戶籍改革的關(guan) 鍵點主要包括三條：第一，在戶口遷移政策方麵，放開中小城市的落戶限製，控製大城市的落戶規模和節奏。第二，在農(nong) 業(ye) 轉移人口及其他常住人口合法權益保障方麵，進一步完善農(nong) 村產(chan) 權製度，明確規定“不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體(ti) 收益分配權作為(wei) 農(nong) 民進城落戶的條件”，建立財政轉移支付同農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化掛鉤機製。第三，在人口管理方麵，建立城鄉(xiang) 統一的戶口登記製度，建立與(yu) 公共服務掛鉤的居住證製度。

　　改革開放以來，數以億(yi) 計的流動人口為(wei) 中國的現代化建設做出了巨大貢獻。然而受戶籍製度等因素的限製，相當一部分流動人口隻能年複一年地“鍾擺式”遷移，難以獲取城市戶口的流動人口及隨遷家屬飽受公共服務缺失之痛，規模龐大的農(nong) 村留守人群普遍麵臨(lin) 極其嚴(yan) 峻的生產(chan) 生活困境，這是中國轉型過程中難以抹去的劇烈陣痛。

　　在新型城鎮化戰略等重大機遇下，國務院於(yu) 2014年7月30日發布了舉(ju) 世矚目的《關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》，這開啟了建國以來戶籍製度的根本性變革，1億(yi) 左右農(nong) 業(ye) 轉移人口和其他常住人口有望在2020年前落戶城鎮。《意見》進一步明晰了戶口遷移政策、人口管理、農(nong) 業(ye) 轉移人口及其他常住人口合法權益保障等關(guan) 鍵問題的改革方向。具體(ti) 而言，戶籍改革的關(guan) 鍵點主要包括以下三條：第一，在戶口遷移政策方麵，放開中小城市的落戶限製，控製大城市的落戶規模和節奏。第二，在農(nong) 業(ye) 轉移人口及其他常住人口合法權益保障方麵，進一步完善農(nong) 村產(chan) 權製度，明確規定“不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體(ti) 收益分配權作為(wei) 農(nong) 民進城落戶的條件”，建立財政轉移支付同農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化掛鉤機製。第三，在人口管理方麵，建立城鄉(xiang) 統一的戶口登記製度，建立與(yu) 公共服務掛鉤的居住證製度。

　　戶籍改革的實際成效取決(jue) 於(yu) 就業(ye) 、土地和公共服務等關(guan) 鍵領域改革的到位程度和執行智慧。鑒於(yu) 上述政策涉及人群之廣和牽涉利益之複雜，各界非常有必要從(cong) 最困難處考慮政策落地過程中可能遇到的問題，唯有未雨綢繆才能讓這項重大改革真正惠及億(yi) 萬(wan) 民眾(zhong) 。

　　就業(ye) 決(jue) 定大城市和小城市的吸引力

　　（一）就業(ye) 才是戶口遷移的核心驅動力

　　流動人口進城的主要驅動力是什麽(me) ？毫無爭(zheng) 議地，高收入的工作崗位和靈活豐(feng) 富的擇業(ye) 機會(hui) 應該排在第一位，然後才是相對優(you) 質的公共服務。多年以來，流動人口之所以願意忍受人戶分離帶來的種種痛苦進城務工，歸根結底還是為(wei) 了城市收入相對較高的就業(ye) 崗位，更為(wei) 重要的是，城市勞動力市場的規模大，流動人口能相對輕鬆地變換工作以保證充足的就業(ye) 時間，這也間接促進了勞動力資源的優(you) 化配置。流動人口主要在製造業(ye) 、建築業(ye) 、批發和零售業(ye) 等行業(ye) 就業(ye) ，這些行業(ye) 很難為(wei) 他們(men) 提供“鐵飯碗”，流動人口需要不斷轉換崗位乃至地點才能避免長時間待業(ye) ，這一方麵要求勞動力市場需要達到一定規模，另一方麵又大大增加了流入地公共服務配給的難度——巨大的財政負擔和難以精確統計的人口信息。因此充裕的就業(ye) 崗位是戶籍改革和新型城鎮化的根基，流動人口會(hui) 理性考慮就業(ye) 機遇和風險，然後做出是否落戶城市和在那裏落戶的決(jue) 策。

　　（二）大城市亟須為(wei) 存量流動人口提供關(guan) 鍵性公共服務

　　僅(jin) 勞動力市場規模這一條優(you) 勢就足以讓大城市吸引力十足，縱使落戶條件再嚴(yan) 格，也難以阻擋流動人口更願意進入大城市就業(ye) 的大趨勢。事實上，在這輪戶籍改革意見出台以前，許多中小城市的落戶限製已經非常寬鬆，而大城市和500萬(wan) 人口以上特大城市的落戶條件現在依然比較嚴(yan) 格。中國市轄區人口超過500萬(wan) 的城市總共有18座，這些城市要麽(me) 是成都、武漢和哈爾濱等區域經濟中心，要麽(me) 就是京津冀、長三角和珠三角經濟帶上的製造業(ye) 重鎮，這些城市在勞動力市場規模方麵的優(you) 勢是中小城市難以比擬的。但與(yu) 此同時，流動人口及隨遷家屬由於(yu) 難以獲得大城市戶口，長期被排斥在教育和保障性住房等關(guan) 鍵公共服務之外，這些流動人口為(wei) 流入地的經濟發展和稅收做出了巨大貢獻，卻無法享受最基本的公共服務。隨遷子女的教育問題尤其應該得到關(guan) 注，對中國的未來而言，城市無學可上的兒(er) 童和農(nong) 村幾千萬(wan) 的留守兒(er) 童顯得格外沉重。因此，大城市憑借就業(ye) 優(you) 勢依舊能夠吸引大量流動人口，但公共服務有輕重緩急之分，而隨遷子女的教育則屬於(yu) 刻不容緩需要解決(jue) 的問題，我們(men) 絕不能因為(wei) 改革過渡期而耽誤一代人的未來，更不能通過限製教育資源供給來控製大城市的人口。

　　（三）中小城市的戶口暫時缺乏足夠的吸引力

　　中小城市的落戶限製雖然已經放開，但從(cong) 就業(ye) 穩定性的角度看，中小城市戶口的吸引力依然有限。中小城市的勞動力市場規模小，產(chan) 業(ye) 布局又正在隨大局而發生深刻快速的變化，流動人口很難在中小城市長期保持就業(ye) 狀態。設想一下，一個(ge) 農(nong) 業(ye) 轉移人口即使獲得了某中小城市的戶口及相關(guan) 公共服務，也不可能為(wei) 了戶口帶來的便利而將自己的工作崗位局限於(yu) 崗位稀缺的中小城市，他最終還得進入更大的勞動力市場謀求工作崗位，然後在大城市重新成為(wei) 流動人口，唯一不同的是他已經成為(wei) 一個(ge) 來自城市的流動人口。與(yu) 此同時，優(you) 質公共服務尤其是教育資源近年來有從(cong) 鄉(xiang) 鎮向縣城、地級市、省會(hui) 城市逐級集聚的趨勢，這進一步降低了中小城市特別是小城鎮的吸引力。除非中小城市具有一定規模且比較穩定的勞動力市場，否則理性的農(nong) 業(ye) 轉移人口一般不會(hui) 輕易落戶，因為(wei) 當前畢竟有相當一部分農(nong) 民還擔心進城會(hui) 讓其失去農(nong) 村土地產(chan) 權。

　　穩定的農(nong) 村土地產(chan) 權製度是人口平穩遷移的重要保障

　　（一）通過確權保證農(nong) 村居民踏實地帶著土地產(chan) 權進城

　　明晰的產(chan) 權製度既能保障留在農(nong) 村居民的權益，又能有效解除進城農(nong) 民的後顧之憂，全國正在推動的農(nong) 村土地所有權和使用權的確權登記是戶籍製度改革的重要配套工作。在農(nong) 村產(chan) 權製度這一重要環節，《意見》明確提出要保障農(nong) 民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體(ti) 財產(chan) 的收益分配權，而土地確權則是權益保障重中之重的前提。特別值得關(guan) 注的是，城鄉(xiang) 居民對於(yu) 戶籍製度改革可能懷著截然不同的心態，有條件的農(nong) 村居民在滿心期待落戶城市的同時，深深擔憂進城後的收入穩定性和農(nong) 村土地權益。而部分城市居民則會(hui) 質疑，進城農(nong) 民在逐步獲得城市優(you) 質公共服務的同時還能保有農(nong) 村的承包地和宅基地，又能和城市居民競爭(zheng) 就業(ye) 崗位，這樣做是否對農(nong) 村居民“過度照顧”？這將問題的焦點引向了農(nong) 民是否可以帶著土地產(chan) 權進城，從(cong) 現實角度看，如果沒有相對穩定的收入渠道來熨平收入波動性和補貼城市生活開支，一些進城農(nong) 民極有可能淪為(wei) 新的貧困群體(ti) ，這種風險也會(hui) 讓許多農(nong) 民對城市戶口望而卻步，從(cong) 曆史角度看，城鄉(xiang) 分割戶籍製度下的農(nong) 村居民為(wei) 中國的工業(ye) 化進程和城市穩定做出過重大貢獻和犧牲。因此，讓農(nong) 民帶著權屬清晰的土地產(chan) 權進城於(yu) 情於(yu) 理都是必要的，《意見》也明確禁止將放棄土地承包經營權、宅基地使用權和集體(ti) 收益分配權作為(wei) 農(nong) 民進城落戶的條件。

　　（二）土地流轉既要遵循大原則也需要創新模式

　　土地流轉既是新進城農(nong) 民獲取穩定財產(chan) 性收入的重要途徑，也是農(nong) 業(ye) 規模化經營和提高農(nong) 民收入的必由之路，土地流轉在遵循城鄉(xiang) 土地規劃的同時還需要因地製宜創新方式。如果農(nong) 民手裏的宅基地和承包地不能有效流轉起來，進城農(nong) 民就無法獲得財產(chan) 性收入，同時又會(hui) 在農(nong) 村留下撂荒地和廢宅子。全國正在推動的土地確權工作為(wei) 土地流轉奠定了堅實的產(chan) 權基礎，但土地流轉在把握原則性的同時還需要一些靈活策略。出於(yu) 對農(nong) 村土地升值的預期，一部分資本持有者謀劃以土地流轉的方式獲取農(nong) 民的宅基地和承包地，有些耕地甚至被違規用作建設用地。資本的投機行為(wei) 必須嚴(yan) 格禁止，宅基地隻能在村集體(ti) 內(nei) 部流轉和農(nong) 地農(nong) 用的大原則必須堅持，因為(wei) 從(cong) 城鎮化發展的長遠大計看，農(nong) 村宅基地的麵積隻會(hui) 越來越少，外部資本對宅基地的投資隻會(hui) 帶來社會(hui) 不穩定和資源浪費。在耕地流轉的具體(ti) 執行環節，地方政府大包大攬引進公司與(yu) 農(nong) 戶合作的模式在各地較為(wei) 流行，但企業(ye) 由於(yu) 經營不力而跑路的現象也時有發生，因此土地流轉模式還需要更大範圍和更加細致地試點探索，例如四川崇州試點的“土地股份合作社＋職業(ye) 經理人＋服務超市”模式具有一定的參考意義(yi) 。

　　（三）“三權”的有償(chang) 退出機製必需尊重農(nong) 民意願

　　無論進城落戶農(nong) 民是否有償(chang) 退出“三權”，還是補償(chang) 標準的製定規則，都必須尊重農(nong) 民意願，這是十八屆三中全會(hui) 和《意見》著重強調的原則。新型城鎮化是一個(ge) 循序漸進的過程，農(nong) 民首先需要從(cong) 土地產(chan) 權獲取穩定的財產(chan) 性收入，這得先經曆確權和流轉等漫長複雜的過程，在此基礎之上，新進城農(nong) 民如果能夠逐漸適應城市的工作和生活，才有可能願意有償(chang) 放棄“三權”，因此農(nong) 民有償(chang) 退出機製的推出必須慎之又慎，地方政府切不可為(wei) 了規模經營和城鎮化率等政績考核需要而罔顧農(nong) 民意願，“三權”的退出機製和補償(chang) 機製有待更進一步的改革試點。

　　公共服務檢驗“一元戶籍”的含金量

　　（一）“一元戶籍”破除思想禁錮

　　盡管城鄉(xiang) 居民在公共服務和社會(hui) 福利上的差距無法在短時間內(nei) 得到縮小，但以統一的居民戶口取代農(nong) 業(ye) 和非農(nong) 業(ye) 戶口依然具有劃時代的意義(yi) 。城鄉(xiang) 分割的戶籍製度已經存在了半個(ge) 多世紀，農(nong) 業(ye) 和非農(nong) 業(ye) 戶口是計劃經濟下重工業(ye) 優(you) 先發展戰略的產(chan) 物，有其階段性存在的部分必要性，但現在已成為(wei) 中國現代化建設的一大障礙，同其他重大改革一樣，戶籍製度改革在步入攻堅戰之前亟須解除長期遺留的思想禁錮。《意見》將所有戶口類型統一登記為(wei) 居民戶口，並讓戶籍製度回歸人口登記管理功能，在全國範圍內(nei) 非常明確地打破了城鄉(xiang) 分割的戶籍壁壘，首次從(cong) 法理上實現了城鄉(xiang) 戶口的平等性，名正言順地，所有居民理應享受基本均等的公共服務和社會(hui) 保障水平，後續改革必需轉向基本公共服務均等化和城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展等實質性領域，戶口差異再也不能成為(wei) 城鄉(xiang) 差距存在的理由。

　　（二）城鄉(xiang) 均等化需循序漸進地完成

　　城鄉(xiang) 統一的戶籍製度是曆史發展的必然，但是我們(men) 必須清醒地認識到，城鄉(xiang) 差距在短時期內(nei) 無法實現，流動人口落戶城市的配套公共服務難以在短期內(nei) 完全到位。在《意見》公布前，河北、江蘇和重慶等13個(ge) 省市自治區已先後取消了二元戶口劃分，這些省份也無法很好地解決(jue) 原來非農(nong) 戶口居民和農(nong) 業(ye) 戶口居民的平等問題，因為(wei) 拉平城鄉(xiang) 待遇水平最終還得依賴於(yu) 城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展水平差距的縮小。那麽(me) 吸引農(nong) 業(ye) 人口落戶城市這種“短平快”的方式是否有助於(yu) 解決(jue) 城鄉(xiang) 平等問題呢？事實上，鄭州、南京和石家莊等省會(hui) 城市在前些年就進行相對徹底的戶籍製度改革，在較短的時間內(nei) 為(wei) 大量流動人口辦理了落戶手續，但迫於(yu) 人口爆炸式湧入給教育、社保、交通和治安等領域帶來的巨大壓力，上述城市不得不叫停落戶政策，或者沒有落實配套措施。因此城市在為(wei) 流動人口落戶時，必需充分考慮自身的承受能力，不能讓戶籍改革流於(yu) 形式並挫傷(shang) 農(nong) 民進城的積極性。

　　（三）農(nong) 村土地產(chan) 權應和居民戶口脫鉤

　　二元戶籍製度由於(yu) 同公共服務福利綁定而弊端重重，但統一的居民戶口又引發了農(nong) 民“進城會(hui) 失去農(nong) 村土地”的普遍擔憂，這個(ge) 後顧之憂可能會(hui) 阻礙城鎮化進程。許多農(nong) 民擔心變成居民戶口後可能失去農(nong) 村土地，本次戶籍製度改革的焦點之一便是探索如何保障農(nong) 民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體(ti) 收益分配權。《意見》提出，即使農(nong) 業(ye) 轉移人口獲得了城市戶籍，他們(men) 的集體(ti) 經濟收益權、房屋及宅基地保有權與(yu) 農(nong) 地承包權都將予以保留。從(cong) 維護社會(hui) 穩定的角度看，這個(ge) 規定是必要的、正確的，農(nong) 村土地應該屬於(yu) 具體(ti) 的人並且不受其戶籍的限製。戶籍製度以後隻發揮人口管理的功能，它既不該和公共服務權利捆綁在一起，也應該與(yu) 農(nong) 村土地產(chan) 權脫鉤。■