很高興(xing) 能夠受邀參加第十一屆中國行政改革論壇，我要向大家匯報的題目是《把握營商環境優(you) 化的正確方向深化行政體(ti) 製改革》。

　　大家可能都注意到了這樣一個(ge) 現實情況：防疫政策優(you) 化調整之後，新一輪的“拚經濟”在各地迅速展開，今年不少地方召開的“第一會(hui) ”就是力推經濟複蘇、促進高質量發展的動員大會(hui) 。在這些會(hui) 議中，幾乎無一例外的都把優(you) 化營商環境作為(wei) 重要的內(nei) 容加以闡述部署，不少地方還專(zhuan) 門召開了營商環境建設大會(hui) 。“一把手”們(men) 在會(hui) 上講了不少“如果誰怎麽(me) 樣，咱就怎麽(me) 樣”的硬話、狠話。的確，營商環境與(yu) 資源的集聚程度、社會(hui) 的創新強度和地區的發展活力等緊密相聯，對經濟發展而言，能夠起到立竿見影、吹糠現米的效果，好的營商環境意味著更高質量、更快速度、更優(you) 結構、更好效益、更可持續的發展。

　　事實上，這些年我國從(cong) 上到下一直在大力推進營商環境建設，各級黨(dang) 委政府都把優(you) 化營商環境擺在十分重要的位置，而優(you) 化營商環境也成為(wei) 了地區間比拚的關(guan) 鍵領域。

　　應當看到，這些年的營商環境建設是通過簡政放權、放管結合、優(you) 化服務即“放管服”改革推進的。一些具體(ti) 事項的辦理狀況成為(wei) 了這一改革不斷向前深化的牽引。這其中，2019年前世界銀行一直開展的年度營商環境國別評價(jia) 報告起到了一定程度的促進作用。根據世界銀行報告，中國的營商環境狀況排名從(cong) 2013年的第96位持續上升到2018年的第31位，超過了法國等西方國家，所取得的進步是非常明顯的。這幾年世界銀行正醞釀對以往的評價(jia) 辦法做一些調整，據說將推出宜商環境報告，沒有能進一步公布新的排名。但是毫無疑問，中國營商環境建設的步伐仍然十分堅勁，近幾年的營商環境狀況也無疑比以前更加優(you) 良。

　　對於(yu) 營商環境建設來說，“放管服”改革重點在於(yu) 減少審批事項、縮短審批時程、優(you) 化審批方式。針對過去審批事項過多、程序過繁、時間過長、成本過高等問題，各地方、各部門狠下功夫加以改進，效果顯著。今年國務院的《政府工作報告》對此作了簡潔而有份量的描述。從(cong) 中可以看出，有些方麵的進步可謂突飛猛進。報告強調，目前已全麵實施市場準入負麵清單製度，至2022年，清單管理措施比製度建立之初壓減了64%;行政許可事項全麵納入清單管理，取消和下放行政許可事項達1000多項;中央政府層麵核準投資項目壓減90%以上，工業(ye) 產(chan) 品生產(chan) 許可證從(cong) 60類減少到10類。難以可貴的是，許多棘手的長期問題得以化解。例如，原來工程建設項目全流程審批時間往往需要一年以上，有的審批時間長達七、八年，現在三個(ge) 月之內(nei) 就可以辦好。“證照分離”改革使企業(ye) 開辦時間從(cong) 一個(ge) 月以上壓縮到目前平均4個(ge) 工作日以內(nei) ，而中小微企業(ye) 全麵實現了簡易注冊(ce) 製度;90%以上的政務服務實現了網上可辦。與(yu) 此同時，製度建設也積極向前推進，製定了優(you) 化營商環境、市場主體(ti) 登記管理、促進工商戶發展、保障中小企業(ye) 款項支付等條例。

　　總結過去的實踐，“放管服”改革從(cong) 本質上說是圍繞著兩(liang) 個(ge) 詞展開的，一個(ge) 是“提效”，主要依靠體(ti) 製改革、管理創新、科技賦能等進行;另一個(ge) 是“讓利”，主要通過施以差別化的土地、財稅和金融政策等體(ti) 現。在一個(ge) 時期內(nei) ，這樣做是必要的，也是具有一定程度的合理性的。但如果固守如此，則是有局限性的，也是不可持續的。我們(men) 可以從(cong) 兩(liang) 個(ge) 方麵做一些深入的分析。

　　第一，從(cong) 營商環境本身看。在這方麵，社會(hui) 已經形成了兩(liang) 個(ge) 關(guan) 鍵性的認知：其一，營商環境建設沒有盡頭，永遠在路上;其二，要緊扣市場化、法治化和國際化的方向，持續推進營商環境建設。依據這樣的理念來審視以往營商環境建設的實踐，就能清楚的窺見其中端倪。先說“讓利”。隨著社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的不斷完善，宏觀管理日益科學規範，以及與(yu) 國際通行做法的逐漸接軌對標，以減稅免租等為(wei) 主體(ti) 形式的讓利做法不宜持續也不可持續，事實上這種狀況在實踐中已得到明顯改變，明目張膽的通過減免手段來吸引投資者的做法已非常稀少。再說“提效”。“簡政放權”仍有空間，或者說在壓縮行政審批權力方麵仍然大有可為(wei) 。但這方麵改革終究是有限度的。審批清單數目再減少，必要的審批還是要保留的;審批方式再簡化，必要的手續還是要辦理的;審批時間再縮短，也不會(hui) 縮減為(wei) 零。所以沿著這個(ge) 路徑走下去，最終是會(hui) 有盡頭的，或者說，這種性質的改革前途是有限的。

　　所以，近些年我曾在多個(ge) 場合談到過，不太讚成地方之間在營商環境建設上傾(qing) 心於(yu) “最”字做文章、搞攀比。在一個(ge) 時期很流行的情況是，地方出台的文件和規劃也好、領導們(men) 所做的報告也好，都熱衷於(yu) 用“最”來概括營商環境建設的目標方向或具體(ti) 操作，如“清單最短”、“程序最簡”、“效率最高”、“時間最少”等等。想把事情做得的更好的動機值得讚賞，不斷努力奮進的追求應當尊重，能做得更好的事當然要竭盡全力，但凡事要講合理性、講科學性。為(wei) 什麽(me) 我不太讚成?是因為(wei) 在“最”字上攀比一是不科學，二是最終也做不到。說“不科學”是因為(wei) ，同誰比來體(ti) 現“最”?如果跟自己比，又怎麽(me) 理解營商環境建設永遠在路上，隻有更好，沒有最好?如果跟別人比，你怎麽(me) 能把全國乃至全世界的各方麵具體(ti) 情況都了如指掌，何況人家也沒有停止前進的步伐。說“做不到”是因為(wei) ，很多事情的推進是有極限的，不會(hui) 為(wei) “最”留下無限的空間。執意如此，就會(hui) 走向荒謬、陷入被動，最後可能是逞口舌之快、落入形式主義(yi) 的陷井。比如浙江為(wei) 了改進政府服務效率、方便市場主體(ti) ，率先提出“最多跑一次”，這無疑是值得肯定或讚賞的;有的地方為(wei) 了比浙江做的更好就提出“零跑動”，也就是“一次都不要跑”;再比下去，那就隻能是“不要你們(men) 跑，我們(men) 幫你們(men) 跑”。如果這麽(me) 弄下去還能做得到嗎?那就隻能是說說而已了，說了做不到，還會(hui) 直接影響到政府的形象和社會(hui) 的信心。

　　第二，從(cong) 市場主體(ti) 方麵看。市場主體(ti) 最需要的是什麽(me) ?它們(men) 當然需要“提效”、需要“讓利”，所以減少審批事項、簡化審批方式，縮短審批時程都是必要的，但這不是最根本的。對市場主體(ti) 來說，最根本的需求和期盼是製度的公正、政策的穩定和管理的規範。就提效而言，也需要進一步向深層拓展。每個(ge) 市場主體(ti) 對其的需求不會(hui) 止於(yu) 麵向一般的簡政放權，更加需要的是發展道路上的一對一的排憂解難，這或可稱作雪中送炭或者定製化個(ge) 性化服務。如果這樣做，它將比一般性的簡政放權更能提振信心和增強感念。

　　邏輯與(yu) 實踐分析都表明，良好的營商環境應該是具有能夠讓一切人群的能動性、創造力全麵展現，讓一切要素活力競相迸發，讓一切創造社會(hui) 財富的源泉充分湧流的體(ti) 製與(yu) 政策條件。而這不僅(jin) 是市場主體(ti) 的需要，也是整個(ge) 社會(hui) 的需要。

　　既然如此，在按規律要求和實際需要繼續壓縮行政權力運用空間的同時，行政管理體(ti) 製應該緊扣這種要求來深化改革，進一步改進方式、改進內(nei) 容，實現“有為(wei) 而治”。我們(men) 實行的是社會(hui) 主義(yi) 製度，發展的是社會(hui) 主義(yi) 市場經濟，必須發揮市場和政府兩(liang) 個(ge) 輪子的驅動作用。我們(men) 的政府必須有為(wei) 而治，不能按照有些人的說法或模仿有些國家和地區的做法搞無為(wei) 而治。但比較而言，無為(wei) 而治雖然難得，但相對容易;有為(wei) 而治常常不被理解，但社會(hui) 需要，且做好很難，它要求政府既要積極作為(wei) 又要科學作為(wei) 。

　　怎樣做到有為(wei) 而治?準確的說，圍繞營商環境優(you) 化的正確方向推進行政管理體(ti) 製改革如何做到有為(wei) 而治?以我之見，應該朝著如下四個(ge) 方麵努力：

　　第一，健全行政責任機製，化解“以禁代管”的消極作為(wei) 和“大而化之”的粗放行為(wei) ，推動行政管理走向細、實、特、快。在現實生活中，一些地方和部門在管理上簡單粗放，習(xi) 慣用不許或禁止來代替深入細致的治理和溫暖貼心的服務，這樣做很容易扼殺市場主體(ti) 和創新要素的積極性能動性;與(yu) 此同時，一些城市管理工作浮在表麵，萬(wan) 無一失的工作舉(ju) 措和高質量發展的重要任務往往停留在文件和規劃之上，說起來數字城市、智慧城市、綠色城市、海綿城市一應俱全，管理規章、管理手段無一欠缺，但一遇到重大災害就不堪一擊、手足無措，常常付出沉重的代價(jia) 。必須解決(jue) 言行不一、形實分離的問題。要清晰劃分部門與(yu) 崗位工作職責，厘清權責邊界，細化工作要求，優(you) 化操作流程，同時健全監管機製，強化懲治手段，促進行政管理和服務注重因情施策、注重靈活多變、注重深入細致、注重持之以恒。

　　第二，著力完善基礎製度，化解市場主體(ti) 的“生存成長”憂慮，為(wei) 經濟社會(hui) 持續發展築牢穩固動源。推動法治建設，牢固確立各種適宜的經濟成分，在社會(hui) 主義(yi) 市場經濟中的合法地位;健全產(chan) 權保護製度，平等保護各種所有製的財產(chan) 權利;維護公平經營權益，保障各類市場主體(ti) 依法平等使用資金、技術、數據、人力資源、土地乃至其它自然資源等各類生產(chan) 要素和公共服務的權利，以及依法平等適用國家支持發展政策的權利。

　　第三，推動建立公正市場，化解各種形式的“巧取豪奪”，保障所有市場主體(ti) 依法經營、公平競爭(zheng) 。維護各種所有製經濟合法權益，平等實施市場準入;破除各種形式的地方保護和市場壁壘，促進資源要素的自由流動和自主配置，廢止一切妨礙統一市場和公平競爭(zheng) 的政策規定與(yu) 行政手段;健全市場秩序，嚴(yan) 厲懲治各種侵權與(yu) 失信行為(wei) 。

　　第四，建立穩定透明的政策體(ti) 係，化解“時過境遷”、“人走茶涼”的政策環境幻變之困，促進“放管服”從(cong) “給方便”延伸到“壯信心”。在全麵公開對市場主體(ti) 服務的所有政策指南的前提下，使各種政策規定和要求可把握、可衡量、可預期、可信賴，切實解決(jue) 因換屆或換領導等原因，造成的政策不穩定和“新官不理舊賬”等問題。政府要帶頭守信踐諾，因政府失信導致市場主體(ti) 合法權益受損的應依法賠償(chang) 。通過這些舉(ju) 措，強化市場主體(ti) 的信心，從(cong) 而持續拓展投資經營活動，為(wei) 社會(hui) 發展作出貢獻。

　　這就是我就營商環境建設及依此推進行政體(ti) 製改革所要表達的一些看法，不一定正確，請大家批評指正。

　　本文為(wei) 範恒山教授在“第十一屆中國行政改革論壇”上的主旨演講《把握營商環境優(you) 化的正確方向深化行政體(ti) 製改革》。