生態文明法律體(ti) 係是一個(ge) 綜合係統，適用於(yu) 流域、區域和各轄區，涵蓋生產(chan) 、生活和生態，涉及城市、鄉(xiang) 村和荒野，事關(guan) 綠色、循環和低碳發展，在生態文明新時代，必須強化其統籌協調與(yu) 集成創新性，不斷提升其可適用性和實施的有效性。

　　1 生態文明體(ti) 製改革的統籌協調和集成創新性不斷增強

　　黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 全麵啟動了生態文明建設和體(ti) 製改革工作。為(wei) 了全麵開展生態文明建設和體(ti) 製改革，中共中央、國務院分別於(yu) 2015年4月和2015年9月印發了《關(guan) 於(yu) 加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》。為(wei) 了遏製區域和流域性環境汙染，在2020年年底全麵建成小康社會(hui) 前打好汙染防治攻堅戰，中共中央、國務院於(yu) 2018年6月印發了《關(guan) 於(yu) 全麵加強生態環境保護堅決(jue) 打好汙染防治攻堅戰的意見》。“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為(wei) 重點戰略方向、推動減汙降碳協同增效、促進經濟社會(hui) 發展全麵綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關(guan) 鍵時期，為(wei) 了鞏固前期的汙染防治成果，並將汙染防治工作推向深入，中共中央、國務院於(yu) 2021年11月印發了《關(guan) 於(yu) 深入打好汙染防治攻堅戰的意見》。為(wei) 了穩中求進推進碳達峰碳中和工作，中共中央、國務院於(yu) 2021年9月印發了《關(guan) 於(yu) 完整準確全麵貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》。為(wei) 了指導區域和流域開展生態文明建設和其他生態文明專(zhuan) 項工作，2015年以來，中共中央、國務院陸續印發了《京津冀協同發展規劃綱要》(2015年)、《長江經濟帶發展規劃綱要》(2016年)、《長三角區域一體(ti) 化發展規劃綱要》(2019年)、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(2019年)、《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》(2021年)、《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》(2021年)、《國家標準化發展綱要》(2021年)等綜合性規劃文件，這些文件都專(zhuan) 門設置了生態文明建設與(yu) 體(ti) 製改革的綜合性和專(zhuan) 門性目標和要求。此外，黨(dang) 的十八大以來，中共中央全會(hui) 作出的一些決(jue) 定也對生態文明的建設和改革提出了相關(guan) 要求，如《關(guan) 於(yu) 深入打好汙染防治攻堅戰的意見》就納入了碳達峰碳中和的目標，並且做出了任務部署;《關(guan) 於(yu) 完整準確全麵貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》既把垃圾分類以及城市、園區和企業(ye) 的循環經濟改造納入進去，也把環境汙染的協同防治納入進去，體(ti) 現了綠色、循環、低碳發展的一體(ti) 化，體(ti) 現了流域、區域和企業(ye) 生態環境保護工作的一體(ti) 化。

　　在上述綜合性改革文件的指導下，中共中央有關(guan) 部門會(hui) 同國務院有關(guan) 部門在城鄉(xiang) 建設與(yu) 綠色發展、國家公園、生態環境監測、河長製、生態保護紅線、生態保護補償(chang) 、生態保護賠償(chang) 、生態文明試驗區、生態產(chan) 品價(jia) 值實現、生態環境保護督察等領域印發了專(zhuan) 項的配套改革文件，相關(guan) 省級黨(dang) 委大多也配套製定了本地區的實施文件。這些改革文件是在集成改革的視野下做出的專(zhuan) 項改革安排，協調性明顯增強。

　　總的來看，在生態文明建設新時代，生態文明體(ti) 製改革不斷深化，對經濟和社會(hui) 逐步產(chan) 生全麵和深刻的影響，很多問題的解決(jue) 必須在係統思維下采取綜合和協調的方法。無論是生態文明體(ti) 製改革的綜合性改革措施，還是專(zhuan) 項改革措施，改革的係統性、集成性和協同性明顯增強，區域之間、流域內(nei) 部的生態文明體(ti) 製改革要求銜接性提高，綠色、循環、低碳領域的要求銜接性增強。這個(ge) 生態文明建設和改革趨勢，將在2035年甚至2050年前都會(hui) 延續下去。

　　2 生態文明法律體(ti) 係的統籌協調和集成創新取得重要進展

　　2.1

　　生態環境保護法律體(ti) 係內(nei) 外的統籌協調

　　發達國家和地區的經驗共同表明，一國的生態環境保護法律體(ti) 係初步建成後，生態環保領域的立法一般會(hui) 進入統籌協同性和應用性增強的時代。在中國特色社會(hui) 主義(yi) 新時代，有什麽(me) 樣的生態文明事業(ye) 目標，應采取什麽(me) 樣的立法改革予以保障。為(wei) 了保障生態文明體(ti) 製改革措施的有效實施，全國人大常委會(hui) 於(yu) 2014年4月修訂了生態環境保護的綜合性基礎性法律——《中華人民共和國環境保護法》。自此，中國的生態環保法律體(ti) 係建設進入以生態文明理念為(wei) 指導的全麵升級時期，加強了體(ti) 係內(nei) 外的統籌協調。

　　在“五位一體(ti) ”總體(ti) 布局內(nei) ，全國人大於(yu) 2018年將生態文明寫(xie) 入憲法，為(wei) 生態環境保護工作自身的統籌協調及生態環境保護與(yu) 經濟社會(hui) 發展的統籌協調奠定了憲法基礎。針對民事行為(wei) 的綠色、循環、低碳化，全國人大於(yu) 2020年製定民事基本法《中華人民共和國民法典》，其第9條規定了綠色原則，即民事主體(ti) 從(cong) 事民事活動，應當有利於(yu) 節約資源、保護生態環境。為(wei) 了健全環境公益訴訟機製，全國人大常委會(hui) 於(yu) 2017年6月修改行政訴訟基本法《中華人民共和國行政訴訟法》和民事訴訟基本法《中華人民共和國民事訴訟法》，分別規定了環境行政和民事公益訴訟製度。此外，為(wei) 了適應新時代生態環保的新要求，生產(chan) 和生活領域的相關(guan) 法律作出了全麵修改;圍繞發展經濟、改善民生，生態環保專(zhuan) 門法律法規也作出了保障或者促進性的銜接規定。這些相互協調、相互支持的措施協同地促進了生產(chan) 發展、生活富裕和生態良好，為(wei) 生態文明法律體(ti) 係奠定了堅實的法製基礎。

　　隨著生態文明體(ti) 製改革的統籌協調性不斷增強，生態文明法律體(ti) 係內(nei) 部的統籌協調性也在不斷提高。在習(xi) 近平生態文明思想和法治思想的指導下，《中華人民共和國水法》(2016年修改)、《中華人民共和國土壤汙染防治法》(2018年)、《中華人民共和國大氣汙染防治法》(2018年修正)、《中華人民共和國水汙染防治法》(2017年修正)、《中華人民共和國海洋環境保護法》(2017年修正)、《中華人民共和國環境影響評價(jia) 法》(2018年修正)、《中華人民共和國環境保護稅法》(2018年修正)、《中華人民共和國森林法》(2019年修訂)、《中華人民共和國固體(ti) 廢物汙染環境防治法》(2020年修訂)、《中華人民共和國生物安全法》(2020年)、《中華人民共和國濕地保護法》(2021年)、《中華人民共和國噪聲汙染防治法》(2021年)、《中華人民共和國野生動物保護法》(2022年修訂)等生態環境保護專(zhuan) 門法律法規得到製定或者修改。盡管上述法律對於(yu) 保護與(yu) 改善生產(chan) 和生活環境不同程度地發揮了作用，但是一些流域和區域的特殊生態環境問題並未得到有效解決(jue) 。有必要以現實的生態環境問題為(wei) 導向，以促進綠色、循環、低碳協同發展為(wei) 目標，進一步對生態環境保護法律體(ti) 係開展統籌協調和集成創新，使體(ti) 製、製度和機製既更具覆蓋性、兼容性和靈活性，又更具針對性和有效性。基於(yu) 此，全國人大常委會(hui) 、國務院依職權對綠色、循環、低碳發展專(zhuan) 門立法開展統籌協調和集成創新，並在一般性生態環保法律法規的基礎上，針對特殊區域和流域的生態環境保護和綠色發展製定專(zhuan) 門的綜合性法律法規。

　　2.2

　　綠色、循環、低碳發展法律法規的統籌協調和集成創新

　　在生態文明新時代，綠色、循環、低碳三個(ge) 要求密切相關(guan) 。黨(dang) 的十八大後，我國生態環保法律法規的製定或修改，加強了這三個(ge) 要求的統籌協調以及體(ti) 製、政策、製度和機製建設。

　　在監管體(ti) 製方麵，為(wei) 了加快實施積極應對氣候變化國家戰略，推動《關(guan) 於(yu) 統籌和加強應對氣候變化與(yu) 生態環境保護相關(guan) 工作的指導意見》和《環境影響評價(jia) 與(yu) 排汙許可領域協同推進碳減排工作方案》落地，2021年生態環境部發布《關(guan) 於(yu) 開展重點行業(ye) 建設項目碳排放環境影響評價(jia) 試點的通知》，在河北、吉林、浙江、山東(dong) 、廣東(dong) 、重慶、陝西等省份開展電力、鋼鐵、建材、有色、石化和化工等重點行業(ye) 建設項目碳排放環境影響評價(jia) 試點，要求省級生態環境部門負責本行政區域內(nei) 建設項目碳排放影響評價(jia) 試點的組織實施，突出重點，大膽創新，結合地區實際，確定本行政區域的具體(ti) 試點範圍、目標任務和實施計劃，加強統籌協調，建立工作機製，保障人員經費，定期跟蹤調度實施進度，及時梳理總結試點工作問題和工作成果，這就是監管體(ti) 製在綠色、循環、低碳方麵的統籌。再如2020年的《中華人民共和國長江保護法》第75條規定：“國務院自然資源主管部門會(hui) 同國務院財政、生態環境等有關(guan) 部門製定合理利用社會(hui) 資金促進長江流域生態環境修複的政策措施。”長江流域生態環境修複的監管包括生態保護與(yu) 修複、資源保護、汙染防治等方麵工作的監管，由國務院自然資源主管部門、生態環境部門分工行使，體(ti) 現了監管體(ti) 製在汙染防治、資源節約、生態保護方麵的綜合性。

　　在基本政策方麵，2020年修訂的《中華人民共和國固體(ti) 廢物汙染環境防治法》第三條規定：“國家推行綠色發展方式，促進清潔生產(chan) 和循環經濟發展。國家倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，引導公眾(zhong) 積極參與(yu) 固體(ti) 廢物汙染環境防治”，將綠色、循環、低碳生產(chan) 和生活的政策要求有機統一了。再如2021年的《海南自由貿易港法》第五條規定，海南自由貿易港實行最嚴(yan) 格的生態環境保護製度，堅持生態優(you) 先、綠色發展，創新生態文明體(ti) 製機製，建設國家生態文明試驗區。在該條指導下，第五章“生態環境保護”就對防止環境汙染、保護生態環境、資源節約高效利用作了統籌規定。又如2022年的《中華人民共和國黃河保護法》第八十六條要求，黃河流域縣級以上地方人民政府應當采取措施，對煤炭、火電、鋼鐵、焦化、化工、有色金屬等行業(ye) 開展清潔生產(chan) ;第一百零一條規定了鼓勵節水、節能、生態環境保護、資源綜合利用的經濟政策，培育節能、節水、生態環保、低碳、資源綜合利用產(chan) 業(ye) 。

　　在法律製度方麵，不僅(jin) 將綠色經濟、社會(hui) 、文化發展的規範予以協同，將自然資源保護和生態保護、汙染防治和生態保護的規範予以協同，還將生態環保、循環經濟、節能減碳的規範予以協同。如2017年修正的《中華人民共和國水汙染防治法》第四十四條規定：“國務院有關(guan) 部門和縣級以上地方人民政府應當合理規劃工業(ye) 布局，要求造成水汙染的企業(ye) 進行技術改造，采取綜合防治措施，提高水的重複利用率，減少廢水和汙染物排放量。”提高水的重複利用率及減少廢水和汙染物排放量，就是將循環和綠色要求予以統籌協調了。再如2020年的《中華人民共和國長江保護法》在規定水資源節約、環境汙染防治製度的同時，在第六十七條規定了能源節約集約利用和生態環境保護的評估要求：“國務院有關(guan) 部門會(hui) 同長江流域省級人民政府建立開發區綠色發展評估機製，並組織對各類開發區的資源能源節約集約利用、生態環境保護等情況開展定期評估。”在第七十四條規定了低碳生活方式的要求：“長江流域地方各級人民政府加強對城鄉(xiang) 居民綠色消費的宣傳(chuan) 教育，並采取有效措施，支持、引導居民綠色消費。長江流域地方各級人民政府按照係統推進、廣泛參與(yu) 、突出重點、分類施策的原則，采取回收押金、限製使用易汙染不易降解塑料用品、綠色設計、發展公共交通等措施，提倡簡約適度、綠色低碳的生活方式。”這樣，就將綠色、循環、低碳發展方麵的製度有機地統籌起來了;在綠色方麵，也將水資源節約、水生態、水環境的法律要求有機地統籌起來了。又如《中華人民共和國黃河保護法》在第八十六條規定：“黃河流域產(chan) 業(ye) 結構和布局應當與(yu) 黃河流域生態係統和資源環境承載能力相適應。嚴(yan) 格限製在黃河流域布局高耗水、高汙染或者高耗能項目。”在第八十七條規定在製造業(ye) 高質量發展和資源型產(chan) 業(ye) 轉型中實施碳達峰碳中和，將綠色、低碳的要求統籌起來。

　　在法律機製方麵，一些生態環境保護法律法規建立綜合性的法律機製促進綠色、循環、低碳發展。如2020年的《中華人民共和國長江保護法》第七十五條規定：“國務院和長江流域省級人民政府按照中央與(yu) 地方財政事權和支出責任劃分原則，專(zhuan) 項安排長江流域生態環境保護資金，用於(yu) 長江流域生態環境保護和修複……國家鼓勵金融機構發展綠色信貸、綠色債(zhai) 券、綠色保險等金融產(chan) 品，為(wei) 長江流域生態環境保護和綠色發展提供金融支持。”這些資金、信貸、債(zhai) 券、保險機製的建立，都是為(wei) 了包括生態保護、資源保護、汙染防治在內(nei) 的綜合生態保護與(yu) 修複性工作。再如《中華人民共和國黃河保護法》第十二條和第十五條要求健全生態環境、自然資源、水文、泥沙、荒漠化和沙化、水土保持、自然災害、氣象等監測網絡體(ti) 係和監測信息共享平台，並組織建立智慧黃河信息共享平台。

　　2.3

　　區域和流域生態環境綜合性保護專(zhuan) 門法律法規的統籌協調和集成創新

　　針對長江大保護、黃河生態保護和高質量發展、國家公園保護、海南自貿區建設的偉(wei) 大事業(ye) ，全國人大常委會(hui) 專(zhuan) 門製定了《中華人民共和國長江保護法》(2020年)、《中華人民共和國黃河保護法》(2022年)、《中華人民共和國海南自由貿易港法》(2021年)等特殊法律。針對青藏高原的生態環境保護，全國人大常委會(hui) 啟動了“青藏高原生態保護法”的製定工作;針對國家公園的生態環境保護，有關(guan) 方麵啟動了“國家公園法”的研究製定工作;針對密雲(yun) 水庫和永定河的水資源、水生態、水環境保護和水安全保障問題，有關(guan) 機構正研究製定“密雲(yun) 水庫保護條例”和“永定河保護條例”。研究發現，這種立法模式的一個(ge) 亮點是對現有的流域和區域保護體(ti) 製、製度、機製以及綠色、循環、低碳發展的體(ti) 製、製度、機製開展統籌整合或者集成創新。這種統籌協調的方式，既包括在法律中設置綜合性規範，體(ti) 現綠色、循環、低碳方麵的綜合要求，也包括在法律條文中設立銜接性的條款，與(yu) 其他法律法規保持銜接。這種立法模式既切合區域流域地域廣闊，生態環境基礎不一，經濟社會(hui) 發展條件有別，生態環境問題複雜且解決(jue) 生態環境問題、促進綠色發展難度大等實際，也符合綠色、循環、低碳發展一體(ti) 化推進的時代趨勢，還增強了與(yu) 現行一般性生態環保法律法規的協同性。總的來看，上述區域和流域生態環境綜合保護的專(zhuan) 門法律法規或者草案可以歸納出以下幾方麵的統籌協調和集成創新趨勢。

　　2.3.1 體(ti) 現流域和區域生態環境保護與(yu) 綠色發展的有機統一性

　　生態文明包括生產(chan) 發展、生活富裕、生態良好三方麵的內(nei) 容。區域和流域生產(chan) 不發展不是生態文明，群眾(zhong) 生活不富裕不是生態文明，生態不良好更不是生態文明，所以綠色發展是解決(jue) 流域和區域一切問題的關(guan) 鍵措施。為(wei) 了持續有效開展生態環境保護工作，必須將生態環境保護納入綠色發展的進程予以統籌安排。在流域立法方麵，如《中華人民共和國長江保護法》不僅(jin) 設立了綠色發展專(zhuan) 門的一章，安排11個(ge) 法律條文對長江流域綠色發展的路徑、方法和要求作出具體(ti) 規定，還在其他的專(zhuan) 章中融合設計了促進綠色發展的法律條文，如第七十五條規定“國家鼓勵金融機構發展綠色信貸、綠色債(zhai) 券、綠色保險等金融產(chan) 品，為(wei) 長江流域生態環境保護和綠色發展提供金融支持”等，將生態環境保護與(yu) 鄉(xiang) 村振興(xing) 、美麗(li) 城鎮、產(chan) 業(ye) 布局、節水節能、汙染物減排、綠色建材、固體(ti) 廢物綜合利用、水產(chan) 養(yang) 殖、綠色交通、綠色消費結合起來，體(ti) 現了長江生態環境保護與(yu) 綠色發展的有機統一性。再如《中華人民共和國黃河保護法》在“規劃與(yu) 管控”“生態保護與(yu) 修複”“水資源節約集約利用”“汙染防治”等專(zhuan) 章強化流域生態環境保護法律規範建設的同時，專(zhuan) 門設立第七章“促進高質量發展”，對城市和縣城建設、美麗(li) 鄉(xiang) 村建設、城鄉(xiang) 融合、產(chan) 業(ye) 布局、現代農(nong) 業(ye) 發展等分別設立專(zhuan) 條予以規範，體(ti) 現了生態環境保護與(yu) 綠色發展的統一性。在區域立法方麵，《中華人民共和國海南自由貿易港法》設立了“生態環境保護”專(zhuan) 章，結合其推動形成更高層次改革開放新格局、建立開放型經濟新體(ti) 製的製定目的，足見該法注重促進海南自由貿易港綠色發展的實現。

　　2.3.2 體(ti) 現流域和區域生態環境保護的整體(ti) 性、係統性和協調性

　　在流域立法方麵，如長江流域的生態環境治理應當統籌上遊、中遊、下遊的保護，必須統籌水上、水麵、水中與(yu) 水底的保護，應當統籌左右岸的保護，必須統籌山水林田湖草沙的係統治理。基本原則指導具體(ti) 法律規範的構建，為(wei) 此《中華人民共和國長江保護法》在第三條規定了統籌協調、科學規劃、係統治理等原則。在這些原則的指導下，第六條規定，長江流域相關(guan) 地方根據需要在地方性法規和政府規章製定、規劃編製、監督執法等方麵建立協作機製，協同推進長江流域生態環境保護和修複;第三十六條規定，加強山水林田湖草整體(ti) 保護;第五十二條規定，國家對長江流域生態係統實行自然恢複為(wei) 主、自然恢複與(yu) 人工修複相結合的係統治理;第八十條規定，國務院有關(guan) 部門和長江流域地方各級人民政府及其有關(guan) 部門對長江流域跨行政區域違法案件，依法開展聯合執法。再如《中華人民共和國黃河保護法》在第二章“規劃與(yu) 管控”規定國土空間規劃的基礎上，在第三章“生態保護與(yu) 修複”要求“統籌推進黃河流域生態保護與(yu) 修複工作”，規定了源頭保護、上中遊保護修複、上中遊水土流失預防與(yu) 綜合治理、生態清潔流域建設等內(nei) 容，體(ti) 現了黃河流域生態保護與(yu) 修複的整體(ti) 性、係統性和協調性。在區域立法方麵，《中華人民共和國海南自由貿易港法》第三十三條規定，海南自由貿易港推進國土空間規劃體(ti) 係建設，實行差別化的自然生態空間用途管製，嚴(yan) 守生態保護紅線，構建以國家公園為(wei) 主體(ti) 的自然保護地體(ti) 係，推進綠色城鎮化、美麗(li) 鄉(xiang) 村建設。流域和區域生態環保整體(ti) 性、係統性和協調性的規定，是對現行《中華人民共和國水汙染防治法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國農(nong) 業(ye) 法》等相關(guan) 法律法規的規範整合和集成創新。

　　2.3.3 建立健全流域和區域生態環境統籌協調保護的監管體(ti) 製

　　現行《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水汙染防治法》《中華人民共和國大氣汙染防治法》《中華人民共和國土壤汙染防治法》等一般性法律設立的監管體(ti) 製具有一般性，難以進一步增強流域和區域生態環境保護監管的針對性和綜合績效，因此應當結合流域和區域特點優(you) 化現有的監管體(ti) 製。在流域立法方麵，如《中華人民共和國長江保護法》在第四條規定，國家建立長江流域協調機製，統一指導、統籌協調長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規劃，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況。該條清晰地界定了該機製與(yu) 國務院有關(guan) 部門、長江流域省級人民政府、各級河湖長的職責關(guan) 係，利於(yu) 監管體(ti) 製順暢、高效地運轉。此外，該法還針對健全監測網絡體(ti) 係和監測信息共享機製、設立專(zhuan) 家谘詢委員會(hui) 、建立健全長江流域信息共享係統、劃定河湖岸線保護範圍、製定河湖岸線保護規劃、製定長江流域河湖岸線修複規範、規定了國家長江流域協調機製的具體(ti) 統籌職責。這種統籌協調的監管和協調機製、協調和監管體(ti) 製，必將促進長江流域生態環境保護行政監管製度的有效實施。《中華人民共和國黃河保護法》第四條也設立了黃河流域生態保護和高質量發展統籌協調機製，具體(ti) 的職責與(yu) 長江流域協調機製類似。在區域立法方麵，《中華人民共和國海南自由貿易港法》第三十六條規定，海南自由貿易港實行環境保護目標責任製和考核評價(jia) 製度。縣級以上地方人民政府對本級人民政府負有環境監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的年度考核，實行環境保護目標完成情況一票否決(jue) 製，這種目標責任和考核評價(jia) 的體(ti) 製必將促進該自由貿易港生態環境監管體(ti) 製改革的統籌性和協調性。

　　2.3.4 創新流域和區域生態環境統籌協調保護的基本原則和法律製度

　　促進流域和區域汙染防治工作的針對性，必須在現行《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水汙染防治法》《中華人民共和國大氣汙染防治法》《中華人民共和國土壤汙染防治法》等一般性法律的基礎上，加強流域和區域生態環境保護基本原則與(yu) 法律製度的統籌協調建設。在基本原則方麵，如《中華人民共和國長江保護法》規定了體(ti) 現長江流域生態環境保護工作統籌協調開展需求的生態優(you) 先、綠色發展、共抓大保護、不搞大開發、創新驅動、係統治理等現行環境保護法律未設立的基本原則;再如《中華人民共和國黃河保護法》規定了體(ti) 現黃河流域生態環境保護工作統籌協調開展需求的重在保護、要在治理等要求，規定了生態優(you) 先、綠色發展，量水而行、節水為(wei) 重，因地製宜、分類施策、統籌謀劃、協同推進的基本原則。這些要求和原則，也是現有的一般性法律沒有規定的。在特殊原則的指導下，區域和流域立法設計了眾(zhong) 多的具有統籌協調作用的法律製度，或者對現行的一般性法律製度作出統籌性的規定。如《中華人民共和國長江保護法》規定了自然資源狀況調查、資源環境承載能力評價(jia) 、野生動物及其棲息地狀況普查、重要棲息地開展生物多樣性調查、生態環境保護標準、專(zhuan) 業(ye) 谘詢、繼承和弘揚長江流域優(you) 秀特色文化、規劃與(yu) 管控等法律製度。以環境標準製度為(wei) 例，國家一般性標準的適用難以體(ti) 現長江流域水汙染防治工作的難易程度;流域和區域內(nei) 的一些省份實施了嚴(yan) 格的地方標準，但是難以適用於(yu) 流域和區域內(nei) 的其他地區，難以全部提升全流域汙染防治的整體(ti) 要求。為(wei) 此，《中華人民共和國長江保護法》第四十四條規定，國務院生態環境主管部門負責製定長江流域水環境質量標準，對國家水環境質量標準中未作規定的項目可以補充規定;對國家水環境質量標準中已經規定的項目，可以作出更加嚴(yan) 格的規定，促進了流域生態環境保護標準的針對性和有效性。在現行一般性法律製度的統籌方麵，該法第二十九條規定長江流域水資源保護與(yu) 利用，應當根據流域綜合規劃，優(you) 先滿足城鄉(xiang) 居民生活用水，保障基本生態用水，並統籌農(nong) 業(ye) 、工業(ye) 用水以及航運等需要。再如《中華人民共和國黃河保護法》設計了最嚴(yan) 格的水資源保護利用製度、資源狀況調查製度、國土空間規劃與(yu) 用途管控製度、生態環境與(yu) 水資源分區管控製度、岸線管控製度、水沙統一調度製度、生態保護與(yu) 高質量發展責任製和考核評價(jia) 製度等。在區域立法方麵，《中華人民共和國海南自由貿易港法》第五章規定了生態環境評價(jia) 和監測製度、國土空間規劃體(ti) 係製度、嚴(yan) 格的進出境環境安全準入管理製度、環境保護目標責任製和考核評價(jia) 製度、生態環境損害責任終身追究製，體(ti) 現了生態文明法律製度建設的前沿性和綜合性。

　　2.3.5 建立健全流域和區域生態環境統籌協調保護法律機製

　　法律機製是促進管理與(yu) 監督體(ti) 製高效運轉、法律製度有效實施、法律責任充分追究的措施和方法。在流域立法方麵，《中華人民共和國長江保護法》建立或者健全了一些特殊的法律機製，如監測網絡體(ti) 係和監測信息共享機製、生態環境風險報告和預警機製、突發生態環境事件應急聯動工作機製、常規生態調度機製、危險貨物運輸船舶汙染責任保險與(yu) 財務擔保相結合機製、開發區綠色發展評估機製以及規章製定、規劃編製、監督執法等方麵的協作機製。再如《中華人民共和國黃河保護法》設計了生態保護補償(chang) 機製、監測和信息共享機製及綜合性的基金、財政支持、金融和價(jia) 格機製。在區域立法方麵，《中華人民共和國海南自由貿易港法》第五章規定了生態保護補償(chang) 機製、生態產(chan) 品價(jia) 值實現機製。可見，無論是流域立法還是區域立法，其生態文明綜合性機製之多，涉及方麵之全，協調性之強，創新性之大，在現行一般性生態環境保護法律之中極為(wei) 少見。

　　3 生態文明法律體(ti) 係進一步統籌協調和集成創新需解決(jue) 的問題

　　黨(dang) 的二十大報告在推動綠色發展、促進人與(yu) 自然和諧共生的視野下，對今後五年生態環境治理和生態文明體(ti) 製改革做出了部署。其中的一個(ge) 亮點是突出一體(ti) 謀劃，強調要素保護、改革措施、保障機製的統籌協調與(yu) 集成創新性，如在總體(ti) 要求方麵，報告要求站在人與(yu) 自然和諧共生的高度謀劃發展，堅持山水林田湖草沙一體(ti) 化保護和係統治理，統籌產(chan) 業(ye) 結構調整、汙染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減汙、擴綠、增長，推進生態優(you) 先、節約集約、綠色低碳發展。在加快發展方式綠色轉型方麵，報告要求推動經濟社會(hui) 發展的綠色化和低碳化;加快推動產(chan) 業(ye) 、能源和交通運輸結構的調整優(you) 化;把資源節約集約利用和構建廢棄物循環利用體(ti) 係結合起來;完善支持綠色發展的財稅、金融、投資、價(jia) 格支持政策和標準體(ti) 係。在環境汙染防治方麵，報告要求加強汙染物協同控製;統籌水資源、水環境、水生態治理。在生態保護方麵，報告要求推行草原森林河流湖泊濕地休養(yang) 生息。在碳達峰碳中和方麵，報告要求推動能源清潔低碳高效利用，推進工業(ye) 、建築、交通等領域清潔低碳轉型;在新型能源體(ti) 係的規劃建設中統籌水電開發和生態保護。這些工作要求和措施，是生態文明法律體(ti) 係統籌協調和集成創新必須通盤考慮和組織實施的。對照該要求，從(cong) 法律法規的可進化性、可適用性和法律適用的綜合績效等角度審視，生態文明法律體(ti) 係的統籌協調和集成創新還存在一些不足，需在今後進一步解決(jue) 。

　　一是協同推進降碳、減汙、擴綠、增長的法製建設不足。目前我國正在大力推進包括降碳、減汙、擴綠要求在內(nei) 的綠色、循環、低碳化改造。從(cong) 總體(ti) 上看，盡管大多數生態環境保護法律法規載入了生態文明的表述，但存在如下問題：其一，生態文明包括生產(chan) 發展、生活富裕、生態良好三方麵的內(nei) 涵，目前除《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》等近期製定的法律強化了綠色發展的法律規範建設外，大部分生態環境保護法律、法規和規章對生產(chan) 發展、生活富裕的促進總體(ti) 上考慮不夠，就生態環境保護而論生態環境保護的色彩仍然比較濃厚。在法律法規的實施中，如果把握不好容易導致執法“一刀切”現象，危及經濟社會(hui) 可持續發展的能力。其二，環境文化弘揚的規定除了《中華人民共和國黃河保護法》涉及較多以外，其他生態環保立法未予以涉及或者涉及很少。其三，低碳發展目前並未融入所有的生態環境保護法律法規，影響綠色、循環法律要求的低碳成效，如2020年9月前製定或者修改的一些汙染防治法律法規並未考慮節能減碳的工作要求。

　　二是山水林田湖草沙一體(ti) 化保護和係統治理的法製建設欠缺。山水林田湖草沙往往是相互交叉或者包含的，因此專(zhuan) 門立法應當在係統思維的指導下具有兼容或者包容性，但從(cong) 總體(ti) 上看，《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水汙染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國農(nong) 業(ye) 法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國基本農(nong) 田保護條例》等要素性的自然資源和生態環保法律法規，無論是監管體(ti) 製、監管製度還是信息收集和利用等監管措施，部門工作分割的“單打一”色彩比較濃厚，生態保護的係統性考慮不足，相互的銜接性和統籌性不足。一旦出現跨要素的生態環境問題，往往需要跨部門溝通和協商，如協調不到位，會(hui) 出現“踢皮球”的現象。

　　三是一些改革文件規定的體(ti) 製、製度和機製並未寫(xie) 入法律法規，影響生態文明體(ti) 製改革措施的整體(ti) 成效。如中央生態環境保護督察發揮了巨大的實際作用但立法並未作出規定，國有自然資源資產(chan) 所有權行使主體(ti) 的範圍、權限和程序目前尚未法定化，礦證管理的改革文件尚未得到立法的響應，生態文明評價(jia) 考核措施及其有關(guan) 後果並未入法，山水林田湖草沙的協同治理要求與(yu) 各領域立法規定的專(zhuan) 門治理機製尚未統籌結合，河湖長製、林長製與(yu) 各部門法定監管職責的關(guan) 係也不清晰，各部門的生態保護修複職責規定比較零散缺乏統籌，導致一些改革措施於(yu) 法無據或者難以形成合力。

　　四是一些領域的概念和部門間的職責仍然界定不清，影響部門間執法監管的協同增效。在概念方麵，自然保護區、生態保護區、生態保護紅線、自然保護地、國家公園的關(guan) 係及自然資源部負責實施的三條控製線與(yu) 生態環境部負責實施的“三線一單”的關(guan) 係尚未界定，導致各部門執法監管尺度不一。在職責方麵，危險化學品的環境監管和危險固體(ti) 廢物的安全監管，生態環境部門和應急管理部門的職責區分不明確，導致出現一些重特大事故;農(nong) 業(ye) 農(nong) 村固體(ti) 廢物治理職責與(yu) 城市固體(ti) 廢物治理職責如何協調，水體(ti) 的生態環境監測與(yu) 水利監測因子如何區分和銜接，氣象監測因子與(yu) 大氣環境監測因子如何區分和銜接，缺乏可操作性規定。

　　五是一些特殊區域和流域缺乏針對性的保護立法，影響區域和流域生態環境治理和綠色發展的綜合績效。《中華人民共和國立法法》第六條規定“法律規範應當明確、具體(ti) ，具有針對性和可執行性”，一般性生態環保法律法規雖為(wei) 區域和流域生態環保奠定了基本的規範基礎，但針對性總體(ti) 不足，如淮河、遼河、鬆花江、海河、太湖等大江大河大湖的生態保護和綠色發展缺乏專(zhuan) 門法律法規;京津冀地區缺乏大氣環境保護、固體(ti) 廢物汙染防治、生態環保設施互聯互通、低碳發展方麵的專(zhuan) 門法律或者法規，導致法律的可執行性不強。

　　4 進一步加強生態文明法律體(ti) 係統籌協調和集成創新的建議

　　在生態文明新時代，《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國海南自由貿易港法》的製定和“國家公園法”“青藏高原生態保護法”的審議，以及生態保護、資源保護、汙染防治、能源節約、低碳發展方麵的專(zhuan) 門法律法規作出相互相容或者協同的規定，體(ti) 現了生態文明法律體(ti) 係對綠色發展和生態環保及綠色、低碳和循環發展要求的統籌協調和集成創新，開創了我國生態文明法治新局麵，而且對於(yu) 全球大河流域、跨省區域、跨要素規範的綜合治理提供了中國方案，其影響是曆史性和世界性的。下一步，建議對照黨(dang) 的二十大報告的工作要求，進一步加強生態文明法律體(ti) 係的統籌協調和集成創新工作。

　　在法製梳理方麵，“十四五”時期，建議有關(guan) 部門牽頭開展生態文明黨(dang) 內(nei) 法規和其他規範性文件、生態文明法律、生態文明法規和部門規章的係統梳理工作，以及對生態文明司法解釋開展係統梳理。法製梳理須以評估為(wei) 基礎，建議聘請第三方機構對現行規範性文件的製定和實施情況開展全麵評估。評估的主要內(nei) 容包括：一是黨(dang) 內(nei) 法規和國家立法、司法解釋的統籌協調性;二是綠色立法之間的統籌協調和集成創新性，資源循環立法之間的統籌協調和集成創新性，低碳立法之間的統籌協調和集成創新性;三是降碳、減汙、擴綠、增長四類立法之間的銜接性和互助性，降碳、減汙、擴綠、增長立法與(yu) 流域特別法、區域特別法之間的銜接性和互助性;四是山水林田湖草沙各要素保護法律法規和規章的兼容性和協同性。在評估重點方麵，要著重評估基本政策、適用範圍、監管體(ti) 製、監管方法、基本原則、主要製度、法律機製、法律責任、法律概念的統籌協調和銜接互助性。梳理之後，建議由黨(dang) 中央作出生態文明黨(dang) 內(nei) 法規和國家法律法規製定、修改和廢除的總體(ti) 決(jue) 策部署，其他相關(guan) 部門基於(yu) 各自的分工在規定時間內(nei) 完成相應文件的製定、修改和廢除工作。

　　在立法製定方麵，“十四五”和“十五五”時期，首先，建議製定統籌生態文明建設的基本法——“生態文明建設促進法”或者“降碳減汙擴綠增長促進法”，係統設計生產(chan) 發展、生活富裕、生態良好以及生態保護、資源節約、循環經濟、汙染防治、節能降碳工作的體(ti) 製、政策、製度、機製和法律責任。該法律應作為(wei) 生態文明建設的基本法，統帥所有的生態環保法律法規。如果可能，在條件成熟時組織編撰“生態文明建設法典”，下設總則、自然資源編、生態保護編、汙染防治編、節能降碳編、區域流域編。其次，建議製定“山水林田湖草沙一體(ti) 化保護和係統治理法”，統籌生態係統各要素的保護，對農(nong) 業(ye) 、土地、防沙治沙、水土保護、森林、草原、濕地等方麵法律法規的適用提出統籌協調要求。再次，鞏固和推廣《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國海南自由貿易港法》的製定經驗，針對跨省的特定區域和太湖、鬆花江、遼河、海河、淮河等特定流域的生態環境保護和綠色發展問題，查漏補缺，製定《中華人民共和國海河保護法》《中華人民共和國淮河保護法》等一般性與(yu) 針對性相結合的區域和流域生態環境保護法律法規;各省級和市級人大常委會(hui) 可以分別結合本地跨市、跨縣(區)河流的現實生態環境問題和綠色發展問題製定地方性法規。這些可以形成在區域和流域尺度上對法律規範進行整合和集成創新的生態環保法律法規體(ti) 係，提升生態環保法律規範的整體(ti) 性、協同性和有效性。在此格局下，考慮在國家層麵製定統籌性的“流域保護和治理法”。針對京津冀地區、長三角地區、汾渭平原、成渝地區等區域的特殊生態環境保護和綠色發展問題，考慮在國家層麵製定區域性的大氣環境保護特別法和固體(ti) 廢物汙染防治法，如“京津冀地區大氣環境保護法”(或者“京津冀地區大氣汙染防治法”“京津冀地區大氣環境保護條例”)、“京津冀地區固體(ti) 廢物汙染環境防治法”(或者“京津冀地區固體(ti) 廢物汙染環境防治條例”)等。又次，以現實的需求為(wei) 導向，立足於(yu) 《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣汙染防治法》《中華人民共和國水汙染防治法》《中華人民共和國固體(ti) 廢物汙染環境防治法》等國家法律法規，針對石油化工、煤化工、其他化工、造紙、冶金、有色等重點行業(ye) 和各園區的現實生態環境問題，製定促進綠色、循環、低碳發展的法律或者條例，如“石油化工行業(ye) 綠色、循環、低碳發展法(條例)”“化工園區綠色循環低碳發展法(條例)”等，將資源節約集約利用、汙染防治、生態保護、節約能源、減少碳排放等綠色、循環、低碳要求作出統籌規定。最後，製定“國土空間規劃法”“自然資源資產(chan) 管理法”“能源法”“化學品安全管理法”“生態環境損害賠償(chang) 法”“生態保護紅線管理條例”“生態保護補償(chang) 條例”等空間優(you) 化利用、自然資源管理、能源安全保障、汙染防治、生態保護工作急需的法律法規，為(wei) 完善統籌協調的生態文明法律體(ti) 係奠定全方位的法製基礎。

　　在立法修改方麵，“十四五”和“十五五”時期，首先，建議以問題為(wei) 導向，修改《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國自然保護區條例》《中華人民共和國風景名勝區管理條例》等法律法規，界定自然保護區、自然保護地、生態保護區、生態保護紅線、國家公園等有適用爭(zheng) 議的相關(guan) 概念，區分並銜接三條控製線與(yu) “三線一單”等相關(guan) 概念;修改《中華人民共和國固體(ti) 廢物汙染環境防治法》《中華人民共和國危險化學品管理條例》等法律法規，區分並銜接危險化學品的環境監管職責與(yu) 危險固體(ti) 廢物的安全監管職責，區分並銜接農(nong) 業(ye) 農(nong) 村固體(ti) 廢物治理職責與(yu) 城市固體(ti) 廢物治理職責;修改《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水汙染防治法》《中華人民共和國大氣汙染防治法》《中華人民共和國氣象法》等法律法規，區分並銜接水體(ti) 的生態環境監測因子與(yu) 水利監測因子、氣象監測因子和大氣環境監測因子的關(guan) 係。其次，修改《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣汙染防治法》《中華人民共和國水汙染防治法》《中華人民共和國固體(ti) 廢物汙染環境防治法》《中華人民共和國土壤汙染防治法》等一般性生態環境保護法律法規，加強其與(yu) 《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國海南自由貿易港法》等流域性、區域性特殊法律法規的銜接，如在一般性生態環境保護法律中規定與(yu) 流域、區域生態環境保護監管體(ti) 製和監管方法的協調，防止法律規範之間的衝(chong) 突，填補法律規範之間的空白;再如在《中華人民共和國環境保護法》中授權生態環境部會(hui) 同有關(guan) 部門針對各流域製定嚴(yan) 於(yu) 國家普適性標準的環境質量標準和汙染物排放標準，針對大流域的跨省支流，製定嚴(yan) 於(yu) 幹流標準的水質量標準和水汙染物排放標準;授權各省級人民政府製定嚴(yan) 於(yu) 所處流域生態環境標準的省級區域標準。這樣既有利於(yu) 進一步加強各流域生態環保工作的針對性，提升生態環境保護的整體(ti) 績效，也有利於(yu) 開展全流域統一的生態環保執法監察。生態環保地方性法規和區域性、流域性生態環保法規的製定，也可以參照這些要求執行。再次，在《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣汙染防治法》《中華人民共和國水汙染防治法》《中華人民共和國固體(ti) 廢物汙染環境防治法》《中華人民共和國土壤汙染防治法》等一般性生態環境保護法律和《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國海南自由貿易港法》等流域性、區域性法律中，對節約用水、節約其他資源、環境汙染防治、生態保護、節約能源、減少碳排放等綠色、循環、低碳要求，對綠色經濟、綠色社會(hui) 、綠色文化發展要求，以及城鄉(xiang) 環境保護基礎設施的互聯互通做出統籌規定。如果難以做出統籌規定，則做出銜接適用的規定，確保法律要求的協調和法律法規實施績效的提高。生態環保地方性法規和區域性、流域性生態環保法規的修改，也可以參照這些要求執行。又次，將自然資源資產(chan) 所有權的行使、生態文明評價(jia) 考核、礦證管理、山水林田湖草沙的協同治理與(yu) 專(zhuan) 門治理、各部門的生態保護修複職責規定及河湖長製、林長製與(yu) 各部門法定監管職責的關(guan) 係做出清晰的法律規定，使改革措施有法可依並形成執法監管合力。最後，修改生態保護、環境汙染侵權、環境公益訴訟、環境刑事犯罪等方麵的司法解釋，將低碳發展的要求納入環境損害、環境犯罪規定的考量範圍。

　　文獻來源：常紀文.新時代生態文明法律體(ti) 係統籌協調與(yu) 集成創新的進展和建議[J].中國環境管理,2023,(2):5-13.DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2023.02.005