摘 要:最近十幾年，美國聯邦政府密集製定和發布多項計劃、戰略，試圖通過支持技術創新提升國內(nei) 先進製造能力。美國促進先進製造業(ye) 技術創新的政策覆蓋聯邦和州層麵的多種措施，聯邦層麵主要有設立牽頭組織機構、加強公共采購技術要求、建立外國投資審查製度、開展公私合作等。美國促進先進製造業(ye) 技術創新的做法說明，解決(jue) 技術創新的市場失靈、係統失靈和方向失靈，是政府技術創新政策的著力點。中國應該順應科技創新的規律和趨勢，進一步改善要素供給條件和市場需求環境，在更深度融入國際分工體(ti) 係、加快技術創新牽頭機構建設和發揮政府采購促進作用等方麵形成協同一致的合力。

　　關(guan) 鍵詞:美國 先進製造 技術創新 科技政策

　　【中圖分類號】F471.2 【文獻標識碼】A

　　傳(chuan) 統製造基於(yu) 專(zhuan) 用工廠和生產(chan) 線，通過機械化和手工製造技術將原材料製成產(chan) 品。先進製造則是指深入吸納工業(ye) 互聯網、人工智能、機器學習(xi) 、自動化和機器視覺等高新技術，製造過程產(chan) 量、質量、能源、成本、信息、市場響應能力和靈活性等控製能力達到較高水平的製造業(ye) 。在先進製造領域，科技創新貫穿開發、生產(chan) 、交付產(chan) 品和服務的價(jia) 值創造活動，涵蓋將生產(chan) 要素和技術轉化為(wei) 產(chan) 品的整個(ge) 製造過程，決(jue) 定產(chan) 品設計、材料篩選、工藝設計、分工協作、生產(chan) 過程管理、質量檢驗與(yu) 控製等一係列活動的效果。

　　美國將製造業(ye) 視為(wei) 經濟增長和創新的重要引擎，維護國家安全和經濟競爭(zheng) 力的關(guan) 鍵。最近十幾年，美國聯邦政府密集製定和發布多項計劃、戰略，試圖通過支持技術創新提升先進製造業(ye) 發展能力和市場競爭(zheng) 力，保持和加強在先進製造領域的全球領導地位。美國製造業(ye) 產(chan) 出和投資均位居世界前列，先進製造技術創新十分活躍。盡管製造業(ye) 增加值被中國超越，但美國製造業(ye) 增加值率仍然比中國高出1/3，製造業(ye) 規模穩居世界第二，製成品出口額和人均製造業(ye) 增加值分別位居世界第三、第一，在航空航天、電子信息和生物醫藥等製造業(ye) 尖端行業(ye) 具有很強的國際競爭(zheng) 力。根據美國經濟分析局(BEA)和經濟合作與(yu) 發展組織(OECD)的統計，美國製造業(ye) 外國直接投資(FDI)位居OECD各成員之首。2020年美國製造業(ye) 增加值為(wei) 22692億(yi) 美元，占GDP的10.8%、全球製造業(ye) 增加值的16.6%。

　　美國促進先進製造業(ye) 技術創新的政策脈絡

　　美國早就明確，科學技術決(jue) 定製造業(ye) 生產(chan) 率和競爭(zheng) 力。美國第一任財政部長亞(ya) 曆山大·漢密爾頓在1791年的《關(guan) 於(yu) 製造業(ye) 報告》中敦促國會(hui) 基於(yu) 經濟和軍(jun) 事原因，支持標準化可互換部件技術，建立以規模化生產(chan) 為(wei) 標誌的美國製造體(ti) 係。20世紀30年代，羅斯福新政將工業(ye) 複興(xing) 作為(wei) 重要內(nei) 容，大力建設公共交通、電信基礎設施，促進製造業(ye) 技術創新。20世紀70—80年代，日本製造業(ye) 技術和競爭(zheng) 力快速提升，美國基於(yu) 維護國內(nei) 製造業(ye) 特別是半導體(ti) 技術領先地位的需要，采取多種措施如懲罰性關(guan) 稅、匯率、進口限製等，保護國內(nei) 製造業(ye) 免受日本商品競爭(zheng) 。進入21世紀特別是2008年國際金融危機以來，盡管美國製造業(ye) 占比和生產(chan) 率在全球仍處於(yu) 高水平，但2010年以來持續降低，結束了長達數十年的增長趨勢。[1]這種態勢引發了朝野各方麵對美國製造業(ye) 實力的擔憂，很多人認為(wei) 離岸外包致使美國企業(ye) 和消費者變得容易受到供應鏈中斷和不穩定的衝(chong) 擊，進而對美國製造業(ye) 競爭(zheng) 力和國家安全產(chan) 生不利影響。這促使聯邦政府接連發布多項計劃、戰略，製定一係列政策，支持應用先進技術在國內(nei) 發展先進製造業(ye) ，強化國內(nei) 製造能力。

　　根據2010年《美國創造機會(hui) 以有意義(yi) 地促進卓越的技術、教育和科學法》(America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology, Education, and Science Act，簡稱COMPETES法)第102條，美國國家科學和技術委員會(hui) (NSTC)負責製定先進製造業(ye) 國家戰略計劃(The National Strategic Plan)，並每四年更新一次。[2]該計劃明確提出，提升美國先進製造業(ye) 在整個(ge) 工業(ye) 部門的領導地位，確保國家安全和經濟繁榮。該委員會(hui) 於(yu) 2018年10月更新了2012年2月的計劃，這次更新後的計劃有三個(ge) 目標：開發和過渡新的製造技術;教育、培訓和聯係製造業(ye) 勞動力;提高國內(nei) 製造供應鏈的能力。這三個(ge) 目標細分為(wei) 13個(ge) 戰略指標以及35個(ge) 技術和計劃優(you) 先事項。

　　2011年6月，總統科學技術顧問委員會(hui) (PCAST)發布了報告，建議采取措施提高美國在先進製造業(ye) 的競爭(zheng) 力。[3]PCAST建議聯邦政府建立一個(ge) 全國性的製造創新機構網絡，以創建製造研究基礎設施。根據PCAST的說法，這樣的網絡可以通過彌合早期研發階段和後期商業(ye) 化階段之間的“死亡之穀”來幫助提高美國經濟競爭(zheng) 力。為(wei) 響應這一建議並應總統的要求，美國國防部(DOD)於(yu) 2012年成立一個(ge) 重點聚焦增材製造技術的製造創新研究所。2013年1月，NSTC提出國家製造業(ye) 創新網絡的初步設計。

　　2014年12月美國國會(hui) 通過的《振興(xing) 美國製造業(ye) 和創新法》(Revitalize American Manufacturing and Innovation Act of 2014，簡稱RAMI法)，要求在商務部國家標準與(yu) 技術研究所(NIST)建立製造創新計劃。該計劃旨在激發先進製造研究，穩固創新和技術方麵的領導地位，加快培育先進製造業(ye) 勞動力，創造和保留就業(ye) 機會(hui) 。2019年12月國會(hui) 對RAMI法進行了重新授權和修訂。每個(ge) 美國製造研究所都要根據提供資助的聯邦機構和負責該研究所運營的非聯邦實體(ti) 之間的合作協議或技術投資協議建立和管理。協議規定每個(ge) 研究所的技術重點領域和相關(guan) 目標，機構會(hui) 員資格向所有對推進相關(guan) 領域技術和教育感興(xing) 趣的美國工業(ye) 組織、學術機構、非營利組織和政府機構開放。NSTC設想每個(ge) 研究所在其成立後的7年內(nei) ，通過會(hui) 員費、知識產(chan) 權許可、合同研究和按服務收費等創收活動實現經費自主。另外，協議規定了聯邦財政援助的數量基準和各研究所需要籌集配套資助的最低數額。聯邦機構為(wei) 研究所提供的財政援助，研究所可以用來資助項目和一般運營。根據有關(guan) 協議和文件，在協議執行期間每個(ge) 研究所聯邦基線投資計劃額度從(cong) 大約5500萬(wan) 美元到3億(yi) 美元不等。在同一時期，這些研究所計劃的共同投資範圍從(cong) 每個(ge) 研究所大約4000萬(wan) 美元到大約5億(yi) 美元不等。共同投資包括，研究所成員的會(hui) 費、州支持以及不屬於(yu) 聯邦基線投資的任何其他聯邦支持，例如項目資金。

　　2014年設立“製造美國”(Manufacturing USA)的目的，是將工業(ye) 界、學術界和聯邦合作夥(huo) 伴匯聚在一個(ge) 先進製造機構網絡中，通過商務部、國防部和能源部等聯邦機構資助一批製造業(ye) 創新研究所，讓每個(ge) 研究所專(zhuan) 注於(yu) 特定的先進製造技術開發，並組織私營部門公司、學術機構和其他利益相關(guan) 者合作研發、測試應用、培訓工人，協力降低與(yu) 部署新技術相關(guan) 的風險，從(cong) 而強化聯邦政府對創新開始至商業(ye) 化前這一階段的研發支持，促進先進製造業(ye) 科技創新，提高美國製造業(ye) 競爭(zheng) 力，推動完善國家製造業(ye) 研發(R&D)基礎設施。

　　2016年2月發布的“製造美國戰略計劃”(Manufacturing USA Strategic Plan)規定了一係列支持製造業(ye) 創新的計劃目標，其中包括基於(yu) RAMI法的4個(ge) 目標10個(ge) 相關(guan) 指標。[4]2021年1月，美國先進製造辦公室(AMNPO)發布了更新的計劃，保留了相同的計劃目標：提高美國製造業(ye) 的競爭(zheng) 力;促進創新技術轉化為(wei) 可擴展、具有成本效益和高性能的國內(nei) 製造能力;加快先進製造業(ye) 勞動力隊伍建設;支持有助於(yu) 研究所穩定和可持續發展的商業(ye) 模式。[5]

　　拜登政府將促進先進製造業(ye) 發展作為(wei) 政策重點，大幅擴展上述計劃和戰略，加大對先進製造業(ye) 的支持力度。2021年2月24日，拜登總統發布題為(wei) “美國的供應鏈”的第14017號行政命令，指示商務部、能源部、國防部以及衛生與(yu) 公共服務部識別半導體(ti) 製造和封裝、大容量電池、關(guan) 鍵和戰略性礦產(chan) 、藥品和活性藥物成分等關(guan) 鍵技術供應鏈的風險，要求各部部長提出增強供應鏈彈性、減少對外國競爭(zheng) 對手依賴的政策措施。[6]具體(ti) 地，商務部負責半導體(ti) 製造供應鏈評估，能源部負責大容量電池供應鏈評估，國防部負責稀土元素供應鏈評估，衛生與(yu) 公共服務部負責藥品供應鏈評估。為(wei) 支持美國在清潔製造方麵的領導地位，2022年2月15日拜登政府公布了包括能源、政府采購、國際貿易、環境和產(chan) 業(ye) 政策在內(nei) 的廣泛計劃。該計劃將氣候作為(wei) 國家安全的核心要素，通過支持製造商使用清潔能源、效率升級和技術創新來減少排放。國會(hui) 還正在討論如何利用現有或擬議中的立法，例如《國防生產(chan) 法》(DPA Title III)、《兩(liang) 黨(dang) 基礎設施法》(Bipartisan Infrastructure Law)和《為(wei) 美國生產(chan) 半導體(ti) 創造有益激勵措施法》(Creating Helpful Incentives for the Production of Semiconductors for America Act，簡稱CHIPS法)為(wei) 先進製造業(ye) 增加財政支持。

　　美國促進先進製造業(ye) 技術創新的主要措施

　　為(wei) 鞏固美國先進製造業(ye) 的技術領先地位，使製造業(ye) 國際分工和競爭(zheng) 格局向有利於(yu) 自己的方向發展，特朗普政府和拜登政府采取了一係列政策措施。總的來說，美國促進先進製造業(ye) 技術創新的政策覆蓋聯邦和州層麵的多種措施，聯邦層麵主要有設立聯邦機構、加強公共采購技術要求、建立外國投資審查製度、開展公私合作等。

　　設立牽頭組織機構分配資源並組織實施相關(guan) 計劃、戰略

　　美國促進先進製造業(ye) 科技創新的計劃和戰略一般由專(zhuan) 門的聯邦機構牽頭組織實施。相關(guan) 聯邦機構不僅(jin) 在財政資金分配方麵有相當的話語權，而且肩負著組織帶動公司、科學家、工程師、風險投資家、大學實施計劃的重任。最典型的例子是，為(wei) 應對蘇聯發射第一顆人造衛星的挑戰，美國國防部創設了國防高級研究計劃局(DARPA)。作為(wei) 創新的早期投資者和促進者，DARPA憑借高效的組織架構、靈活的研究團隊和高度自主的授權機製，為(wei) 精密武器、隱形飛機等軍(jun) 用高新技術的研發和矽穀的形成做出了貢獻，並促成了互聯網、自動語音識別、語言翻譯和全球定位係統接收器等民用技術創新。

　　很多學者認為(wei) ，高度自治、任務驅動的項目，隻有少數經理監督，不回避高風險項目並容忍失敗，是DARPA成功的關(guan) 鍵。[7]美國商務部1988年創建高級技術計劃(ATP)，作為(wei) DARPA的民用對應部門，其目標是資助在私營市場吸引短期資金較為(wei) 困難的公司，為(wei) 其與(yu) 學術界和工業(ye) 界建立聯係搭建橋梁。ATP資助開發的小型磁盤驅動器，廣泛用於(yu) ipods、平板顯示器和可生物降解塑料等消費電子產(chan) 品。但是，該計劃受到公眾(zhong) 質疑，被視為(wei) 扭曲市場，2007年布什政府將其關(guan) 閉。以DARPA為(wei) 藍本，美國能源部2007年成立了高級研究計劃署(ARPA-E)，以滿足對清潔和負擔得起的能源解決(jue) 方案的需求。ARPA-E主要資助高潛力、高影響力的能源技術，這些技術對於(yu) 私營部門投資來說風險過高、為(wei) 時過早。采用類似的方法，2006年美國衛生與(yu) 公共服務部設立生物醫學高級研究與(yu) 發展局(BARDA)，資助針對生物恐怖主義(yi) 和新出現疾病的抗病毒藥物和醫學對策研究。自新冠疫情大流行大暴發以來，該機構受到了特別關(guan) 注，被視為(wei) 有針對性創新的一個(ge) 例證。[8]

　　以公共采購促進技術創新

　　自1933年《購買(mai) 美國商品法》頒布以來，美國聯邦政府多次製定類似法律，要求聯邦機構和州政府優(you) 先購買(mai) 美國國內(nei) 生產(chan) 的產(chan) 品和服務。特別是當采購超過特定閾值時，購買(mai) 國產(chan) 產(chan) 品和服務是聯邦機構的法律要求。聯邦采購不僅(jin) 為(wei) 美國製造的產(chan) 品創造了有保證的需求，而且將公共采購作為(wei) 促進企業(ye) 研發的手段，對高風險技術研發及轉化應用進行大量投資，降低了企業(ye) 開發研究和商業(ye) 化應用的不確定性，激發了企業(ye) 從(cong) 事研發和在國內(nei) 生產(chan) 關(guan) 鍵產(chan) 品的積極性。與(yu) 此同時，聯邦機構如國防部和國家航空航天局，通過競爭(zheng) 性研發撥款和合同資助有風險的研發以及非競爭(zheng) 性采購合同等方式，激勵研發競賽的獲勝者，獲得了大量在此過程中轉化生產(chan) 的技術和產(chan) 品。

　　美國聯邦政府以公共采購促進技術創新的近期做法是，拜登政府根據《購買(mai) 美國貨法》和《聯邦采購條例》的規定，建立了一份指定關(guan) 鍵產(chan) 品清單，確保聯邦政府采購美國製造的關(guan) 鍵產(chan) 品。根據《兩(liang) 黨(dang) 基礎設施法》資助項目中的“購買(mai) 美國貨”條款，聯邦采購監管委員會(hui) 與(yu) 管理和預算辦公室協商，製定“購買(mai) 美國貨法”采購信息與(yu) 通信技術(ICT)產(chan) 品、服務和組件的政策，優(you) 先采購美國附加值達到一定標準的ICT產(chan) 品和服務。拜登政府更新聯邦撥款、合作協議和研發合同中的製造要求，確保聯邦資助的研發成果轉化為(wei) 美國製造的產(chan) 品。能源部利用《拜杜法》(Bayh-Dole Act)的“例外情況認定”等法律手段，強化對包括先進製造技術在內(nei) 的撥款、合作協議和研發合同的國內(nei) 製造要求。2022年9月15日，拜登政府根據《聯邦購買(mai) 清潔倡議》(The Federal Buy Clean Initiative)，宣布將購買(mai) 清潔納入聯邦采購和融資流程，聯邦政府優(you) 先采購關(guan) 鍵的低碳建築材料及含有低碳材料的產(chan) 品。低碳測算包括與(yu) 其製造、運輸、安裝、維護和處置相關(guan) 的溫室氣體(ti) (GHG)排放。材料方麵，優(you) 先購買(mai) 排放水平較低的鋼材、混凝土、瀝青和平板玻璃。產(chan) 品優(you) 先購買(mai) 低碳材料含量高的汽車、電網變壓器、橋麵、海上風電平台、海軍(jun) 潛艇和火車軌道等產(chan) 品，以刺激美國製造的低碳技術和材料發展。《聯邦購買(mai) 清潔倡議》是拜登總統經濟計劃的重要內(nei) 容，包括《兩(liang) 黨(dang) 基礎設施法》《降低通貨膨脹法》《CHIPS》《科學法案》(Science Act)。該倡議的目的是確保聯邦融資和購買(mai) 力創造高薪工作，保護公眾(zhong) 健康，提高美國競爭(zheng) 力，加強國家安全。

　　提高公私合作能力

　　在市場經濟條件下，僅(jin) 靠政府無法實現科技創新目標，私營部門和其他非政府夥(huo) 伴必須參與(yu) 其中。美國聯邦政府通過加強與(yu) 私營部門的合作，在很大程度上實現了關(guan) 鍵供應的本土化，為(wei) 國內(nei) 重要製造商和基礎設施建設獲得更多具有較高流動性和低成本的資本創造了條件。美國先進製造公私合作的領域包括飛機和國防設備、汽車及零部件、基礎金屬、通信設備、電氣設備、電子、金屬加工、通用機械、醫療器械、石油化工、製藥、精密工具、鐵路和海事設備、半導體(ti) 、特種化學品和專(zhuan) 用機械等。合作方式主要是聯邦政府向私人實體(ti) 提供資金，引導其根據聯邦指導方針設計和實施特定計劃，聚焦對國家經濟和安全更具戰略性的技術。除傳(chuan) 統支持方式外，拜登政府還在考慮設立一個(ge) 新的政府資助的投資實體(ti) ，如擬議中的產(chan) 業(ye) 金融公司，專(zhuan) 注於(yu) 構建國內(nei) 製造生態係統。這方麵以ICT產(chan) 業(ye) 最為(wei) 典型。ICT產(chan) 業(ye) 已經發展成為(wei) 一個(ge) 高度全球化的產(chan) 業(ye) ，美國公司在通信設備、計算機、數據存儲(chu) 和終端產(chan) 品的設計創新方麵處於(yu) 領先地位，但這些產(chan) 品製造近些年來持續向國外轉移，美國國內(nei) 主要生產(chan) 批量小、高度專(zhuan) 業(ye) 化的產(chan) 品。拜登政府強調，為(wei) 確保ICT所需的半導體(ti) 技術在美國製造，並且下一代ICT所需的半導體(ti) 和先進封裝研究由美國領導，必須降低對單一地區、國家或製造商ICT產(chan) 品製造的依賴，努力振興(xing) 國內(nei) 製造業(ye) 生態係統。商務部長和國土安全部部長與(yu) 行業(ye) 利益相關(guan) 者協商後，決(jue) 定利用《國防生產(chan) 法》和《為(wei) 美國生產(chan) 半導體(ti) 創造有益激勵措施法》、美國國家標準與(yu) 技術研究院(NIST)的製造擴展合作夥(huo) 伴關(guan) 係(MEP)，通過財政支持和標準製定創造有益的激勵措施。財政支持方麵，激勵私營部門在國內(nei) 投資和生產(chan) 印刷電路板(PCB)和半導體(ti) ICT等產(chan) 品，促進新的國內(nei) 製造商進入供應鏈，擴大製造能力，在ICT供應鏈中建立彈性。標準方麵，加強聯邦政府對全球ICT標準製定活動的參與(yu) ，並鼓勵美國公司積極參與(yu) 國際標準、風險緩解技術和保護ICT供應鏈安全的實踐。為(wei) 充分激活民用部門的技術創新並將其嵌入武器係統，國防部還積極推動通用標準製定和采用，規定在確定性能要求時，可行情況下可限製軍(jun) 事專(zhuan) 用標準的使用。

　　完善對外國投資實體(ti) 的審查製度

　　在防禦工具方麵，美國立法部門以所謂的國家安全為(wei) 由，設立了一套管製外國投資、兼並和收購的製度，為(wei) 本國企業(ye) 創建了更大、更有利的市場競爭(zheng) 環境。1975年，美國聯邦政府設立了外國投資委員會(hui) (CFIUS)，負責審查包括跨國公司、風險投資和私人實體(ti) 在內(nei) 的外國投資交易對美國國家安全的影響，進而提出交易協議修改要求，並就需要禁止的交易向總統提出建議。根據CFIUS的建議，美國總統可以禁止相關(guan) 投資和收購交易。從(cong) 曆史上看，CFIUS審查的重點是外國投資者對國防承包商、製造業(ye) 、高科技、石油和天然氣等行業(ye) 美國公司的影響。20世紀80年代後期，美國政府對日本收購美國半導體(ti) 行業(ye) 公司的擔憂日益增加，CFIUS加強了對外國投資實體(ti) 的審查。2018年，特朗普總統簽署《外國投資風險審查現代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act)，對該機構進行了重大改革，擴大了其職權範圍，並將少數股權投資納入受CFIUS投資審查程序約束的交易類型。[9]CFIUS不僅(jin) 阻止了中國以及與(yu) 中國有關(guan) 的在美投資，烏(wu) 克蘭(lan) 危機爆發後，CFIUS又開始著手審查俄羅斯提交申請的投資，並可能禁止任何俄羅斯在美國的投資。

　　美國促進先進製造業(ye) 發展的若幹啟示與(yu) 應對思路

　　美國促進先進製造業(ye) 技術創新的做法說明，政府在解決(jue) 激勵不足的市場失靈、協同不夠的係統失靈和動員引導技術創新方向方麵可以發揮重要作用。中國特色社會(hui) 主義(yi) 市場經濟背景下，政府作用更是影響先進製造技術創新的重要因素。中國應該順應科技創新的規律和趨勢，進一步改善要素供給條件和市場需求環境，在加快技術創新牽頭機構建設、發揮政府采購促進作用和更深度融入國際分工體(ti) 係等方麵形成協同一致的合力。

　　依托製造業(ye) 規模和體(ti) 係優(you) 勢，加快技術創新牽頭機構和領軍(jun) 企業(ye) 建設

　　關(guan) 鍵核心技術需要克服很多困難才能實現向商業(ye) 化產(chan) 品的轉化，商業(ye) 化開發需要政府在技術研發、產(chan) 品開發、商業(ye) 化實踐的各個(ge) 環節提供支持。同時，發現、發明、製造、產(chan) 品化之間存在一個(ge) 緊密聯係、彼此互動的自然鏈條，創新能力與(yu) 新產(chan) 業(ye) 、新技術的孵化離不開一個(ge) 與(yu) 之相匹配的製造業(ye) 體(ti) 係的支持。市場化機構雖然擅長根據企業(ye) 和消費者偏好配置資源，但企業(ye) 傾(qing) 向於(yu) 圍繞市場需求開展研發活動，缺乏識別國家戰略需求和根據國家戰略需求配置資源的能力。因此，關(guan) 係國家戰略利益的產(chan) 業(ye) 和技術攻關(guan) ，必須發揮政府識別戰略領域和激勵引導資源配置的作用，推動創新要素長期持續地向國家戰略需求集聚，提高關(guan) 鍵核心技術攻關(guan) 能力。

　　聯邦機構在美國科技創新過程中扮演著重要角色，國防部、能源部等創設的聯邦機構在建立科技創新組織體(ti) 係，支持和培育先進製造業(ye) 創新發展，保持半導體(ti) 、人工智能、機器人技術、超級計算機、量子計算、自動駕駛汽車、5G和新一代通信以及生命學科和生物技術等領域領先地位方麵發揮了重要作用。中國製造業(ye) 規模大、體(ti) 係完整，可以在空間上實現製造與(yu) 研發、設計鄰近布局，開展持續不斷的正反饋與(yu) 融通互動。中國應當依托製造業(ye) 體(ti) 係最全、規模最大的優(you) 勢，通過製造與(yu) 研發的緊密聯係強化技術創新能力，努力培育從(cong) 事知識密集、高技術產(chan) 品製造的牽頭機構和領軍(jun) 企業(ye) ，加強特定關(guan) 鍵領域的技術攻關(guan) ，促進產(chan) 學研用各方的交流和知識轉移。在創新組織方式上，中國可以借鑒美國經驗，進一步聚焦協同創新，構建產(chan) 學研深度融合和融通基礎上的新型創新組織，共同解決(jue) 關(guan) 鍵核心技術過度依賴外部市場的問題。

　　強化公共采購的技術導向，促進關(guan) 鍵核心技術創新

　　公共采購涵蓋公共部門購買(mai) 的各類產(chan) 品和服務。所謂公共部門，除政府以外，還包括其他公共機構，如國防部門、國有企業(ye) 、公立學校、公立醫院等。公共采購及其創造的需求被視為(wei) 關(guan) 鍵核心技術突破的重要條件。原因在於(yu) ，市場是檢驗企業(ye) 創新成果轉化為(wei) 新產(chan) 品和新服務經濟效果的場所，是補償(chang) 前期研發投入成本和提供後續創新活動資金的重要途徑。在市場知識有限或實驗市場規模偏小的情境下，技術尤其是新興(xing) 技術或許無法進行商業(ye) 化應用，此時政府采購提供的市場機會(hui) 將成為(wei) 推動技術落地、擴散、產(chan) 業(ye) 規模化和新產(chan) 業(ye) 成長的有效激勵。畢竟，新產(chan) 品需要一個(ge) 能識別其自身價(jia) 值和能力的用戶市場，政府作為(wei) 重要的客戶和投資者有能力塑造許多關(guan) 鍵產(chan) 品的市場[10]，以用戶身份為(wei) 製造業(ye) 新技術、新產(chan) 品發育培育沃土，為(wei) 本國企業(ye) 在國內(nei) 市場與(yu) 外國競爭(zheng) 者競爭(zheng) 創造優(you) 勢。不同於(yu) 無形之手提供的市場機會(hui) ，政府依托行政能力構建的市場機會(hui) 更具有針對性和穩定性。一些文獻明確指出，傳(chuan) 統支持創新的供給側(ce) 政策不如改善需求條件的政策有效，公共部門的作用不能僅(jin) 限於(yu) 降低私人部門的創新風險，而且要為(wei) 新技術應用創造初始市場。

　　認識到公共采購既能為(wei) 新產(chan) 品創造市場，又能為(wei) 本國產(chan) 業(ye) 發展提供支持，美國將公共采購作為(wei) 激勵創新的重要政策工具，乃至替代關(guan) 稅、保護和彌補科技成果轉化“死亡之穀”的措施。中國也可以借鑒相關(guan) 做法，利用政府等公共購買(mai) 力，以功能或性能的方式表達公共需求，製定有利於(yu) 創新的采購標準，為(wei) 新技術迭代發展創造初始市場;更多采取公共部門長期采購、激勵商業(ye) 化需求等方式，促進關(guan) 鍵核心技術的持續改進和提升。

　　更深度融入國際分工體(ti) 係，以開放抵消保護主義(yi) 措施的影響

　　美國有關(guan) 促進先進製造業(ye) 發展的政策強調發展國內(nei) 製造能力，並試圖采取保護主義(yi) 政策措施阻礙資本、技術和商品的跨國流動。但從(cong) 根本和長期看，由於(yu) 技術變得更加複雜和綜合，各國製造業(ye) 已經發展成一個(ge) 相互依賴和融合的體(ti) 係，由一個(ge) 國家獨立完成複雜產(chan) 品製造所有環節的想法違背國際分工規律。另外，即使美國政府已經采取貿易保護主義(yi) 措施並不斷升級，美國製造業(ye) 產(chan) 出和就業(ye) 占比卻沒有因為(wei) 政策幹預出現結構性增長，這也說明與(yu) 企業(ye) 逐利本性相衝(chong) 突的幹預政策難以改變國際分工規律。由是觀之，中國可以利用全球生產(chan) 網絡企業(ye) 利益緊密聯係的性質，堅持擴大開放，將單一成本優(you) 勢轉化為(wei) 勞動力充足、供應鏈完備及基礎設施現代化等綜合優(you) 勢，更深入地融入國際產(chan) 業(ye) 分工體(ti) 係，努力提高吸納國際先進技術和資本的能力，積極打造具有全球競爭(zheng) 力、以創新為(wei) 基礎的製造體(ti) 係，抵消美國保護主義(yi) 和對抗性遏製措施的影響。

　　【本文作者為(wei) 中國社會(hui) 科學院工業(ye) 經濟研究所研究員】

　　注釋

　　[1]Shawn Sprague.The U.S. productivity slowdown: an economy-wide and industry-level analysis.Monthly Labor Review, U.S. Bureau of Labor Statistics, April 2021.https://doi.org/10.21916/mlr.2021.4.

　　[2]America COMPETES Reauthorization Act of 2010.Pub. L. No. 111-358, § 102, 124 Stat. 3982, 3985 (2011), codified as amended at 42 U.S.C.§ 6622(b)(7), and (c).

　　[3]Executive Office of the President, President’s Council of Advisors on Science and Technology.Report to the President on Ensuring American Leadership in Advanced Manufacturing (Washington, D.C.: June 2011).

　　[4]Executive Office of the President, National Science and Technology Council, Advanced Manufacturing National Program Office.National Network for Manufacturing Innovation Program Strategic Plan (Washington, D.C.: February 2016).

　　[5]National Science and Technology Council, Advanced Manufacturing National Program Office, Manufacturing USA Strategic Plan (Washington, D.C.: November 2019). According to the RAMI Act, AMNPO is to update the Manufacturing USA strategic plan at least once every 3 years. 15 U.S.C.§ 278s (h)(2)(C).

　　[6]U.S. President Executive Order. On America’s Supply Chains, Executive Order 14017 of February 24, 2021.86 Fed. Reg.,p:11849-11854.

　　[7]Mazzucato M, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths, Anthem Press, London, 2013,p:103-110.

　　[8]Aghion et al.How to strengthen European industries’ leadership in vaccine research and innovation.VoxEU, 2020, 1 September.

　　[9]Rubenfeld, S.The Morning Risk Report: CFIUS Reform Becomes Law. The Wall Street Journal, 2018, August 15.

　　[10]Raiteri, E. A Time to Nourish? Evaluating the Impact of Public Procurement On Technological Generality through Patent Data, Research Policy, 2018, Vol.47(5), p:936-952.