公局是清中後期在州縣普遍設置，由士紳或委員管理、協助政府完成特定行政事務或辦理地方公共事務的機構。在州縣地方治理中，既有的體(ti) 製為(wei) 以知縣為(wei) 中心，包括佐貳官、衙門“三班”“六房”吏役等在內(nei) 的行政體(ti) 製。這一治理體(ti) 係在嘉慶以後，特別是太平天國運動之後逐漸發生了變化，“作為(wei) 省政府末端行政機構的公局及其所轄鄉(xiang) 紳層代之而起，開始得勢”(山本進：《清代社會(hui) 經濟史》，山東(dong) 畫報出版社2012年版，第15~16頁)。公局為(wei) 清中後期地方治理的重要組成部分，並在州縣行政的近代化進程中完成轉變，成為(wei) 民國以來縣級行政機構的一部分。

　　公局與(yu) 州縣行政

　　清前期，公局數量較少、職能單一，以辦理軍(jun) 需為(wei) 主，因事而設，事竣即裁，通常不辦理州縣事務，對地方影響不大。清中後期以降，公局在州縣廣為(wei) 設置，職能日趨多樣。推動公局出現的因素有三。首先，嘉道以降，受白蓮教起義(yi) 、太平天國運動及其他反清起義(yi) 的影響，地方軍(jun) 事化程度不斷加深，州縣辦理軍(jun) 需、團練、戰後重建等行政事務增多，依靠既有的州縣行政機構無法完成。光緒十年(1884年)，戶部的一份報告稱，“溯查設局之始，鹹豐(feng) 年間各省未經收複，地方不能不設局辦事，且為(wei) 設局以破衙門官吏窠臼”(《光緒朝東(dong) 華錄》第二冊(ce) ，中華書(shu) 局1958年版，總1879頁)。職能各異、主管機構不同的公局林立，“是對既有(政府)行政功能不足的一種臨(lin) 時調整和補充”(關(guan) 曉紅：《從(cong) 幕府到職官：清季外官製的轉型與(yu) 困擾》，三聯書(shu) 店2014年版，第46頁)。同時，公局也代行了州縣衙門行政的部分職能。州縣公局體(ti) 係中的保甲局、厘金局所經辦的事務，實際上是州縣衙門政務的延伸。梁啟超就省級公局參與(yu) 行政機構的關(guan) 係評論道，“以善後、厘金等局代藩司之事，以保甲等局代臬司之事，其餘(yu) 各事，莫不設專(zhuan) 局以辦之，下至各府州縣，皆有分局。故當軍(jun) 興(xing) 之時，全省之脈絡，係於(yu) 各局，實缺官則畫諾坐嘯而已”(《論變法後安置守舊大臣之法》，《中國近代史資料叢(cong) 刊·戊戌變法》第3冊(ce) ，上海人民出版社、上海書(shu) 店出版社2000年版，第35~36頁)。州縣公局與(yu) 行政機構的關(guan) 係大抵如此。

　　其次，公局的征稅職能和局產(chan) 、局款，有助於(yu) 緩解州縣財政的緊張。在清代四川州縣公局中，厘金局征收商稅，津貼局、捐輸局征收田賦附加，三費局征收肉厘、契稅，雖然按照製度規定，公局征款應專(zhuan) 征專(zhuan) 解、專(zhuan) 款專(zhuan) 用。但在具體(ti) 實踐中，這些規章製度大都被地方官員視為(wei) 具文，通過多收少解、搭車加收等方式，公局給州縣征到數額不少的稅收盈餘(yu) ，彌補州縣財政的不足。同時，一些服務於(yu) 地方公益的公局，如育嬰局、賓興(xing) 局、三費局等均有數目不等局產(chan) (房產(chan) 或田產(chan) )，其收益也成為(wei) 州縣財政收入的一部分。

　　再次，公局有助於(yu) 強化清政府對地方的控製。清政府通過委員任職於(yu) 公局，助力權力下移。委員通常由候補知縣、候補知州、候補通判等候任或卸任官員充任，委員的出現誠然與(yu) 捐納有直接關(guan) 係，但委員能夠長期存在下去則與(yu) 公局有密切關(guan) 係，更與(yu) 清廷試圖加強對地方的控製有關(guan) 。包括州縣在內(nei) 的公局，給大量的候補官員提供了可以容身的職位，這些職位主要集中在厘金局係統和保甲局係統。以清代的巴縣為(wei) 例，在保甲局係統，由川東(dong) 道委任候補官員擔任的委員職位有保甲局正副委員，查城、查坊、查廂、查河等長差委員及春查、冬查等例差委員數十個(ge) 。光緒二十七年(1901年)，清政府對渝城坊廂管理製度進行改革，改坊差為(wei) 委員，又增加了保甲局中的委員職數。在厘金局係統，重慶厘金局有老厘局和新厘局之分，老厘局最初為(wei) “委紳辦理”，光緒二十七年後改為(wei) 委員辦理。新厘局從(cong) 創辦伊始即是委員負責。除此之外，新厘局在重慶兩(liang) 江沿岸唐家沱、香國寺、回龍石設置三個(ge) 厘金卡，均設厘卡委員，負責厘金的征收和商品的緝私工作。清政府通過在州縣保甲局、厘金局廣設委員，不僅(jin) 將維持治安和征稅的職能延伸至州縣以下，更加強了對地方的治理和管控能力，實現“皇權下縣”。

　　公局與(yu) 地方公共事務

　　基於(yu) 對公局職能的不同認識，民國時期方誌撰者對公局的職能有不同的分類。民國《大竹縣誌》將清代該縣的公局分為(wei) 籌款、賑災、學務、治安及城局等五大類型，“通計竹邑暫設之局，如鹹豐(feng) 末年之公局，後此之城防局、便民局、夫馬局、善後局;關(guan) 於(yu) 籌措餉款者有若津貼局、捐輸局、鐵路租股局、昭信股局、肉厘局、館費局;關(guan) 於(yu) 災祲賑濟者有若賑務局、賑糶局、附城賑糶局、賑捐局、濟餘(yu) 局;關(guan) 於(yu) 學務者有若學田局、膏火局、卷局、賓興(xing) 局、學務局;關(guan) 於(yu) 地方治安者有若保甲局、保衛團局、團練局”(民國《大竹縣誌》卷二建置誌，頁十一上)。民國《達縣誌》將該縣的公局按地方政務型、地方學務型、地方自治型三個(ge) 類別進行了歸類：屬於(yu) 地方政務的，包括三費局、津貼局、捐輸局、鐵路租捐局;屬於(yu) 地方學務的，包括賓興(xing) 局、學田局、經費局、學務局、勸學所;屬於(yu) 地方自治的，包括保甲局、團練局、警察局。

　　總體(ti) 來說，公局涵蓋地方行政、稅收、治安、慈善、賓興(xing) 、消防及其他地方公共事務等職能，甚至推動了晚清新政在州縣展開。以某個(ge) 具有征稅、治安功能的公局為(wei) 核心，在州縣逐漸形成公局體(ti) 係，數個(ge) 或數十個(ge) 公局成為(wei) 辦理地方公共事務的主體(ti) 。有意思的是，處於(yu) 樞紐核心位置的公局有一變化過程。我們(men) 可以用清代巴縣的例子來進行說明。

　　第一階段，以厘金—保甲局為(wei) 核心。從(cong) 鹹豐(feng) 後期至光緒中後期，巴縣公局體(ti) 係主要以厘金—保甲局為(wei) 核心，厘金局負責厘金征收，保甲局負責地方安全。兩(liang) 個(ge) 公局的局務由“諳悉商情”的移民商人群體(ti) 代表——八省客長主持。同治初年，八省客長程益軒、傅益、張先昭、徐繡純、江宗源等人就曾多年主持局務。八省客長擔任局紳的公局成為(wei) 巴縣公局體(ti) 係的核心，主要表現在以下三個(ge) 方麵。一是巴縣地方的非經製財政收支主要由厘金局負責。巴縣厘金有老厘、新厘之分，老厘四成留作地方開銷，新厘全部作為(wei) 巴縣團練之用，每年共征銀數十萬(wan) 兩(liang) 。二是八省客長兼任巴縣保甲局局紳，負責渝城的安全和日常秩序的維護。鹹同時期，麵對李藍義(yi) 軍(jun) 和太平軍(jun) 石達開部的進攻，重慶經曆了多次地方危機，八省客長領導下的保甲局招募渝勇，協同清軍(jun) 多次前往川南敘永，重慶近郊的榮昌、大足、綦江、江津等縣防堵。同治二年，八省客長甚至還領導了一場反對法國天主教違規侵占崇因寺的反教運動。三是巴縣一些承擔地方公共事務的公局局紳由八省客長兼任，如公估局(負責白銀成色鑒定)、水會(hui) 局(負責消防)、積穀局(負責災民救濟、糧食儲(chu) 備)，最大的善堂至善堂主管局紳亦均為(wei) 八省客長。在近80年的時間裏，巴縣積穀局一直被稱為(wei) 八省積穀。此一階段八省客長以八省會(hui) 館為(wei) 依托，成為(wei) 地方各項公共事務經費支出的主要承擔者，這既反映了八省客商強大的經濟實力，也反映了在清代重慶這個(ge) 以商貿立足的城市中，移民客商在地方權力網絡中的重要作用。

　　第二階段，光緒中後期以降，巴縣公局體(ti) 係以三費局為(wei) 核心。清代四川地方當局設立三費局的初衷是解決(jue) 州縣司法行政經費不足的問題，運行經費主要為(wei) 田賦附加、屠宰稅、契稅及局產(chan) 租息等。三費局經費的征收對象為(wei) 有業(ye) 糧民而不是“貿民”，主事局紳為(wei) 本地“紳糧”，巴縣三裏各出一人。清代包括巴縣在內(nei) 的四川各州縣三費局辦理較有成效，三費局的支出超越了當初製度設計的“招解”“相驗”“緝捕”司法行政費用的範圍，成為(wei) 州縣行政和地方公務甚至新政推行的重要經費來源。其支出大致有以下幾個(ge) 方麵，一是支付州縣其他公局的費用。光緒宣統時期巴縣團練局，附設於(yu) 三費局之中，局紳不僅(jin) 由三費局局紳兼任，經費也多來自三費局，團練練勇所需經費亦由三費局支付。二是補貼衙門書(shu) 役辦公經費。巴縣檔案和各縣“三費章程”均有用三費局款補貼衙門吏役辦公經費的內(nei) 容，主要集中在與(yu) 司法訴訟相關(guan) 的衙門機構，如刑房、緝捕廳等。如光緒七年(1881年)正月，巴縣三費局首事王肇端在給縣令的報銷文中說，三費局要給緝捕廳書(shu) 吏過節費12兩(liang) ，差役、刑書(shu) 賞錢21千文。三是為(wei) 地方各類新政提供經費支持，如興(xing) 辦警政、司法、新式學堂。新政後期推動的地方自治所需經費主要來自三費局所征捐稅，巴縣地方自治機構三裏公所的修建，開辦鎮鄉(xiang) 警察及鎮鄉(xiang) 自治講習(xi) 所的費用均由三費局代征。

　　清中後期，巴縣公局體(ti) 係在處理地方公共事務中的變化源自處於(yu) 核心公局局紳群體(ti) 的變化。導致這一變化的原因主要有兩(liang) 個(ge) 方麵：一是重慶開埠，打破了八省客長所代表的移民客商群體(ti) 獨霸重慶商貿的局麵，日本、英國等外國商人利用子口稅等稅收政策將商品輸入重慶，特別是棉紗、煤油等大宗商品。這使得此前由八省客商控製棉花貿易的局麵被終結，大宗商品厘金收入銳減。八省客商經濟實力的下降連累了他們(men) 在重慶地方公共事務中的話語分量。二是清廷在州縣進行公局改革，廢除夫馬局改設三費局。三費局經費來源充沛，這使得其在光緒後期成為(wei) 巴縣公局體(ti) 係的核心，提升了三裏“紳糧”在巴縣地方政局中的影響力。

　　公局與(yu) 縣行政體(ti) 製的近代化

　　晚清州縣行政改革以建立近代西方縣級行政體(ti) 製為(wei) 方向，試圖建立起自上而下，高效率的行政運行體(ti) 係。清政府在州縣不惜花費巨資試圖建立警察局、審判廳、檢察廳，就是這種努力的表現。與(yu) 此同時，清政府將國家的觸角滲透進已被局紳等地方士紳掌控的公局，在對其進行近代化改造後，納入近代縣政體(ti) 製之中。

　　公局的近代化轉型主要表現在以下幾個(ge) 方麵。首先，對部分具有征稅功能的公局，委員取代局紳成為(wei) 公局的管理者。光緒二十七年，渝城老厘局正式結束局紳管理，改由委員負責，結束八省客長在渝城長達40餘(yu) 年征收厘金的權力。光緒三十四年(1908年)，趙爾巽調任四川總督，在省城設經征總局，州縣設經征局，“所有稅契、肉厘、酒稅、油捐，統歸經征分局委員經征”，將曾經由三費局負責征收的屠宰稅等捐稅收歸經征局負責，不僅(jin) 加強了省級財政的統籌能力，同時也弱化了局紳在大宗商品方麵的征稅權力。

　　其次，將部分公局進行改組，納入體(ti) 製之內(nei) 。清代設置公局是“因事而設”“事竣即裁”，並不是州縣官方行政體(ti) 係中的一環。公局的管理者不管是局紳還是委員，都不是正式的印官。康有為(wei) 稱，太平天國以後，地方上組織了所謂的“公局”，形成了“局紳皆由紳舉(ju) 而官允許者，亦有不請於(yu) 官者。有大事則凡列紳士者得予議焉，甚類於(yu) 各國議員”，雖然把局紳比作西方國家的議員，有官方身份，但仍然沒有將其列入官方行政體(ti) 係之內(nei) 。清末隨著新政改革的逐步深入，州縣公局在體(ti) 製和運營上都發生根本性轉變。警察行政的推進和司法體(ti) 係的建立，打破了州縣原有的衙門體(ti) 係，終結了幾千年來衙門書(shu) 役為(wei) 行政運作主體(ti) 的傳(chuan) 統。民國初期，四川縣級行政機構以教育局、征收局、財務局、警察局、實業(ye) 局為(wei) 主體(ti) 。教育局改自晚清時的勸學所，征收局沿自經征局，財務局源自三費局，而警察局則與(yu) 保甲團練局有密切聯係。如達縣經征局“民國初年改財政科，二年改征收課，三年奉省署通令改設征收局，凡國稅之征解為(wei) 其專(zhuan) 屬，而地方經費之附加亦多借其力代征之”(民國《達縣誌》卷一)。南京國民政府通過“裁局改科”，將“財政、公安、教育、建設”四局納入縣級行政機構。在此意義(yi) 上，民國初年縣級行政機構的建立過程亦可理解為(wei) 對既有公局的改造過程。

　　(作者：梁勇，係廈門大學曆史與(yu) 文化遺產(chan) 學院教授)