一、中國共產(chan) 黨(dang) 基層治理探索的曆史進程

(一) 組織化時期(1921—1978年)

長期以來，我國傳(chuan) 統鄉(xiang) 土社會(hui) 在漫長的定居農(nong) 耕中，逐漸由一個(ge) 家庭發展成一個(ge) 生於(yu) 斯、長於(yu) 斯、死於(yu) 斯的家族性村落，進而形成了極具認同感、歸屬感的宗族。在家庭財產(chan) 製和姓氏繼承上，中國鄉(xiang) 土社會(hui) 依托分家析產(chan) 製和姓氏隨父姓，不斷在製度上鞏固和強化家族利益、血統正宗和祖先崇拜。因此，我國的基層社會(hui) 是一個(ge) 典型的家族社會(hui) ，家族內(nei) 部成員之間呈現出高度的同質性和凝聚力，家戶構成人們(men) 日常生產(chan) 、生活的基本單位，然而，“中國人的團結力，隻能及於(yu) 宗族而止，還沒有擴張到國族”，分散、自給自足的小農(nong) 使得其自然屬性有餘(yu) 而社會(hui) 屬性不足，各個(ge) 家庭、家族、村落之間呈現出高度的分散性，彼此間缺乏有機聯係，孫中山先生將其喻為(wei) “一盤散沙”。

無論是對封建帝國治理還是現代國家建構而言，實現將離散性、分散化的基層社會(hui) 組織、動員起來都至關(guan) 重要。因為(wei) 對內(nei) 而言，缺乏凝聚性、向心力的社會(hui) 就不可能集中力量辦大事，難以應對重大風險與(yu) 挑戰；對外而言，缺失組織動員能力的社會(hui) 也無法抵禦外敵入侵。因此，自20世紀以來，不論是清政府，還是國民政府，都試圖將國家機器下沉到鄉(xiang) 村，以期從(cong) 鄉(xiang) 村汲取財政來源和維護統治穩定，但由於(yu) 未能真正獲得農(nong) 民支持，國家機器向鄉(xiang) 村的滲透反而侵蝕和削減了其自身的力量，最終陷入內(nei) 卷化困境。中國共產(chan) 黨(dang) 成立後，為(wei) 了有效動員和組織農(nong) 民參與(yu) 到革命中，通過了一係列組織方式將四分五裂、“一盤散沙”的中國組織起來，實現了民族獨立。在該時期，黨(dang) 對基層社會(hui) 的“組織化”大概分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 階段:

1．革命時期的組織化探索階段 (1921—1949年)

現代化國家的建構肇始於(yu) 辛亥革命，但對基層社會(hui) 進行重組、整合的曆史任務卻是由中國共產(chan) 黨(dang) 完成的。基於(yu) 自身力量和對農(nong) 民階級的認識，中國共產(chan) 黨(dang) 革命走一條“農(nong) 村包圍城市”的道路，保證黨(dang) 在鄉(xiang) 村廣泛進行組織動員以獲得依靠力量，但長久以來鄉(xiang) 村是一個(ge) 基於(yu) 血緣、宗親(qin) 的家族社會(hui) ，黨(dang) 對鄉(xiang) 村社會(hui) 的組織動員困難重重。正如毛澤東(dong) 所說:“黨(dang) 在村落中的組織，因居住關(guan) 係，許多是一姓的黨(dang) 員為(wei) 一個(ge) 支部，支部會(hui) 議簡直同時就是家族會(hui) 議。”為(wei) 了將農(nong) 民組織動員起來進行革命，黨(dang) 逐漸探索出對鄉(xiang) 村社會(hui) 進行“階級化”的方式，通過“劃成分”“戴帽子”等措施強化農(nong) 民的階級意識和階級身份，實現了對農(nong) 民的組織動員。

具體(ti) 而言，一是推行土地革命。土地革命是一場黨(dang) 對農(nong) 村社會(hui) 土地關(guan) 係和土地資源的再分配，通過將農(nong) 民細分為(wei) 地主、富農(nong) 、中農(nong) 、貧農(nong) 等階級成分，並隨著革命形式的需要適時調整土地政策，為(wei) 我黨(dang) 贏得和動員農(nong) 民提供了堅實基礎。二是重新組織鄉(xiang) 村權力機構，並突出農(nong) 民在基層治理中的主體(ti) 作用。傳(chuan) 統鄉(xiang) 村社會(hui) 主要依靠鄉(xiang) 紳維係，但近代以來該模式受外來因素的多重擠壓而逐漸式微。為(wei) 了與(yu) 農(nong) 民建立起穩定的關(guan) 係，我黨(dang) 一直探索打破傳(chuan) 統鄉(xiang) 村社會(hui) 的權力結構，蘇維埃政權、抗日民主政權等都是中國共產(chan) 黨(dang) 依托民主統一戰線重組鄉(xiang) 村權力機構、發揮農(nong) 民在基層治理中主體(ti) 性作用的積極探索。三是探索建立以黨(dang) 組織、政權組織和農(nong) 民協會(hui) 為(wei) 核心的鄉(xiang) 村組織結構網絡，使黨(dang) 組織有機嵌入基層治理結構中，進而從(cong) 根本上改變了傳(chuan) 統鄉(xiang) 村社會(hui) “一盤散沙”的局麵，提升了中國共產(chan) 黨(dang) 組織和動員鄉(xiang) 村社會(hui) 的能力。

2．組織化的高度完善階段(1949—1978年)

中華人民共和國成立後，擺在黨(dang) 麵前的一大重要難題就是如何在一個(ge) 農(nong) 業(ye) 國家的基礎上建立起現代化工業(ye) 體(ti) 係。中國共產(chan) 黨(dang) 繼承前一階段的革命思維、革命邏輯，開始了對基層治理的實踐，我國社會(hui) 逐漸進入高度組織化階段。

（1）城市基層治理的單位製。1949年中國共產(chan) 黨(dang) 接管城市後，廢除了民國時期延續已久的保甲製，在城市通過軍(jun) 管會(hui) 、工作隊等維持社會(hui) 秩序，並逐步建立起居委會(hui) 製度。1954年，全國人大一屆四次會(hui) 議通過《城市居民委員會(hui) 組織條例》明確了居委會(hui) 的功能與(yu) 範圍，到1956年，全國建立健全居民委員會(hui) 的工作基本完成，但為(wei) 了有效組織、整合城市基層社會(hui) ，合理調配資源，促使城市日常生活和管理步入正軌，黨(dang) 進行城市治理仍主要通過單位製。這種單位製現象雖然與(yu) 革命年代的軍(jun) 事組織經驗和傳(chuan) 統家族製度有關(guan) ，但在根本上是源於(yu) 現代國家建構所麵臨(lin) 的兩(liang) 大基本壓力: 一是“一盤散沙”的總體(ti) 性危機，從(cong) 晚清到國民政府，中國社會(hui) 陷入不斷的外敵入侵、軍(jun) 閥混戰、社會(hui) 離散的陣痛之中，結束混亂(luan) 、恢複秩序成為(wei) 新政權的首要課題；二是後發國家趕超發展戰略的需要，如何將分散、稀缺的資源迅速集中整合起來並投入國家現代化建設的關(guan) 鍵領域中，也成為(wei) 新政權麵臨(lin) 的首要壓力。單位製既是一種高效率、組織化的社會(hui) 動員機製，也是一種依托於(yu) 公權力的社會(hui) 資源分配機製。在單位製下，黨(dang) 通過城市中的各類單位組織實現了對社會(hui) 資源的分配，又借助高度行政化的城市單位組織將大量原子化、離散化的群眾(zhong) 組織投入各類政治運動中。這既滿足了國家工業(ye) 化戰略對資源的需要，又在維持城市民眾(zhong) 基本生存的同時，將黨(dang) 和國家的觸角延伸到城市的各個(ge) 領域和各個(ge) 方麵。國家通過掌控和壟斷全部的稀缺資源、利益和機會(hui) 控製著單位，單位再利用自身資源控製著城市成員個(ge) 體(ti) ，國家與(yu) 政府通過單位對基層社會(hui) 的有效控製與(yu) 整合，形成了“黨(dang) —單位—個(ge) 人”的組織管控鏈條，進而實現黨(dang) 對城市基層社會(hui) 的高度組織化。

（2）農(nong) 村基層治理的集體(ti) 製。1949年後，為(wei) 了有效整合分散的農(nong) 村社會(hui) 、鞏固新生的國家政權，黨(dang) 通過土地改革、集體(ti) 化改造、政黨(dang) 下鄉(xiang) 等三大組織化方式，推動國家對農(nong) 村基層社會(hui) 的政治整合。

第一，土地改革。土地問題曆來是國家治理的根本問題。中華人民共和國成立後，新解放區有3億(yi) 多人口尚未開展土地改革。為(wei) 消除舊的土地製度，獲得合法性支持，黨(dang) 通過自上而下派遣工作隊和自下而上成立農(nong) 民協會(hui) ，以“訴苦”“清算”等方式有序開展了新解放區土地改革。在工作隊與(yu) 農(nong) 民協會(hui) 的相互配合與(yu) 大力推動下，農(nong) 民迅速從(cong) 地主手中奪得了土地，黨(dang) 獲得了新解放區民眾(zhong) 的支持和認同。

第二，集體(ti) 化改造。雖然土地改革激發了農(nong) 民對共產(chan) 黨(dang) 的認同，但土改之後，由於(yu) 農(nong) 戶分散經營方式和傳(chuan) 統信貸體(ti) 係的瓦解，土地並未立即轉變為(wei) 改善生活的生產(chan) 資料。在這種情況下，部分鄉(xiang) 村開始出現幫工、搭夥(huo) 等形式的農(nong) 業(ye) 互助。這種蘊含著人情關(guan) 係邏輯的勞動互助雖然在一定程度上克服了先前分散經營的弊端，但也帶來了一係列社會(hui) 問題。基於(yu) 此，我們(men) 黨(dang) 逐漸開始了在鄉(xiang) 村的集體(ti) 化改造探索，曆經互助組、初級社、高級社，並最終形成人民公社，鄉(xiang) 村社會(hui) 高度政社合一的組織化體(ti) 製至此形成。在這種極端集體(ti) 化形式下，農(nong) 民的個(ge) 體(ti) 經濟空間基本消失，農(nong) 民被高度集體(ti) 化、組織化，人們(men) 的生產(chan) 、生活都囊括在集體(ti) 組織之中。在組織管理上，人民公社實行統一領導、分級管理的製度，依托“公社—生產(chan) 大隊—生產(chan) 小隊”等三級管理體(ti) 製，既防止了新政權出現分散化趨勢，也滿足了國家工業(ye) 化體(ti) 係建設的需要，實現了黨(dang) 政合一、黨(dang) 經合一的高度組織化和一體(ti) 化。

第三，政黨(dang) 下鄉(xiang) 。黨(dang) 對鄉(xiang) 村社會(hui) 的整合最初是通過下派工作隊的方式實現，但在中華人民共和國成立後，要將廣闊的中國鄉(xiang) 村整合到國家政權體(ti) 係中，僅(jin) 依靠外部力量的輸入是不夠的。因此，中國共產(chan) 黨(dang) 對鄉(xiang) 村社會(hui) 的組織和整合開始從(cong) 下派工作隊到組建基層黨(dang) 組織的邏輯轉變，轉變大致原因有二:一是外部力量整合有限；二是農(nong) 民對本土精英具有天然的信服力。此後，黨(dang) 對鄉(xiang) 村地區黨(dang) 員和黨(dang) 組織的發展由謹慎轉向廣泛發展，開始強調在鄉(xiang) 、村普遍建立黨(dang) 支部。1954年，《關(guan) 於(yu) 第二次全國農(nong) 村工作會(hui) 議的報告》提出，在沒有黨(dang) 組織的12萬(wan) 個(ge) 新區鄉(xiang) 村、2萬(wan) 個(ge) 老區鄉(xiang) 村中建立黨(dang) 組織。此後，又在第一次全國農(nong) 村黨(dang) 的組織工作會(hui) 議上要求，在1955年到1957年間再發展200萬(wan) 到300萬(wan) 農(nong) 村新黨(dang) 員，使農(nong) 村黨(dang) 員總數達到600萬(wan) 至700萬(wan) 。自此以後，黨(dang) 組織基本下沉和覆蓋了所有鄉(xiang) 村地，將原先離散化的傳(chuan) 統鄉(xiang) 村吸納到黨(dang) 的組織體(ti) 係之下，為(wei) 組織和動員鄉(xiang) 村社會(hui) 奠定了深厚的組織基礎。黨(dang) 對鄉(xiang) 村社會(hui) 的滲透和下沉在中國曆史上是絕無僅(jin) 有的，中國共產(chan) 黨(dang) 實現了對鄉(xiang) 村社會(hui) 的高度組織化。

（二）去組織化時期(1979—2012年)

改革開放以來，為(wei) 化解高度集中計劃經濟帶來的黨(dang) 政不分、黨(dang) 社不分問題，我國逐步開始了市場經濟體(ti) 製改革和城鎮化進程推進。黨(dang) 和國家力量開始從(cong) 基層社會(hui) 中“抽離”，政府與(yu) 企業(ye) 、社會(hui) 之間的關(guan) 係逐漸分離，原有的高度黏合的基層治理體(ti) 製開始轉型，我國基層治理進入去組織化時期。

1．城市基層治理從(cong) “街居製”向“社區製”轉變

在這一時期，我國逐漸開始社會(hui) 主義(yi) 市場經濟改革。這既改變了黨(dang) 借助單位製所實行的資源分配方式，也削弱了單位製對城市居民的整合功能。一方麵，“單位辦社會(hui) ”的思路和做法被拋棄，黨(dang) 和政府不再是資源分配的唯一主體(ti) ，市場和社會(hui) 力量開始興(xing) 起，並成為(wei) 公共服務和社會(hui) 保障的供給主體(ti) ；另一方麵，單位控製城市居民的功能開始弱化，原子化的個(ge) 體(ti) 對單位的依附程度逐漸降低，社會(hui) 中出現了前有未有的自由活動空間。

此外，該時期城市基層治理體(ti) 製也經曆了從(cong) “街居製”向“社區製”的轉變。街道和居委會(hui) 承接了大量從(cong) 單位製中剝離出來的社會(hui) 管理、服務職能，街居製重新成為(wei) 城市基層管理的基本架構。1980年，全國人大常委會(hui) 重新公布了《城市街道辦事處條例》，明確提出街道是市、區政府的派出機構，街居製得以恢複，然而隨著改革的深入和基層群眾(zhong) 服務需求的增加，街居製也陷入職能超載、職權有限和角色尷尬的困境。為(wei) 此，在20世紀80年代末，黨(dang) 和國家提出了“社會(hui) 福利社會(hui) 辦”的思路，先後提出社區服務、社區建設等概念，社區製開始成為(wei) 我國城市基層社會(hui) 管理和整合的基本體(ti) 製。

黨(dang) 在從(cong) 城市基層社會(hui) 的抽離同時，也造成了城市基層治理中的“去組織化”問題。一方麵，單位製解體(ti) 後，社會(hui) 治理結構的重構使得大量社會(hui) 組織從(cong) 無到有，並且這些社會(hui) 組織在黨(dang) 的政策支持下開始參與(yu) 到社區管理和服務中，諸如業(ye) 委會(hui) 、舞蹈隊、合唱團等社區自組織大量湧現，深刻影響了居民的生活。這些自發的社會(hui) 組織處於(yu) 一種無序、鬆散、弱組織的狀態，從(cong) 而出現了去組織化現象。另一方麵，城市社區居民呈現“弱聯係”和原子化。隨著城鎮化進程加快，人口的流動性使得傳(chuan) 統意義(yi) 上的熟人社會(hui) 逐漸為(wei) 基於(yu) 地緣選擇的陌生人社會(hui) 所取代。可以說，陌生人社區已成為(wei) 當前我國城市社區的主要形態。城市社區的原子化、冷漠化使得基層社會(hui) 的“去組織化”一直在發生，導致社區利益矛盾複雜交錯，成為(wei) 製約中國城市基層社會(hui) 發展的“短板”。

2．鄉(xiang) 村基層治理不斷凸顯村民自治

改革開放後，伴隨著人民公社體(ti) 製解體(ti) ，國家權力開始從(cong) 鄉(xiang) 村抽離，鄉(xiang) 村社會(hui) 出現了短暫的“治理真空”，經濟體(ti) 製改革的不斷深化助推了鄉(xiang) 村基層治理體(ti) 製向村民自治體(ti) 製轉型。在這一時期，黨(dang) 圍繞村民自治體(ti) 製進行了兩(liang) 次探索。

（1）立足自然村基礎上的村民自治。隨著人民公社體(ti) 製的解體(ti) ，鄉(xiang) 村社會(hui) 從(cong) 前期高度集中的社會(hui) 管理體(ti) 製中解脫出來。特別是包產(chan) 到戶改革後，“家戶”重新成為(wei) 鄉(xiang) 村的基本經營組織單位，鄉(xiang) 村社會(hui) 的分散化、原子化特性也再次凸顯。盡管農(nong) 業(ye) 生產(chan) 由農(nong) 戶自己負責，但鄉(xiang) 村社會(hui) 內(nei) 部的基本公共事務和公共秩序卻陷入了“治理真空”狀態。在此背景下，出於(yu) 社會(hui) 治安和基本公共服務需求的考量，廣西壯族自治區合寨村基於(yu) 地緣、利益和文化相近的共同體(ti) 特點，以自然屯為(wei) 基本單位成立了村民自治組織。這一基層改革的創舉(ju) 很快得到黨(dang) 中央的重視，並於(yu) 1982年新修訂的《憲法》中首次提出“村民委員會(hui) ”概念，村民自治作為(wei) 一項正式製度開始在全國範圍內(nei) 廣泛實行。

（2）自治單元的擴大化和行政化。1998年新修訂的《中華人民共和國村民委員會(hui) 組織法》對將村委會(hui) 設在自然村的規定進行了修改，規定“村民委員會(hui) 可以根據村民居住狀況、集體(ti) 土地所有權關(guan) 係等分設若幹村民小組”。這意味著村委會(hui) 所在的村不再是自然村，而是國家統一管理的建製村。自此，村民自治的實現形式開始從(cong) 自然村轉向建製村，自治單元擴大化。

從(cong) 整體(ti) 上講，“鄉(xiang) 政村治”治理體(ti) 製既保證了農(nong) 村民主政治的發展，也在一定程度上有利於(yu) 黨(dang) 和國家權力的滲透，但是在實踐中，這一時期的農(nong) 村基層治理“去組織化”卻造成了一係列治理困境。一是基層黨(dang) 組織的“懸浮化”。公社體(ti) 製解體(ti) 後，鄉(xiang) 村社會(hui) 日益呈現出流動性、多元化的圖景，這使得黨(dang) 在農(nong) 村基層社會(hui) 治理中陷入“整合乏力”的處境，既難以對鄉(xiang) 村社會(hui) 碎片化的價(jia) 值體(ti) 係有效進行整合，也難以有效回應基層民眾(zhong) 多元化的服務需求。二是村民自治虛化。從(cong) 法理上講，村民自治是基層群眾(zhong) 自治組織，但隨著自治單元的擴大，村民參與(yu) 鄉(xiang) 村公共事務的成本不斷增加，積極性不斷降低。同時鄉(xiang) 鎮政府將大量行政性事務下派給村委會(hui) ，使村民自治在實際運行中成為(wei) 政府的“一條腿”，村民自治組織的行政屬性加重。三是基層治理的內(nei) 卷化。在這一時期，伴隨著農(nong) 業(ye) 稅費的取消，黨(dang) 對基層治理的策略邏輯開始從(cong) 資源汲取轉向為(wei) 資源下沉，但包括村幹部在內(nei) 的部分精英群體(ti) 壟斷資源，出現“精英俘獲”問題，引發大量群體(ti) 性事件、越級上訪等突發公共事件，使鄉(xiang) 村社會(hui) 一度陷入失序狀態。

（三）再組織化時期(2013年以來)

對於(yu) 中國這樣的超大規模後發現代化國家而言，強有力的領導權威既是維係社會(hui) 基本秩序和社會(hui) 穩定的前提，也是實現國家現代化轉型的應然選擇。正如王岐山所說:“沒有中國共產(chan) 黨(dang) 堅強有力的領導，中華民族將是一盤散沙。”如果前一時期局部“去組織化”的態勢演變成全領域的“去組織化”，基層社會(hui) 就會(hui) 再次陷入一盤散沙的局麵，黨(dang) 領導基層社會(hui) 治理的內(nei) 在邏輯也將無以為(wei) 繼。麵對這些根本性問題，黨(dang) 采取“以黨(dang) 帶社”的再組織化策略，加強對基層社會(hui) 的整合與(yu) 重組，中國共產(chan) 黨(dang) 領導基層治理探索進入再組織化時期。

1．以從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 提升黨(dang) 對基層治理的組織力、領導力

一是以高壓姿態懲治腐敗，增強基層社會(hui) 的公平性、獲得感，夯實黨(dang) 領導基層治理的政治基礎。先進性和純潔性是馬克思主義(yi) 政黨(dang) 的本質屬性，但曆史證明： 任何階級和集團在獲得政權之後，都會(hui) 出現“價(jia) 值弱化”現象，在一定程度上出現背離其原初目標和本質屬性的問題。中國共產(chan) 黨(dang) 成為(wei) 執政黨(dang) 後，在現代化建設和改革的過程中，權力的腐蝕性始終是困擾黨(dang) 的重要難題，處理不好極易耗散黨(dang) 的公信力和執政基礎。黨(dang) 的十八大以來，中國共產(chan) 黨(dang) 以從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 的姿態高壓反腐，堅持“打老虎”“滅蒼蠅”一起抓，持續打擊腐敗問題。二是以反對“四風”為(wei) 抓手，嚴(yan) 厲整治黨(dang) 內(nei) 存在的形式主義(yi) 、官僚主義(yi) 、享樂(le) 主義(yi) 和奢靡之風，整頓黨(dang) 內(nei) 不正之風。

從(cong) 一定程度上講，全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) 本質上就是黨(dang) 的“再組織化”。一方麵，基於(yu) 基層社會(hui) 出現的新情況、新問題，中國共產(chan) 黨(dang) 不斷加強自我治理，堅持黨(dang) 要管黨(dang) 、全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) ，其根本目的就是保持黨(dang) 的純潔性、先進性，以係列剛性製度提升黨(dang) 內(nei) 部的組織力、凝聚力，實現黨(dang) 的“組織化”；另一方麵，就外部情景而言，“再組織化”是“找回”黨(dang) 在基層社會(hui) 中的組織力、領導力、影響力，以保證基層社會(hui) 秩序可控、治理高效、運轉良好。

2．健全基層社會(hui) 治理體(ti) 係

黨(dang) 的十九大報告提出，“加快社會(hui) 治理製度建設，完善黨(dang) 委領導、政府負責、社會(hui) 協同、公眾(zhong) 參與(yu) 、法治保障的社會(hui) 治理體(ti) 製”。在此基礎上，黨(dang) 的十九屆四中全會(hui) 又增加了兩(liang) 項內(nei) 容，即民主協商和科技支撐，完整表述為(wei) “必須加強和創新社會(hui) 治理，完善黨(dang) 委領導、政府負責、民主協商、社會(hui) 協同、法治保障、科技支撐的社會(hui) 治理體(ti) 係，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會(hui) 治理共同體(ti) ”。這表明，新時代基層社會(hui) 治理體(ti) 製包括黨(dang) 委、政府、社會(hui) 組織和居民等四大主體(ti) ，四者之間相互作用、相互影響，共同構成新時代社會(hui) 治理的主體(ti) 結構。民主協商、法治保障、科技支撐構成了實現社會(hui) 治理目標的三條基本路徑。民主協商能夠讓社會(hui) 治理各主體(ti) 基於(yu) 平等協商充分表達自身利益和訴求，培養(yang) 社會(hui) 治理主體(ti) 意識，有效化解矛盾和衝(chong) 突; 法治保障能夠讓社會(hui) 治理在法律框架內(nei) 有序運轉；科技支撐能夠打破社會(hui) 治理中各主體(ti) 之間的時空限製，並能夠細分治理單元，充分挖掘和回應居民需求，實現社會(hui) 治理智能化、精細化。

（1）黨(dang) “總攬全局、協調各方”的領導核心作用是新時代基層社會(hui) 治理的根本保障。黨(dang) 在社會(hui) 治理中的領導核心作用需要通過基層組織來實現，黨(dang) 的基層組織紮根基層、服務基層，具有參與(yu) 社會(hui) 治理的天然優(you) 勢。在社會(hui) 治理中，黨(dang) 的領導核心作用主要體(ti) 現在“加強”和“改善”兩(liang) 個(ge) 方麵。麵對當前基層社會(hui) 治理的複雜性以及各類風險的不確定性和疊加性，需要加強黨(dang) 對基層社會(hui) 治理的領導作用，充分發揮黨(dang) 在政治領導、組織領導、思想領導等方麵的力量。加強黨(dang) 的領導是必要的，改善黨(dang) 的領導也同樣重要，黨(dang) 的領導也並非麵麵俱到，因此，黨(dang) 組織需要不斷提升和改善自身領導能力和領導水平。

（2）需要正確處理政府、社會(hui) 組織、居民之間的互動關(guan) 係。在當前現實背景下，單純依靠政府提供各類公共服務會(hui) 加重政府的財政負擔，也會(hui) 進一步限製社會(hui) 發展，出現獨木難支的局麵。因此，新時代的社會(hui) 治理應該在政府與(yu) 社會(hui) 之間尋求一條協同合作的道路，實現政府、社會(hui) 間的協同並進。

（3）創新手段方法是基層社會(hui) 治理體(ti) 製發揮效能的重要支撐。當前，社會(hui) 治理效能受到管理手段落後、方法簡單等製約，對各類突發公共事件的處置尚未形成有效的常態化機製，限製了社會(hui) 治理整體(ti) 效能的發揮。雖然在當下的社會(hui) 治理實踐中，民主協商、科技支撐都在一定程度上發揮作用，並取得了顯著成果，如浙江省桐鄉(xiang) 市的“自治、法治、德治”“三治融合”、浙江省的“最多跑一次”改革、江蘇省的“不見麵審批”，都在很大程度上提升了民眾(zhong) 的滿足感和幸福感，但是仍需要從(cong) 根本上提升各治理主體(ti) 的能力，提高其協商議事的能力，培育其運用技術的思維和能力；否則，基層社會(hui) 治理仍然隻是黨(dang) 和政府對社會(hui) 的治理。

二、中國共產(chan) 黨(dang) 基層治理的主要模式

縱觀基層治理的百年探索，中國共產(chan) 黨(dang) 在實現和維護民族獨立、城鄉(xiang) 協調發展、處理黨(dang) 與(yu) 基層關(guan) 係等諸多問題中，形成了一以貫之又具有靈活性、可調試性的治理模式，體(ti) 現出強大的政黨(dang) 治理韌性。

鄉(xiang) 裏製、土地製、戶籍製構成了封建王朝控製基層鄉(xiang) 村的三個(ge) 基本維度。在封建時代，受治理能力和治理資源的限製，國家政權主要負責維持國家基本稅賦和秩序，基層治理則依靠鄉(xiang) 紳、宗族和道德倫(lun) 理等組織化力量，即“士紳模式”，抑或是黃宗智的“集權的簡約治理”說，其基本特點就是“皇權不下縣、縣下惟宗族”。自上而下的政令通過行政體(ti) 製下達到縣級兩(liang) 權為(wei) 止，縣級以下主要則依靠鄉(xiang) 紳、鄉(xiang) 約等來實行簡約治理，這也就是“雙軌政治”。近代以來，國家政權出於(yu) 財稅、秩序等因素的考量，頻頻試圖將國家權力下沉到基層社會(hui) ，但這一過程並不順利，國家機器向鄉(xiang) 村的滲透反而成侵蝕和削減國家機器的力量，最終陷入內(nei) 卷化的困境。

隻有中國共產(chan) 黨(dang) 成立以後，才通過土地改革、集體(ti) 化改造、政黨(dang) 下鄉(xiang) 等方式完成了真正意義(yi) 上的現代國家建構，將基層社會(hui) 有效“組織起來”。這主要表現在三個(ge) 方麵: 一是政黨(dang) 下鄉(xiang) 。基層治理不再是單純的自治，而是服務於(yu) 政黨(dang) 的政治意圖和戰略安排，黨(dang) 將基層社會(hui) 高效地組織和動員起來。二是整體(ti) 性統籌。基層治理不再是“無為(wei) 而治”，黨(dang) 為(wei) 實現後發現代化國家“趕超型”發展戰略，將城鄉(xiang) 基層的資源汲取、社會(hui) 保障、公共服務供給等都被納入整體(ti) 性統籌規劃中。三是規範化、製度化。基層治理不再主要依賴於(yu) 地方性規範，黨(dang) 將大量製度、規範下沉到基層社會(hui) ，將基層社會(hui) 治理納入製度化、規範化軌道。而且隨著實踐發展，新時代基層治理的製度化內(nei) 涵更加豐(feng) 富，著力建立起“自治、法治、德治”“三治融合”的基層治理新體(ti) 係。

回顧中國共產(chan) 黨(dang) 基層治理的百年探索，從(cong) 國家與(yu) 社會(hui) 的關(guan) 係來看，其經曆了全能控製模式、黨(dang) 政主導模式、合作共治模式等三種類型。

（一）全能控製模式

全能控製模式是在黨(dang) 和國家力量強大，且社會(hui) 相對獨立性、自治性屬性缺失的背景下出現的基層治理模式。在這種模式下，國家與(yu) 社會(hui) 、經濟、文化呈現出高度的黏合性，黨(dang) 社合一、黨(dang) 經合一是該模式的主要特征。強有力的黨(dang) 和國家機器驅動著社會(hui) 運轉，社會(hui) 自主性缺乏或完全喪(sang) 失，黨(dang) 和國家幾乎壟斷全部重要資源，並對基層社會(hui) 實行全麵、嚴(yan) 格的管控。國家淩駕於(yu) 社會(hui) 之上，總體(ti) 性支配著整個(ge) 社會(hui) ，黨(dang) 和國家的權力覆蓋基層社會(hui) 的全方麵、各領域。從(cong) 中華人民共和國成立到改革開放前，我國的基層治理模式就屬於(yu) 典型的全能控製模式，黨(dang) 和國家掌管著政治、經濟和社會(hui) 各領域事務，政黨(dang) 運轉的基本邏輯就是用集體(ti) 主義(yi) 消除個(ge) 體(ti) 主義(yi) ，從(cong) 而將原子化的個(ge) 體(ti) 組織動員到國家機器運轉中。

（二）黨(dang) 政主導模式

黨(dang) 政主導模式是指由黨(dang) 政力量主導，基層居民和各類社會(hui) 組織參與(yu) ，自上而下推行的基層治理模式。黨(dang) 政主導模式與(yu) 全能控製模式有一定的相似性，二者都是在“強國家—弱社會(hui) ”背景下產(chan) 生的基層治理方式，但不同點在於(yu) 社會(hui) 力量的發育程度差異。二者之間存在一定的延續性和承接性，換言之，在基層治理中，當個(ge) 體(ti) 逐漸從(cong) 黨(dang) 和國家的庇護中脫離出來，民眾(zhong) 的參與(yu) 意識、參與(yu) 水平在一定程度上提升，而且政黨(dang) 的治國理政理念也在進行現代化轉型，基層治理模式就從(cong) 全能控製模式轉向黨(dang) 政主導模式。

在“強政府—弱社會(hui) ”的背景下，黨(dang) 政主導模式是目前我國大部分城鄉(xiang) 基層社會(hui) 普遍應用的治理模式，該模式具有以下兩(liang) 個(ge) 特點: 一是基層公共事務治理的經費主要來源於(yu) 政府撥款；二是政黨(dang) 和國家有一套自上而下的體(ti) 係化的組織機構負責管理基層公共事務，且這套組織機構中的各級組織，是上下隸屬關(guan) 係。黨(dang) 在革命時期的組織化探索、在去組織化時期的基層治理均屬於(yu) 這一模式。

（三）合作共治模式

合作共治模式是在強社會(hui) 背景下，國家與(yu) 社會(hui) 關(guan) 係和力量達到相對均衡的一種狀態。在各類風險和危機下，黨(dang) 和政府、社會(hui) 組織、市場主體(ti) 和民眾(zhong) 等發揮各自的組織優(you) 勢，合作協同應對複雜的基層治理事務。雖然在黨(dang) 政主導模式下，民眾(zhong) 和社會(hui) 組織也會(hui) 在黨(dang) 政動員和組織下參與(yu) 基層公共事務管理，但是這種參與(yu) 本質上是一種弱參與(yu) ，黨(dang) 和國家主導基層公共事務的決(jue) 策與(yu) 實施，居民和社會(hui) 組織的參與(yu) 隻是起到輔助性作用。

正是因為(wei) 黨(dang) 政主導模式存在諸多結構性缺陷與(yu) 不足，一種更能發揮居民參與(yu) 積極性的合作共治模式成為(wei) 新時代我國基層治理的優(you) 先選擇。在合作共治模式中，黨(dang) 、國家與(yu) 社會(hui) 的關(guan) 係存在一定的張力與(yu) 韌性，基層公共事務治理主要由居民和地方性的社會(hui) 組織來承擔，黨(dang) 和政府並不直接參與(yu) 社區具體(ti) 事務的治理，而是平穩、有序地向社會(hui) 賦權，從(cong) 而使國家與(yu) 社會(hui) 之間形成平等、互惠的夥(huo) 伴關(guan) 係。黨(dang) 的十九大報告提出“自治、法治、德治”“三治融合”的基層治理體(ti) 製，正是對這一治理模式的回應，然而，合作共治模式的基礎是社會(hui) 力量的充分發育，在當下中國基層社會(hui) 力量發展稍顯不足的情況下，合作共治模式仍需假以時日。

總之，在領導基層治理的百年探索中，我們(men) 黨(dang) 能夠根據不同時期、不同階段基層治理的根本任務和主要矛盾，及時、合理地調適治理內(nei) 容，呈現出鮮明的治理特征(如表1所示)。在這一過程中，黨(dang) 領導基層治理的自我調適能力和治理韌性不斷增強，呈現出明顯的調適性政黨(dang) 特征。

三、中國共產(chan) 黨(dang) 基層治理的內(nei) 在邏輯

回顧中國共產(chan) 黨(dang) 百年來基層治理的演進曆程，可以發現其中有“變”與(yu) “不變”:“變”的是黨(dang) 適應不同曆史發展階段、不同曆史任務而采取的可調試性的治理模式；“不變”的是中國共產(chan) 黨(dang) 堅決(jue) 維護民眾(zhong) 權益、保證基層社會(hui) 穩定和實現基層治理現代化的初心。透過基層治理的演進軌跡把握“變”與(yu) “不變”的深層邏輯，可以發現中國共產(chan) 黨(dang) 百年基層治理探索演進的內(nei) 在邏輯。

       （一）堅持以人民為(wei) 中心的核心價(jia) 值理念

中國共產(chan) 黨(dang) 的性質和宗旨，決(jue) 定了其在推進基層治理發展中始終堅持以人民為(wei) 中心的價(jia) 值追求。從(cong) 農(nong) 村到城市，再從(cong) 城市到農(nong) 村，雖然百年來黨(dang) 探索基層治理的場域重心和曆史任務發生了變化，但黨(dang) 堅持以人民為(wei) 中心的核心價(jia) 值理念的使命初心始終未變，從(cong) 而形塑出一個(ge) 使命政黨(dang) 的本質。中國共產(chan) 黨(dang) 百年來基層治理模式的演進正是對人民為(wei) 中心理念的踐行。無論是組織化時期、去組織化時期還是再組織化時期，黨(dang) 都始終高度重視民眾(zhong) 主體(ti) 作用的發揮，全麵推進了基層治理模式的升級發展，為(wei) 基層治理演進奠定了深厚的價(jia) 值底蘊。首先，中國共產(chan) 黨(dang) 自成立之初起就提出了將“工農(nong) 勞動者和士兵組織起來”實行社會(hui) 革命，通過土地改革踐行了“耕者有其田”的理念，並在不斷實踐中將“通過土地政策維護農(nong) 民利益”上升為(wei) 黨(dang) 的重要議題。其次，在基層治理中創造和積累了諸多化解社會(hui) 矛盾的經驗與(yu) 做法，凸顯了民眾(zhong) 在基層治理中的作用。陝甘寧邊區政權組織的“三三製”、中華人民共和國成立後形成的“楓橋經驗”以及改革開放以後形成的“民主懇談會(hui) ”，都是黨(dang) 在推進基層治理中探索和積累的寶貴經驗。

（二）實現了從(cong) “農(nong) 村—城市—農(nong) 村”和從(cong) 資源汲取到資源下沉的治理邏輯轉變

近代以來，麵對內(nei) 憂外患、一盤散沙的社會(hui) 現實，如何將中國人民組織起來，實現民族複興(xing) 、人民幸福成為(wei) 無數仁人誌士的最高目標。基於(yu) 對當時自身力量和農(nong) 村實際的深刻把握，中國共產(chan) 黨(dang) 走上了“農(nong) 村包圍城市、武裝奪取政權”的革命道路。為(wei) 了將農(nong) 民組織動員起來進行革命，黨(dang) 逐漸探索出以“劃成分”“戴帽子”為(wei) 基本手段的階級化方式，強化農(nong) 民的階級意識和階級身份，實現了對農(nong) 民的組織動員。中華人民共和國成立後，麵對如何在一個(ge) 農(nong) 業(ye) 國家基礎上建立現代化工業(ye) 體(ti) 係的難題，黨(dang) 采取了依賴農(nong) 業(ye) 資源快速建立現代工業(ye) 體(ti) 係、將戰略重心轉移到城市的策略，通過高度集體(ti) 化、統購統銷等手段，以“剪刀差”的方式將大量農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村資源汲取到工業(ye) 和城市中，以快速實現工業(ye) 化城市化發展，但是也由此形成了城鄉(xiang) 二元格局。改革開放以後，雖然城鄉(xiang) 基層單位製和人民公社體(ti) 製解體(ti) ，但農(nong) 業(ye) 剩餘(yu) 的分配方式尚未改變。而且在分稅體(ti) 製改革後，基層社會(hui) 的各類隱性風險和矛盾開始逐漸凸顯，各類群體(ti) 性事件、抗爭(zheng) 事件都發生在這一時期。麵對嚴(yan) 峻的“三農(nong) ”問題，中國共產(chan) 黨(dang) 迅速調整城鄉(xiang) 戰略部署，不斷提升鄉(xiang) 村發展的主體(ti) 資格，並在黨(dang) 的十九大報告中提出了實施“鄉(xiang) 村振興(xing) ”重大戰略部署，黨(dang) 的戰略重心又開始從(cong) 城市轉向農(nong) 村。

“農(nong) 村—城市—農(nong) 村”的治理邏輯轉變，表明中國共產(chan) 黨(dang) 進行現代國家建構的前期重點主要是穩固國家政權和維持社會(hui) 秩序，後期重點則是擴展黨(dang) 的合法性基礎和提升國家治理能力。正是基於(yu) 上述邏輯，中國共產(chan) 黨(dang) 對基層治理的百年探索始終圍繞著國家建構進程展開。黨(dang) 和國家的戰略重心從(cong) 農(nong) 村到城市、從(cong) 城市再到農(nong) 村，這一轉變過程是有繼承性的，是黨(dang) 根據國家建構的客觀形勢而進行的政策適應性調整，體(ti) 現出一個(ge) 使命政黨(dang) 強大的治理韌性。

（三）控製、吸納與(yu) 激活:中國共產(chan) 黨(dang) 基層治理的組織策略

1．在控製層麵，中國共產(chan) 黨(dang) 首次真正實現了將一盤散沙的中國基層組織起來

在封建王朝治理時期，分散的、自給自足的小農(nong) 社會(hui) 自然屬性有餘(yu) 而社會(hui) 屬性不足，各個(ge) 家庭、家族、村落之間呈現出高度的分散性，難以支撐國家政權的全麵下沉，國家力量基本停留在“皇權不下縣”層麵。晚清政府、國民政府都曾試圖將政權衍生至鄉(xiang) 村，但均以失敗告終。中國共產(chan) 黨(dang) 成立後，通過一係列土地改革、政黨(dang) 下鄉(xiang) 、城鄉(xiang) 基層單位製和人民公社體(ti) 製等，將黨(dang) 的組織有機嵌入基層治理結構中。黨(dang) 對基層社會(hui) 的成功治理，不僅(jin) 在於(yu) 黨(dang) 在基層社會(hui) 建立起現代國家基層政權組織，關(guan) 鍵還在於(yu) 將黨(dang) 組織有機嵌入基層治理體(ti) 製中，從(cong) 而為(wei) 動員和組織民眾(zhong) 奠定了深厚的組織基礎。

2．在吸納層麵，中國共產(chan) 黨(dang) 實現了從(cong) 一個(ge) 以知識分子為(wei) 主體(ti) 的政黨(dang) 發展為(wei) 涵蓋多領域骨幹的大黨(dang)

中國共產(chan) 黨(dang) 成立初期，主要構成是知識分子群體(ti) ，隨著社會(hui) 主義(yi) 革命、建設、改革的深入，黨(dang) 通過政黨(dang) 、人大、政協和共青團、工會(hui) 等人民團體(ti) 不斷擴大吸納範圍。改革開放以前，中國共產(chan) 黨(dang) 對黨(dang) 員的吸納雖然經曆了從(cong) 謹慎向大發展的轉變，但黨(dang) 的吸納範圍仍主要局限於(yu) 工、農(nong) 、兵群體(ti) 。改革開放後，隨著私營企業(ye) 主、農(nong) 民工、技術人員等新階層不斷湧現，黨(dang) 根據社會(hui) 結構的變化，不斷將各行業(ye) 骨幹人員及時有序地吸納進黨(dang) 組織之中，中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 員人數也從(cong) 建黨(dang) 之初的57人拓展到2020年的9, 191萬(wan) 人。中國共產(chan) 黨(dang) 強大的吸納能力在創造政治認同、維護基層社會(hui) 穩定等方麵起到了至關(guan) 重要的作用。

3．在激活層麵，中國共產(chan) 黨(dang) 在尊重基層治理主體(ti) 性的基礎上，通過整合基層資源、吸納社會(hui) 組織協同合作治理的方式，確保基層治理的活力

在基層治理中，中國共產(chan) 黨(dang) 不斷加強黨(dang) 建對基層社會(hui) 的引領，提升了基層治理整體(ti) 水體(ti) 平。首先，通過整頓渙散無力的基層黨(dang) 組織，遵循賦權增效的邏輯提升了黨(dang) 對基層的領導力、組織力和影響力，鞏固黨(dang) 的合法性基礎；其次，通過吸納多方主體(ti) 參與(yu) 基層治理，構建起基層社會(hui) 治理網絡，以“組織起來”的邏輯確保了基層治理的活力和暢通。

四、新時代中國共產(chan) 黨(dang) 基層治理的著力點

麵對新情況、新問題，新時代中國共產(chan) 黨(dang) 基層治理應著力處理以下關(guan) 係:

第一，統籌黨(dang) 建與(yu) 基層治理的關(guan) 係。從(cong) 部門職能來看，黨(dang) 建屬於(yu) 組織部門的工作，社會(hui) 治理屬於(yu) 政法委、民政部門的工作，由組織部門牽頭黨(dang) 建引領，將黨(dang) 建與(yu) 基層社會(hui) 治理有機結合起來，抓服務、抓治理、抓黨(dang) 建，是新時代基層治理的一大特色。應對黨(dang) 建與(yu) 基層社會(hui) 治理的關(guan) 係進行厘清:首先，黨(dang) 建引領是基層社會(hui) 治理的基礎前提。在當前基層治理充滿複雜性和風險不確定性的背景下，黨(dang) 以超強的領導權威嵌入基層社會(hui) 治理，既有合理性也有必要性，這也是黨(dang) 的十九屆四中全會(hui) 的明確要求。其次，黨(dang) 對基層社會(hui) 的領導並不意味著黨(dang) 組織包攬一切。黨(dang) 的領導應主要集中在政治引領、思想引領、組織引領、能力引領方麵，通過加強和改善黨(dang) 對基層社會(hui) 的領導，及時收集和回應基層群眾(zhong) 需求，將黨(dang) 的組織意圖通過民主協商、多元合作轉換為(wei) 基層群眾(zhong) 的一致行動。

第二，調適權威、規則下沉與(yu) 基層治理靈活性、積極性的關(guan) 係。在當前資源下沉背景下，黨(dang) 和國家為(wei) 規範基層資源使用，將大量程序化、規範化的監督、考核下沉到基層工作中，但這一規範需鬆弛有度，自上而下的規範過於(yu) 詳細、具體(ti) 就會(hui) 造成基層治理的活力不足。當前，在基層治理中主要存在的問題是上級要求標準過高、內(nei) 容過於(yu) 具體(ti) ，這就造成了基層普遍的空轉與(yu) 形式主義(yi) ，導致基層治理的嚴(yan) 重內(nei) 卷化。因此，必須在規則下沉和基層治理積極性、主動性之間不斷調適，以求得適度的平衡。

第三，尋求行政推動與(yu) 激活內(nei) 生發展機製之間的平衡。在“強政府—弱社會(hui) ”治理現狀下，行政推動模式對於(yu) 實現基層治理無疑具有重要作用，但片麵的行政推動也會(hui) 誘使基層政府出於(yu) 政績考量而與(yu) 基層組織形成利益共同體(ti) ，從(cong) 而產(chan) 生基層社會(hui) 發展中的“樣板工程”、為(wei) 應付過頻督查的“處處留痕”等形式主義(yi) 問題。因此，在基層治理中應積極嚐試建立一種合作共治模式，憑借黨(dang) 強大的組織動員能力，讓基層治理中的政府、居民、社會(hui) 組織、市場主體(ti) 等多方力量參與(yu) 到基層治理中，並對基層治理中的各項公共事務進行平等、理性的協商交流，從(cong) 而激發基層社會(hui) 自身的內(nei) 生發展活力，重新發現被遮住的治理主體(ti) ，實現多主體(ti) 在基層社會(hui) 發展中由“理性協商”向“合作行動”轉變，從(cong) 而真正實現基層善治。

（作者係東(dong) 北大學文法學院教授）