財政表麵上是政府收支活動，但其內(nei) 在反映的是政府施政的理念，這種理念與(yu) 一個(ge) 民族的文化精神密不可分。以儒家文明為(wei) 代表的中華文化具有“大同觀”、“平等觀”和“人本觀”這樣的精神“三觀”，這對中國自古以來財政發展起著引導和規範作用。本文總結中國財政有四方麵的曆史相續：“邦國大本”定位的國家治理財政觀、安民為(wei) 先的政府支出方向、稅利並存的財政汲取方式、集分相製的政府間財政關(guan) 係。它們(men) 既可以說是財政精神，也可以說財政規律，是曆史合規律性與(yu) 合目的性的統一：財政精神展現財政規律，財政規律體(ti) 現財政精神。

　　在東(dong) 方哲學觀念中，生命是一條河，是一個(ge) “非斷非常、相似相續”的過程：下段流水來自上段流水，相似而不同，相續而不斷。中國文明五千年綿延不斷，國家許多製度也有著很強的曆史相續：製度從(cong) 曆史中走出來，有它的曆史沿革，也有它的時代創新。

　　財政是國家治理的基礎和重要支柱，它自然會(hui) 受國家治理的觀念和方向影響。從(cong) 曆史到現在，中國國家治理有四個(ge) 沒有根本改變的條件：就文明而言，以儒家為(wei) 代表的東(dong) 方文明延續沒有變；就地理條件而言，廣袤國土、山川縱橫的現狀沒有變；就社會(hui) 狀態而言，以漢族為(wei) 主體(ti) 、多元民族社會(hui) 融合格局沒有變；就政治治理而言，中央統一領導、地方分級治理的格局沒有變。這四個(ge) 不變就決(jue) 定了中國財政必定有中國特色，且有很強的曆史延續性一麵。

      認識中國財政，離不開對財政這種曆史相續性把握。為(wei) 此，本文分別從(cong) 財政觀念、財政支出製度、財政收入製度、政府間財政關(guan) 係四個(ge) 維度分析財政的曆史相續，這四個(ge) 維度也是財政最核心部分。當然，由於(yu) 財政製度和財政史均是值得學者付諸一生的研究，本文隻能是概括性地進行分析和總結。

　　1、邦國大本：國家治理財政觀

　　在西方經濟學研究語境下，財政一般屬於(yu) 經濟學研究範疇，因此也往往將財政與(yu) “公共經濟學”等同。2013年，黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 公報中明確提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，之後在國家的不少重要文件均強調這個(ge) 定位。這個(ge) 定位引發了財政學界的廣泛共鳴和反思，也激發了財政學者脫離西方研究範式之心，進而形成向中國財政傳(chuan) 統和中國財政道路回歸之潮。

　　實際上，在中國曆史傳(chuan) 統中，財政與(yu) 國家治理相關(guan) 幾乎是不言自明的道理。曆史上將“財政”稱之為(wei) “國用”或“國計”，其中就隱含著對理財與(yu) 國家治理關(guan) 係的認識。曆代理財大臣不乏警語，如唐代楊炎言“夫財賦，邦國之大本，生民之喉命，天下理亂(luan) 輕重皆由焉。”宋代王安石言“政事所以理財，理財乃所謂義(yi) 也。”曾任民國時財政部長的梁啟超言“政治上的一舉(ju) 手、一投足，無不與(yu) 財政相麗(li) 。”

　　為(wei) 什麽(me) 中國自古至今，財政與(yu) 國家治理有著天然聯係?這與(yu) 中國文化中關(guan) 於(yu) 國家觀念和國家職能定位有很大關(guan) 係。錢穆在《國史大綱》中提出，中國有三個(ge) 根本的文化觀念，它們(men) 奠定自先秦：

　　“大要言之，中國學術思想之態度與(yu) 傾(qing) 向，大體(ti) 已奠定於(yu) 先秦。一曰‘大同觀’。先秦思想趨向前者，以人類全體(ti) 之福利為(wei) 物件，以天下太平為(wei) 向往之境界，超國家，反戰爭(zheng) 。二曰‘平等觀’。舉(ju) 其著者，如孔子之孝弟論、忠恕論，墨子之兼愛論，惠施之萬(wan) 物一體(ti) 論，莊周之齊物論等。皆就全人類著眼，而發揮其平等觀念之深義(yi) 也。三日‘現實觀’。天道與(yu) 人道，即“宗教”與(yu) “社會(hui) ”之辨，先秦思想趨向後者。”

　　錢穆先生所言的“現實觀”，其意是以人而不是以神為(wei) 本，充滿人道精神，它起自西周對殷商重鬼神精神的反正。我認為(wei) 用“人本觀”概括更合適，“現實觀”易讓人誤解為(wei) 現實功利主義(yi) 。大同觀、平等觀、人本觀，這可以說是中國人的“三觀”。佛教進入中國後，其精神仍與(yu) 這“三觀”相合，這也使得中國曆史上很少出現嚴(yan) 重的信仰衝(chong) 突。更進一步分析，這“三觀”源自曆代聖賢對心性、生命和宇宙的深刻認識(宋儒陸九淵所謂“宇宙即吾心，吾心即宇宙”)。與(yu) 世界其他文明相比，這三觀可以說極具中國文化特色，是中國人精神的底色。

　　關(guan) 於(yu) 這三種偉(wei) 大觀念的價(jia) 值，錢穆先生飽含感情寫(xie) 到：

　　“此乃先秦學術共有之態度，所由形成中國之文化，搏成中國之民族，創建中國之政治製度，對內(nei) 、對外，造成此偉(wei) 大崇髙之中國國家，以領導東(dong) 亞(ya) 大地數千年之文化進程者，胥(都)由此數種觀念為(wei) 之核心，而亦胥於(yu) 先秦時期成之也。”

　　文化精神自然會(hui) 深刻影響國家觀念。德國以前首相俾斯麥曾說，“國家是時間河流上的帆船。”那麽(me) ，是誰賦予時間以意義(yi) 呢?無疑是文化精神。動物不會(hui) 有曆史觀念，隻有經過文化熏陶後的人類才有，因此，也可以說，“國家是精神河流上的帆船。”

　　受此國家觀念影響，中國曆代國家職能範圍有擴大到經濟社會(hui) 各個(ge) 領域的傾(qing) 向。梁漱溟(2021)在深入分析中國文化本質後，指出中國國家職能的核心是建構秩序，“即以厘定秩序而維持秩序，為(wei) 其第一大事——是即所謂統治”，因此形成倫(lun) 理本位、家國一體(ti) 的國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係形態，“國家消融在社會(hui) 裏麵，社會(hui) 與(yu) 國家相渾融”。

　　這種國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係有其優(you) 勢，也有其不足。優(you) 勢在於(yu) ，它強調以人民為(wei) 中心來施政，即使現實與(yu) 理念脫節，以儒家精神為(wei) 主導的文明總是對政府施政方向產(chan) 生約束和規範作用。進入二十世紀後，中國共產(chan) 黨(dang) 更將以人民為(wei) 中心的施政精神發揚光大。不足在於(yu) ，從(cong) 曆史看，它有時會(hui) 對私人權利和活動空間造成壓迫，我們(men) 也看到，曆代橫征暴斂、陷民水火的政府行為(wei) 史不絕書(shu) 。

　　由於(yu) 存在這樣的精神傳(chuan) 統，這也就可以理解，生長在中國這片土地的幾代財政學者，在關(guan) 於(yu) 財政本質和財政職能的研究中，似乎總是會(hui) 經曆“學習(xi) -挑戰-回歸”的過程。對此，本文以“國家分配論”和“國家治理財政論”為(wei) 代表說明。

　　上個(ge) 世紀五十年代，中國財政學者以學習(xi) 蘇聯財政理論為(wei) 主。當時蘇聯專(zhuan) 家認為(wei) “財政乃是貨幣關(guan) 係的體(ti) 係”，“財政學所研究的，是在整個(ge) 社會(hui) 再生產(chan) 過程中價(jia) 值規模都發生作用和有運用價(jia) 值乃其各種形式的客觀必要性的條件下，反映一定經濟關(guan) 係的貨幣關(guan) 係體(ti) 係。”在吸收和消化蘇聯財政理論後，中國財政學者開始對其進行質疑和挑戰，1958年，中國人民大學王傳(chuan) 綸教授發表論文《對“財政學”對象問題的探討》，質疑道：“究竟財政現象是和國家有本質聯係呢，還是和商品交換有本質聯係?究竟財政現象是隨著國家的產(chan) 生、發展而產(chan) 生、發展呢，還是隨著商品交換?”他認為(wei) ，“在社會(hui) 主義(yi) 製度下，財政現象的界限大大推廣了。這是一個(ge) 事實，這是和其他兩(liang) 個(ge) 事實—社會(hui) 主義(yi) 國家有廣泛的經濟組織工作的職能、社會(hui) 主義(yi) 經濟規律起越來越大的作用—同一根源的。這是社會(hui) 主義(yi) 財政區別於(yu) 資本主義(yi) 財政的重要一點，同時也是社會(hui) 主義(yi) 財政的大優(you) 點。”

　　由於(yu) 中國學者感受到社會(hui) 主義(yi) 國家職能遠大於(yu) 資本主義(yi) 國家職能，從(cong) 國家視角分析財政問題便是順理成章的選擇，由此誕生了很有影響的關(guan) 於(yu) 財政本質的“國家分配論”。所謂國家分配論，是將財政本質視作為(wei) “以國家為(wei) 主體(ti) 的分配活動”，提出該理論的價(jia) 值在於(yu) ，新中國第一代財政學家“從(cong) 計劃經濟財政的運行實踐中，有意或無意地體(ti) 認到了中國‘國家自主性’程度極高這一特征，從(cong) 而將財政直接與(yu) 國家意誌聯係在了一起”(劉曉路、郭慶旺，2017)。中國財政學者明顯感受到，服從(cong) 國家要求、服務國家需要從(cong) 來都是財政的第一功能，並且，中國共產(chan) 黨(dang) 的領導使得財政這項功能充分發揮出來(呂煒、靳繼東(dong) ，2021)。在西方經濟學框架下，所觀察的財政現象是在選舉(ju) 製度下博弈的結果，看不到長期穩定的執政黨(dang) 在領導國家建設中的作用，自然會(hui) 出現財政研究的國家缺失問題。

　　改革開放後，中國經濟麵臨(lin) 著全麵從(cong) 計劃經濟向社會(hui) 主義(yi) 市場經濟轉軌過程，經濟學又經曆了一番向西方經濟學全麵引進和學習(xi) 浪潮，在此浪潮中，財政學也不可避免地受西方財政學理論影響。在西方主流財政學教科書(shu) ，一般是采取福利經濟學分析方法研究財政問題，大多數財政研究是以財政政策分析和財政效應分析為(wei) 主，這也是與(yu) 當時我國正處於(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟建立和完善時期相符合的。

　　黨(dang) 的十八大以來，改革開放的總目標是“推進國家治理能力和治理體(ti) 係現代化”，首次提出財政的國家治理職能定位，它仿佛是財政為(wei) “邦國大本”這一判斷的曆史回響。與(yu) 大多數理論命題由學術界提出不同，這次重大理論命題是由黨(dang) 中央提出的。這似乎說明，中國曆史上各時期的改革者如楊炎、王安石等，會(hui) 比學術界更深刻地認識到財政與(yu) 國家治理的關(guan) 係。由此，“國家治理財政論”已是必然存在的理論，財政學界要做的工作是豐(feng) 富其理論內(nei) 涵而不是否定其存在與(yu) 否，否則，質疑便是對中國財政曆史傳(chuan) 統的質疑。

　　因此，中國財政學界關(guan) 於(yu) 財政本質研究的兩(liang) 次“學習(xi) -挑戰-回歸”的曆程，實際上是在中華文化精神影響下，在深遠的曆史之音感召下，在新中國成立以來社會(hui) 主義(yi) 國家建設實踐的啟發下，自覺或不自覺地精神回歸。

　　2、安民為(wei) 先：政府支出方向

　　政府支出決(jue) 定著政府施政方向，而施政方向是由政府施政理念決(jue) 定著。那麽(me) ，理念又是由什麽(me) 決(jue) 定呢?它無疑由文化觀念決(jue) 定。中華文化以儒家為(wei) 代表，儒家文化的實質是什麽(me) ？自古以來有見仁見智的各種判斷，我覺得潘麟先生所著的《中庸心要》（2021）概括得最為(wei) 準確：

　　“儒家文化的本質是通過倫(lun) 理覺醒以實現道德覺醒（良知彰顯），複以道德覺醒（良知彰顯）以實現生命（心性）覺醒與(yu) 解脫；複通過生命（心性）覺醒以化除身心內(nei) 含之氣偏質礙（種種習(xi) 氣）等所有障礙與(yu) 煩惱而實現身心之終極解脫，以及真善美的徹底喚醒與(yu) 呈現（內(nei) 聖圓滿）；複由以內(nei) 聖境界為(wei) 前提和基礎，建立健全齊家、治國和平天下各社會(hui) 與(yu) 人性層麵的外王之道。”

　　因此，儒家文化既是內(nei) 聖之學，也是外王之學;既是超越的，也是現實的;既是先驗的，也是經驗的;它立足於(yu) 人文，又超越人文。正由於(yu) 儒家文化具有這樣的氣質，它充滿了人文精神和民本思想，由此對國家治理思想、方向及財政職能產(chan) 生著根本影響。《漢書(shu) .食貨誌》較為(wei) 清楚地闡明中國傳(chuan) 統國家治理思想及財政職能。原文為(wei) ：

　　“殷周之盛，《詩》《書(shu) 》所述，要在安民，富而教之。故《易》稱：‘天地之大德曰生，聖人之大寶曰位;何以守位曰仁，何以聚人曰財。’財者，帝王所以聚人守位，養(yang) 成群生，奉順天德，治國安民之本也。故曰：‘不患寡而患不均，不患貧而患不安;蓋均亡貧，和亡寡，安亡傾(qing) 。’”

　　聚人守位，安民為(wei) 先，發展經濟和推行教育(富而教之)，這是儒家思想影響下施政的次第。西漢賈誼向皇帝上書(shu) 《論積貯疏》，其實現目標也無非是“富安天下”。“安”之一字，由身心至家國，由本體(ti) 至外用，由形而上至形而下，儒家精神一以貫之。安居樂(le) 業(ye) 、國泰民安、安邦治國、民安物阜、長治久安等成語寄托著一個(ge) 民族關(guan) 於(yu) 小康至大同社會(hui) 的理想。

　　文化精神會(hui) 代代傳(chuan) 承的，在黨(dang) 的十九大報告中，安民為(wei) 先的施政理念自然流露出來。如報告所言，要“建設平安中國，加強和創新社會(hui) 治理，維護社會(hui) 和諧穩定，確保國家長治久安、人民安居樂(le) 業(ye) 。”這種理念也得到人民的廣泛認同。落腳在施政方向上，財政支出比較能體(ti) 現如下三方麵共性規律。

　　其一，高度重視人的生命和健康。自西周取代殷商後，周公製禮樂(le) 就確立了重德重人的立國精神，將人的生命和健康放在第一位，正如十九大報告所言“建設平安中國”，這在新冠肺炎疫情全球大流行期間體(ti) 現得尤為(wei) 明顯。

　　其二，以強大的國家組織動員能力應對危機。中華民族是在迎接與(yu) 挑戰各種危機中成長起來的，典型的危機如水患、災荒、疾疫、外敵入侵等。應對危機可以采取政府組織為(wei) 主和社會(hui) 組織為(wei) 主兩(liang) 種形式，我國自來強調政府組織的作用，一方麵政府認為(wei) 是自己不可推卸的責任，另一方麵也可以避免民間力量借危機而興(xing) 起。象曆代平準、均輸之法，有著平抑物價(jia) 、平衡地區差距、避免豪強巨賈出現等意圖在內(nei) 。

　　其三是推動實現社會(hui) 更大範圍和更大程度的平等。無論是儒家的“均無貧”、道家的“齊物論”，還是佛家的“眾(zhong) 生平等”，都有濃厚的平等觀，因此，也就不難理解古代對商人采取“重租稅以困辱之”的做法了。

　　安民為(wei) 先的施政理念會(hui) 引導財政支出方向。在經濟發展水平較低時，財政支出要用於(yu) 恢複和發展生產(chan) 力，使得人們(men) “倉(cang) 稟實而知禮節，衣食足而知榮辱”。在經濟發展達到一定水平後，又強調實現社會(hui) 平等。在古代，其措施如計口授田、平糴糧價(jia) 、建常平倉(cang) 、設養(yang) 濟院等，對保障人民免於(yu) 饑寒和實現安居樂(le) 業(ye) 起著重要作用。在現代社會(hui) ，其措施體(ti) 現為(wei) 在準確把握社會(hui) 主要矛盾變化基礎上，適時調整財政支出結構。如經濟發展初期時，要解決(jue) 的是“人民日益增長的物質文化需要同落後的社會(hui) 生產(chan) 之間的矛盾”，財政支出主要方向是增加生產(chan) 性支出，以推動現代化工業(ye) 體(ti) 係建設和經濟增長。中國特色社會(hui) 主義(yi) 進入新時代後，要解決(jue) 的是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。相應的財政表現就是，通過教育醫療支出預算與(yu) GDP掛鉤、推廣新型農(nong) 村養(yang) 老和醫療保險、強調財政支出的民生保障作用、增加扶貧開發支出、基本公共服務均等化等措施，推動經濟增長、地區均衡發展、共同富裕等目標實現。

　　“發展的目的就是為(wei) 了改善和保障民生”，這實際是中國精神的三觀，也即“大同觀、平等觀、人本觀”的體(ti) 現。

　　3、稅利並存：財政汲取方式

　　在任何一個(ge) 國家，提高財政汲取能力，使其能夠保障政府職能行使都是至關(guan) 重要的。它的重要性體(ti) 現在三方麵：一是政府財力保障，沒有財政收入政府無法有效運轉;二是它影響經濟運行，財政收入取自私人部門，必然會(hui) 影響經濟;三是塑造國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係，稅收一直是政府控製社會(hui) 的重要工具，而納稅人對納稅人權利的爭(zheng) 取也會(hui) 約束政府，甚至會(hui) 改變國家的形態，例如曆史上英國、法國資產(chan) 階級大革命均由征稅問題引起。

　　政府收入有稅收與(yu) 專(zhuan) 營收入兩(liang) 大來源，兩(liang) 者有一定的替代性。稅收來自私人部門的商品交易、所得或者財富，專(zhuan) 營收入來自政府對某些商品在生產(chan) 、收購、運輸、銷售的一個(ge) 或幾個(ge) 環節進行壟斷經營和管理所取得的一種專(zhuan) 項收入。中國曆史上一直是稅利並存，如春秋時齊國采取由國家控製鹽鐵等自然資源的官山海政策，西漢時實行鹽鐵專(zhuan) 營，之後曆朝曆代對不同物品采取不同專(zhuan) 營方式，其中以鹽茶為(wei) 代表。當代以國有企業(ye) 為(wei) 代表，在1983年國有企業(ye) “利改稅”之前，國有企業(ye) 上繳利潤一直是財政收入的主要來源。當前，國有企業(ye) 多集中在資源密集的上遊行業(ye) ，如電力、石油、天然氣等，它們(men) 關(guan) 係著重大國計民生，有著多方麵的重要作用，如抵製外在衝(chong) 擊、保障民生、配合國家重大戰略實施、鞏固執政基礎等。典型例子是2019年中國在大規模減稅的背景下，當年全國國有企業(ye) 上繳利潤同比增長36.3%，2022年要求國有金融部門和專(zhuan) 營機構向中央財政上繳超過1萬(wan) 億(yi) 的結存利潤，主要用於(yu) 彌補留抵退稅所產(chan) 生的財政缺口。

　　雖然稅利都來自民間，“羊毛出在羊身上”，但民間對它們(men) 的感知完全不同。稅收與(yu) 專(zhuan) 營收入相比，私人部門在繳稅過程中，能夠感知所納稅收的多寡，因此對納稅人權利的保護和爭(zheng) 取也就更積極。當然，稅收有多種形式，納稅人對不同稅收的感知力也不同，如個(ge) 人所得稅和財產(chan) 稅的感知力大於(yu) 商品稅，當代學者稱為(wei) 稅收顯著性。但是總體(ti) 而言，民間對稅收感知程度遠大於(yu) 專(zhuan) 賣收入。

　　民間對財政汲取方式的不同反應，會(hui) 影響政府汲取財政收入的方式選擇。在春秋時期，齊國宰相管仲就說：“民予則喜，奪則怒，民情皆然。先王知其然，故見予之形，不見奪之理”(《管子·國蓄》)。他認為(wei) 最理想的財政汲取方式是“取之於(yu) 無形，使人不怒”，因此采取“官山海”的鹽鐵專(zhuan) 營政策。法國路易十四時期財政大臣柯爾貝爾有一句征稅“名言”：“拔最多的鵝毛，聽最少的鵝叫”，其旨趣與(yu) 管仲幾同。

　　作為(wei) 政府理財者，沒有一個(ge) 人喜歡納稅人的反抗，因此都會(hui) 傾(qing) 向采取隱蔽性較強的財政汲取方式。但由於(yu) 國家從(cong) 民間汲取財政收入必然會(hui) 引發民間的抵製，並產(chan) 生對保護民眾(zhong) 權利和限製公權力的需求，而限製公權力的濫用對建構現代國家具有重要意義(yi) ，因此就推動現代國家轉型而言，財政汲取方式應該更多來自稅收而不是專(zhuan) 營收入，這也是熊彼特(2018)強調的現代國家應是“稅收國家”的原因所在。

　　但是，不能簡單認為(wei) 稅收汲取就比專(zhuan) 營收入更好。與(yu) 稅收相比，專(zhuan) 營收入存在優(you) 勢與(yu) 劣勢的兩(liang) 麵。其優(you) 勢在於(yu) ：其一，汲取財政收入更方便快捷，可保障國家財政收入，特別是在國家處於(yu) 危機時更是如此；其二，國有企業(ye) 承擔了大量本應屬於(yu) 政府承擔的職能，如吸納就業(ye) 、調控宏觀經濟等，這是私人部門很難做到的；其三，政府對有暴利性資源的壟斷，也是限製民間出現壟斷勢力（古代是豪強，現代是寡頭）、成為(wei) 潛在的挑戰政府權威的重要舉(ju) 措。其劣勢在於(yu) ：其一，不按市場價(jia) 格信號配置資源，官營容易導致低效；其二，如果不限製公權，它很容易演變成掠奪民間財富的一種手段。

　　另外，值得一提的是，中國曆代統治者在稅利之間選擇時，除了有上述考量外，還受到儒家“薄賦”思想的製約。孔子言“賦稅既重，民饑國乏”，孟子言“薄其稅斂，民可使富也”。古人不懂得稅收“拉弗曲線”的道理，即合理的稅收負擔取決(jue) 於(yu) 稅收扭曲性與(yu) 政府支出外部性的平衡，並不是稅收負擔越低越好。由於(yu) 受這種思想影響，曆代統治者對農(nong) 業(ye) 正稅都不敢隨便加稅，黃仁宇(2001)指出：“通常而言，直到16世紀之初，按照地方正常的糧食價(jia) 格估算，稅收不超過產(chan) 量的10%。在許多地區，征收額是遠遠低於(yu) 這一水平。”但是，表麵上農(nong) 業(ye) 正稅稅收負擔不高，曆朝曆代各種雜派卻層出不窮，這反而會(hui) 引起更多的問題，如官員腐敗、民變、中央財政集中度下降等。與(yu) 雜派相比，政府對專(zhuan) 營收入掌控程度更強，因此，綜合考量之下，中國曆代均重視專(zhuan) 營收入。

　　專(zhuan) 營收入的兩(liang) 麵性幾乎是一種曆史基因。在《史記.平準書(shu) 》中，一方麵記載，西漢初期“富商大賈或貯財役貧，轉轂百數，廢居居邑，封君皆低首仰給。冶鑄煮鹽，財或累萬(wan) 金，而不佐國家之急，黎民重困”，說明放開鹽鐵管製會(hui) 導致政府權威下降、不佐國家之急、黎民受剝問題。另一方麵又記載：“郡國多不便縣官作鹽鐵，鐵器苦惡，賈貴，或彊令民賣買(mai) 之。”說明鹽鐵專(zhuan) 營又會(hui) 導致產(chan) 品質量低、價(jia) 格高的問題。在《鹽鐵論》中，公卿大夫和文學賢良曾就此展開激烈辯論，但最終是各執一端，立場如冰炭不相容。

　　中國國情是市場規模大，潛在的暴利性資源多。潛在的暴利性資源來自需求價(jia) 格彈性低商品，如鹽茶；來自上遊產(chan) 業(ye) 商品，如鐵、基礎設施；來自資源性商品，如明朝的礦業(ye) 。麵對這種現實，政府從(cong) 汲取財政收入、加強宏觀控製、承擔社會(hui) 成本、避免寡頭出現等角度考慮，很難放棄對這些資源的控製，最終形成稅利並存的局麵。

　　稅利並存的曆史性存在，說明中國特色財政收入製度建設，要對“稅收國家”概念辯證分析，要發揮不同來源財政收入的優(you) 勢一麵，抑製其劣勢一麵。

　　4、集分相製：政府間財政關(guan) 係構建

　　政府間財政關(guan) 係是國家治理的基礎性製度安排。政府間財政關(guan) 係包括財權配置、事權配置和轉移支付三個(ge) 部分，它們(men) 限定了各級政府財力水平和支出責任，由此會(hui) 影響政府行動方向和強度，因此，政府間財政關(guan) 係如何設置，會(hui) 對國家穩定和經濟社會(hui) 發展產(chan) 生著重要影響。

　　在現代大中型國家，由於(yu) 中央政府與(yu) 地方政府之間存在較強的信息不對稱，中央政府必須分配一定的權力給地方政府，用來激勵地方政府履行其職能，或者降低過高的信息傳(chuan) 遞成本，因此有大量文獻討論該如何實行財政分權問題。但是過度的財政分權又會(hui) 導致中央政府宏觀調控能力下降、區域發展不均衡等，因此又有大量文獻討論財政集權問題。

　　中國央地關(guan) 係與(yu) 世界上大多數國家迥異，這使得政府間財政關(guan) 係運行規律有其非常強的中國特色。那麽(me) ，中國央地關(guan) 係特色和治理規律是什麽(me) 呢？那就是在超大地方、超大社會(hui) 基礎上建立的“中央統一領導、地方分級管理”的體(ti) 製，在帝製時代體(ti) 現為(wei) 郡縣製傳(chuan) 統，在當代體(ti) 現為(wei) “堅持全國一盤棋，調動各方麵積極性，集中力量辦大事”的製度安排。

　　在帝製時代，財政一直是中央政府用以控製地方的非常關(guan) 鍵的因素。一旦地方政府擁有較強的財力，就很容易出現離心傾(qing) 向，嚴(yan) 重時會(hui) 憑借財力與(yu) 中央對抗，甚至推翻中央政府。中央政府為(wei) 了防止弱幹強枝局麵出現，會(hui) 想盡一切辦法控製地方財力。自秦朝開始，就是在中央設置治粟內(nei) 史，統一高度全國財政收支。漢武帝時設立“太倉(cang) 、均輸、平準、都內(nei) 、籍田五令丞，斡官、鐵市兩(liang) 長丞”，統一管理全國財政及物資調配，並且“郡國諸倉(cang) 農(nong) 監、都水六十五官長丞皆屬焉”。宋朝吸取唐朝後期藩鎮割據的教訓，對地方實行“製其錢穀”策略，中央設置轉運使主管各路財賦，並與(yu) 地方行政相分離。而一旦中央對地方財力失去控製，如西漢前期、唐朝後期、清朝後期，那麽(me) 往往意味著王朝危機的出現。

　　在當代社會(hui) ，中央政府也高度掌握對地方財政的主動權。2021年，中央財政收入占全國財政收入的比重為(wei) 45.2%，不論是廣東(dong) 省還是上海市，再富裕的地區，地方政府自有財力也不能完全滿足財政支出需要，均離不開中央政府轉移支付的支持。可以說，通過財政控製來增強中央權威、控製地方政府施政方向是中國曆史主線索之一。

　　然而，中國又具有“超大地方、超大社會(hui) ”的兩(liang) 超特征(王滬寧，1991)，一味地實行財政集權必然會(hui) 降低地方積極性。所謂的“地方積極性”，這是一個(ge) 比較寬泛的詞，在不同的曆史背景和發展階段，地方積極性的發揮方向不同。在古代，它可以是漢代向貧民貸放公田、東(dong) 晉屯田、明朝的九鎮邊防、清朝中期的墾荒(稱為(wei) “荒政”)、清朝太平天國之後的官辦工業(ye) 等。在當代，它可以是地方發展經濟、改善民生、生態治理等。財政是調動地方積極性的非常關(guan) 鍵的工具，為(wei) 此，又必須賦予地方一定財政權力來保證地方政府履行各項政府職能，由此產(chan) 生財政分權的動力。

　　進一步解剖中國自古至今的政府間財政關(guan) 係，可以發現，它由多項權力組成。事權包括決(jue) 策權、執行權、監督權，財權包括立法權、征管權、收益權，轉移支付包括分配權、執行權、監督權。政府間財政關(guan) 係設計要考慮多重目標的實現，其財政權力配置必定是“集中有分，分中有集”(呂冰洋，2022)。北宋中期史學家範祖禹用“上下相維，輕重相製”一詞概括當時中央與(yu) 地方關(guan) 係，我覺得這是個(ge) 符合曆史規律的表述，簡單地說，中國曆來政府間財政關(guan) 係是“集分相製”。

　　為(wei) 何中國自古以來的政府間財政關(guan) 係的本質是“集分相製”？一是財政權力集中與(yu) 分散，分別服務於(yu) 不同的國家治理目標，不可能有單向的財政集權或分權；二是如上所言，政府間財政關(guan) 係中，至少有九項核心權力組成，每項權力的集與(yu) 分均有著不同功用，因此不論是曆史還是現實，這些權力配置有集有分，是交叉在一起的；三是“集分相製”才符合權力配置邏輯，才符合現實政治需求，才會(hui) 讓央地緊密聯係在一起，達到“如身之使臂，臂之使指”效果。實際上，仔細觀察當前中國財政體(ti) 製，不難發現中央與(yu) 地方財政權力交叉與(yu) 共享的製度安排，如“共同事權”、“稅收共享”、“共同事權轉移支付”等。

　　5、結語

　　財政表麵上是政府收支活動，但其內(nei) 在反映的是政府施政的理念，這種理念與(yu) 一個(ge) 民族的文化精神密不可分。民國期間，陳煥章(2021)曾著有《孔門理財學》，研究中國古代政府理財活動是如何受儒家文化影響的，曾引起西方經濟學界的重視。他們(men) 重視的原因，正如為(wei) 該書(shu) 作序的哥倫(lun) 比亞(ya) 大學施格教授所言“它切實地揭示出大量為(wei) 經書(shu) 所發端而在今日被廣為(wei) 接受的理財義(yi) 理”。這種理財義(yi) 理，必定會(hui) 有一種在深厚的文化精神影響下的財政精神產(chan) 生，由此產(chan) 生綿延不斷的財政相續。

　　這種財政相續體(ti) 現在四個(ge) 方麵。就財政本質而言，中國曆來將它看作是“邦國大本”，而不僅(jin) 是一個(ge) 經濟範疇內(nei) 的問題;就財政支出而言，它強調以人為(wei) 本、安民為(wei) 先，比較重視財政在建設良好公共秩序(包括政治秩序、經濟秩序和社會(hui) 秩序)的作用;就財政收入而言，稅利並存是常態，稅收與(yu) 政府專(zhuan) 營收入共同保證了財政汲取能力;就政府間財政關(guan) 係而言，“集分相製”是其本質。

　　一部春秋誰落筆？江山萬(wan) 古重精神。財政運行有其內(nei) 在精神，有其內(nei) 在規律，因之有其外化製度，有其外化活動。它跟其他許多社會(hui) 曆史發展過程一樣，是曆史合規律性與(yu) 合目的性的統一。認識這一點，對研究中國財政本質、財政製度特點、財政運行規律、財政改革等重要問題，不無啟示意義(yi) 。

　　作者係中國人民大學財政金融學院教授、中國宏觀經濟論壇(CMF)主要成員