需求。我們(men) 需要轉變傳(chuan) 統的社會(hui) 保障理念，將處於(yu) 特定生活周期的“非低收入者”納入保障體(ti) 係，完善與(yu) 租賃住房相配套的基本公共服務供給製度，扶持幫助新市民和青年人順利進入住房商品市場，實現社會(hui) 保障與(yu) 城鎮化戰略的雙贏。分層有序地實現住房品質提升需求和基本住房保障需求，不僅(jin) 是住房體(ti) 係健康發展的基本目標，也是城市社會(hui) 包容性發展的重要標誌。