“地方版”戶籍製度改革意見正加速出台。《經濟參考報》記者梳理各地公開材料發現，截至目前，已有17個(ge) 地區推出省級深化戶籍製度改革的實施意見。在尚未出台省級實施意見的地區，也推出了一些市級層麵的改革意見。

　　從(cong) 意見內(nei) 容看，幾乎所有省份都提出建立居住證製度，取消農(nong) 業(ye) 和非農(nong) 業(ye) 戶口的性質區分，以及細化落戶政策等，但在涉及土地問題時多采取“模糊處理”的方式，農(nong) 民原有的土地承包經營權、宅基地使用權該如何保障，目前還沒有統一的解決(jue) 方案。

　　挈領居住證製度成戶改抓手

　　記者初步統計發現，全國31個(ge) 省區市中，至少已有河北、河南、黑龍江、湖南、安徽、山東(dong) 、新疆、江蘇、江西、廣西、陝西、山西、吉林、福建、貴州、四川、青海等17個(ge) 地區推出了省級深化戶籍製度改革的實施意見。在尚未出台省級實施意見的地區，亦推出了一些市級層麵上的改革意見。此外，根據各地的政府工作報告，北京、上海、重慶、廣東(dong) 、內(nei) 蒙古等地也明確了今年將出台戶籍改革文件，或實行及健全居住證製度等相關(guan) 措施。

　　2014年7月底，國務院發布《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》，要求“各省、自治區、直轄市人民政府要根據本意見，統籌考慮，因地製宜，抓緊出台本地區具體(ti) 可操作的戶籍製度改革措施，並向社會(hui) 公布”。

　　記者發現，在已出台的17個(ge) “地方版”戶籍製度改革實施意見中，幾乎所有省份都提出了建立居住證製度，取消農(nong) 業(ye) 和非農(nong) 業(ye) 戶口的性質區分，以及細化落戶政策等。更有多地提出了具體(ti) 實施的時間表。

　　安徽省明確，將全麵實施居住證製度。居住證持有人以連續居住年限和參加社會(hui) 保險年限等為(wei) 條件，逐步享有與(yu) 當地戶籍人口同等的中等職業(ye) 教育資助、就業(ye) 扶持、住房保障、養(yang) 老服務、社會(hui) 福利、社會(hui) 救助等權利，同時結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。

　　河南省規定，農(nong) 民工隻需擁有合法穩定住所(含租賃)，本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在縣政府駐地鎮申請登記常住戶口。省會(hui) 城市鄭州將建立完善積分落戶製度，以具有合法穩定就業(ye) 和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會(hui) 保險年限、連續居住年限等為(wei) 主要指標，合理設置積分分值，達到規定分值即可“落戶”。

　　按照陝西省確定的目標，該省將在2015年6月底以前實現城鄉(xiang) 統一的“居民戶口”登記，“農(nong) 業(ye) ”和“非農(nong) 業(ye) ”戶口區分將成為(wei) 曆史。江西省也明確，將建立城鄉(xiang) 統一的戶口登記製度。取消農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口性質區分，統一登記為(wei) 居民戶口，還原戶籍製度的人口登記管理功能。建立與(yu) 統一城鄉(xiang) 戶口登記製度相適應的教育、衛生計生、就業(ye) 、社保、住房、土地及人口統計製度。符合遷移條件的居民可以在城鄉(xiang) 之間遷移，自主定居；持有居住證即可享有與(yu) 當地戶籍人口同等的就業(ye) 、基本公共教育、醫衛服務等權利。

　　據了解，《居住證管理辦法》已於(yu) 去年年底由國務院法製辦啟動公開征求意見程序，有望於(yu) 今年出台。北京、上海、廣東(dong) 、湖北、河南、四川、內(nei) 蒙古、福建等省份已經公開提及將實行或健全居住證製度。

　　緊迫特大城市改革不容再拖延

　　距離預定的2020年全麵完成改革任務隻剩五年時間，但仍有近半數省份未出台相關(guan) 細則。專(zhuan) 家認為(wei) ，戶籍製度改革的實際進展不盡人意，其中有改革成本巨大等客觀原因，但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應再拖延。

　　記者梳理北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢、成都、南京、佛山、東(dong) 莞、西安、沈陽、杭州、哈爾濱等15個(ge) 特大或超大城市的現行政策發現，這些城市均明確居住證申請門檻，但積分落戶並未在所有城市出台，已出台地區落戶政策也整體(ti) 較為(wei) 苛刻。

　　有觀點認為(wei) ，戶籍製度改革推進緩慢的重要原因是改革成本較高。農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化之後要享受基本公共服務，這就需要很高的成本。而作為(wei) 主要的成本承擔者，地方政府改革積極性不高，導致其在具體(ti) 實施中比較消極被動。

　　“未來新型城鎮化是以戶籍製度改革為(wei) 核心的城鎮化，我讚成仍然要繼續保持改革的漸進性。但漸進性不是說要拖延，我們(men) 必須要有時間表、路線圖和軍(jun) 令狀。”中國社會(hui) 科學院副院長蔡昉表示，現在特大型城市推進戶籍改革，確實遇到人口密集、環境問題、交通堵塞問題，甚至可能有貧民窟等問題，少數幾個(ge) 特大城市或許應該特殊施策。但是，要嚴(yan) 格界定哪些城市戶籍製度改革應該慎重，不能把這個(ge) 範圍過分擴大。

　　北京理工大學教授胡星鬥表示，現在中小城市已基本上放開限製，可以自由落戶，大城市卻控製得比較厲害。

　　“城市越大，人口聚集產(chan) 生的經濟效率就越高。目前中國的大城市數量並不多，相對於(yu) 13億(yi) 多的人口基數來說，中國隻有北上廣深等幾個(ge) 大城市。日本隻有1億(yi) 多人口，就有東(dong) 京、大阪等多個(ge) 大都市。”胡星鬥認為(wei) ，過去強調就地轉移人口，就地就業(ye) ，發展小城鎮，大城市好像由於(yu) 人滿為(wei) 患就不宜發展，這是一種偏見。其實所謂的“城市病”是治理能力的問題，與(yu) 城市規模沒有關(guan) 係。

　　蔡昉也認為(wei) ，“要對症下藥，不要因噎廢食”，戶籍製度改革的頂層設計權在中央，但歸根結底需要地方政府推進。下一步有必要確定一個(ge) 工作辦法，把成本分擔、紅利共享實實在在地落實下去，可以大幅度提高地方政府推進戶籍製度改革的積極性。

　　難點農(nong) 民地權問題多“模糊”處理

　　值得注意的是，在已經出台的“地方版”戶改意見中，對於(yu) 農(nong) 民原有的土地承包經營權、宅基地使用權該如何保障，各地目前還沒有統一的解決(jue) 方案。隻有吉林省等少數地區提出探索進城落戶農(nong) 民有償(chang) 退出“三權”的實現方式，但仍然需要進一步試點。不過，幾乎所有地區都明確，現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體(ti) 收益分配權作為(wei) 農(nong) 民進城落戶的條件。

　　“土地涉及多方利益，是戶籍改革的一大難點。”中國社會(hui) 科學院農(nong) 村發展研究所研究員李國祥告訴《經濟參考報》記者，本輪戶籍改革的一大原則是，國家不提倡戶籍政策和農(nong) 民的土地權益掛鉤，並反對強行剝奪農(nong) 民的土地權利。所以地方在出台文件時為(wei) 了穩定戶改和土地兩(liang) 者之間的關(guan) 係，更多采用的是“模糊”的處理方式。嚴(yan) 格意義(yi) 上來說，這比統一出台一個(ge) 全國性的土地處置方式要合理一些。

　　土地製度和戶籍製度並稱為(wei) 新型城鎮化的製度基石。有專(zhuan) 家認為(wei) ，土地製度改革需要盡快取得突破，否則可能會(hui) 出現與(yu) 戶籍製度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮化進程。隨著戶改正式啟動，將促使農(nong) 地確權等基礎工作進程進一步加快，相關(guan) 法律修訂也將提上日程。

　　“現有的戶籍製度和土地製度看似一個(ge) 管地、一個(ge) 管人，似乎很不同，其實很有共性。”一位業(ye) 內(nei) 專(zhuan) 家告訴《經濟參考報》記者，農(nong) 民的退出權和自由進入權在這兩(liang) 種製度下都沒有得到充分保證，如今戶籍改革已經啟動，相應的土地製度改革如果不盡快取得突破，有可能會(hui) 出現兩(liang) 種製度不相匹配的情況，最終拖累戶籍改革整體(ti) 進程。

　　李國祥認為(wei) ，長遠來看，應該探索土地權益有償(chang) 退出和讓渡的方法，目前有的地方正在探索，例如進城換了戶口的農(nong) 民將土地經營權流轉出去，在擁有城市居民權利的同時保留了農(nong) 村土地的承包權，但這也是一種改革時期的過渡方式。■