為(wei) 了幫助農(nong) 民獲得平等權利，需要取消專(zhuan) 門針對農(nong) 民的身份歧視，這是一種進步。而為(wei) 了更有效地支援農(nong) 業(ye) 發展，需要識別農(nong) 民的身份，這是更大的進步。

　　戶籍製度改革是要建立一種操作比較簡單、不含有身份歧視、能為(wei) 社會(hui) 經濟管理提供準確信息的人口登記製度。此次發布的國務院關(guan) 於(yu) 戶籍製度改革的意見，朝著這個(ge) 方向邁了一大步。這個(ge) 改革意見的最大亮點，是取消了既往戶籍登記管理中對農(nong) 民的歧視，並為(wei) 掃清現行法規中的一些不合理條款提供了明確思路。我認為(wei) ，在實踐中落實這個(ge) 改革意見要把握以下若幹問題。

　　戶籍登記依據：能不能更加簡化

　　從(cong) 長遠看，新製度的核心應該是居住地人口登記製度，即一個(ge) 人登記為(wei) 哪個(ge) 城市和地區的人，主要標準要看他的常住地在哪裏。更具體(ti) 地說，隻要一個(ge) 人在一個(ge) 城市享有住房（不論租住還是擁有產(chan) 權），且這個(ge) 住房的建設符合政府的規劃，住房的結構和麵積、質量等符合政府的標準，那麽(me) 這個(ge) 人就應該被登記為(wei) 這個(ge) 城市的居民，並有望享有和其他居民一樣的權利。標準住房可以分類，特別要有最低標準住房的規定。可以實行一套標準住房登記一戶居民（可以是一人）的製度。這是一個(ge) 簡化戶籍登記可資利用的標準。目前，我們(men) 還沒有涉及居住的獨立法規，給“常住居民”的認定及簡化戶籍登記帶來了一定困擾。

　　新的戶籍登記改革意見在操作上還不夠簡單易行。新的改革意見把城市分成幾個(ge) 類別，似無必要。例如，說要放開小城市的戶籍登記，其實，所謂“放開”的意義(yi) 不大。一些小城市的中心區，例如一些古鎮，大規模增加住房不可能，增加常住居民不利於(yu) 保護曆史遺產(chan) ，所以，也不能隨便落戶。在中心區以外的區域，因交通發達，居民也不一定要遷居到中心區。如果一個(ge) 小城市沒有處於(yu) 國家級或省級開發區內(nei) 或其周邊，其吸納就業(ye) 的能力也很差，通常也不會(hui) 有很多外來人口需要遷入戶籍。

　　其實，大城市的入戶門檻也可以簡化，即主要按照是否擁有或穩定使用“合法標準住房”為(wei) 核心條件，決(jue) 定一個(ge) 人或一個(ge) 家庭（不論其原來是否為(wei) 農(nong) 民）能否由一地遷往另一地，而不論戶籍遷入地的城市規模有多大。現在流行的說法是門檻“三要素”：住房、就業(ye) 和收入，這比較複雜；“積分製”更加複雜，也不很科學。這就要求城市管理做好住房發展規劃。蓋了房子是要人住，人住進去了，你怎麽(me) 能不給他戶口呢？一個(ge) 退休的億(yi) 萬(wan) 富翁在上海買(mai) 房子，你不給他登記戶口？這是講不通的。一個(ge) 農(nong) 戶已經在城裏住了數年，後代也習(xi) 慣了城市的生活，又租用了住房，或者用合理的價(jia) 格賣了農(nong) 村的土地並購買(mai) 了城裏的房子，能不給他戶口？有人擔心這種單一的辦法會(hui) 產(chan) 生戶口投機，而我以為(wei) 用這種辦法會(hui) 減少投機。一個(ge) 城市政府連住房規劃都作不了，還能做什麽(me) ？如果真做不了，又怎麽(me) 能真正管住人口？戶籍門檻又有何意義(yi) ？

　　流行意見認為(wei) ，大城市吸納一個(ge) 人口會(hui) 增加若幹萬(wan) 元的成本，因此要限製大城市的戶口遷入。我以為(wei) 這是一個(ge) 很含混的說法。現實情況是，我國進城務工的農(nong) 民大約有20%左右已經在大中城市有穩定的住所。這些農(nong) 業(ye) 轉移人口的新職業(ye) 和收入很穩定，是城市的納稅者。他們(men) 又多是青壯年，其養(yang) 老和就醫，不會(hui) 給地方財政造成什麽(me) 負擔。政府給不給他們(men) 戶口，他們(men) 也要享受城市很多的公共服務，政府並不能將這部分錢節約下來。將這部分務工農(nong) 民及他們(men) 的家屬登記為(wei) 城市居民，有百利而無一害。

　　取消戶籍差異：戶口“含金量”能否統一

　　城鄉(xiang) 戶籍區別完全“消滅”以後，農(nong) 業(ye) 轉移人口能否與(yu) 所在地城市居民享有同等的權利？會(hui) 不會(hui) 出現同一戶籍居民中內(nei) 部的“二元結構”？這需要認真討論。

　　首先，是“低保”的平等問題。現在農(nong) 村的“五保戶”保障額度和已在全國推行的農(nong) 民“低保”標準，大都低於(yu) 城市“低保”水平。城鄉(xiang) 戶籍統一以後，如果完全按照城市標準建立“低保”製度，將增加財政負擔。一個(ge) 變通的辦法是把“低保”的標準確定放到縣一級行政區，在行政區內(nei) 統一所有居民的“低保”標準，同時實行“老人老辦法，新人新辦法”。在確定對農(nong) 民的補助時，可以考慮扣除農(nong) 民的家庭經營收入中的非貨幣部分。如果把現有的扶貧資金、“五保戶”資金統一起來安排，“低保”改革所需要的資金增量不至於(yu) 超過200億(yi) 元人民幣。更要注意的是，現在已經在城市的農(nong) 業(ye) 轉移人口，大多不是領取“低保”的人口。

　　其次，是養(yang) 老保障的統一問題。隨著經濟發展加速和財政收入增長，化解這個(ge) 問題的難度在出乎意料地降低。現在國家有能力將農(nong) 村養(yang) 老保險與(yu) 城市養(yang) 老保險並軌。農(nong) 業(ye) 轉移人口將視自己的情況進入不同等級的城市養(yang) 老保險序列，政府對“新農(nong) 保”的補貼將來視發展的情況再作調整。

　　再次，是醫療保障問題。基礎醫療保障應該在城鄉(xiang) 之間統一。現在全國正在推行農(nong) 村“新型合作醫療”，國家花不少錢，奠定了基礎。要注意到現在城市中一部分居民也沒有醫療保障，可以把農(nong) 村的辦法引入城市，形成全國統一的基礎醫療保障。在這個(ge) 基礎上再分成幾個(ge) 層次，體(ti) 現差異。這方麵可以學習(xi) 台灣地區的經驗。

　　第四，是城鄉(xiang) 戶籍完全統一以後，國家如何操作支援農(nong) 業(ye) 和農(nong) 民的政策？這個(ge) 難題現在還沒有被充分注意，其實以後會(hui) 顯現出它的重要性。城鄉(xiang) 戶籍登記完全統一了，從(cong) 道理上說誰是農(nong) 民就不那麽(me) 容易識別了，至少少了一個(ge) “法定”的識別標誌。可是，如果要幫助農(nong) 業(ye) 生產(chan) 者，尤其是要通過“直補”的方式來幫助農(nong) 業(ye) 生產(chan) 者，就更應該對“農(nong) 民”有一個(ge) 法律上的界定。

　　在實際中已經發生了這樣的問題。例如，某省僅(jin) 僅(jin) 給種稻穀的農(nong) 民提供“直補”，而對種小麥的農(nong) 民不補，農(nong) 民有意見。還有的地方給種植麵積大的農(nong) 戶補，對小農(nong) 戶不補。對這類做法，部分農(nong) 民也有意見。再比如，已經有政策要給農(nong) 村獨生子女家庭的父母提供養(yang) 老補助，可是戶籍統一以後，一些農(nong) 村老人住在縣城，在身份上與(yu) 城市居民沒有區別，補貼還怎麽(me) 發放？能不能按土地補？好像不行。一些城市人租種了農(nong) 地，搞休閑農(nong) 業(ye) ，他們(men) 應該獲得政府農(nong) 業(ye) 補助嗎？這些問題都需要研究解決(jue) 。

　　為(wei) 了幫助農(nong) 民獲得平等權利，需要取消專(zhuan) 門針對農(nong) 民的身份歧視，這是一種進步。而為(wei) 了更有效地支援農(nong) 業(ye) 發展，需要識別農(nong) 民的身份，這是更大的進步。看起來不在於(yu) 要不要有身份的規定，而在於(yu) 身份規定的經濟含義(yi) 是什麽(me) 。需要作一種技術性的研究，在身份規定方麵提出一個(ge) 方案，與(yu) 農(nong) 村整體(ti) 改革協調起來。筆者早已建議，國家應出台“注冊(ce) 農(nong) 業(ye) 經營者製度”，以解決(jue) 這個(ge) 問題。

　　居住證製度：長久製度還是權宜之計

　　戶籍製度改革當然不是僅(jin) 僅(jin) 要解決(jue) 1億(yi) 農(nong) 業(ye) 轉移人口的進城問題。事實上，目前進入各類城市且沒有在城市獲得戶籍登記的農(nong) 業(ye) 專(zhuan) 業(ye) 人口總量在3億(yi) 左右。他們(men) 中的大部分人目前沒有居住在可以稱為(wei) “合法標準居所”的房屋裏。從(cong) 長遠看，我國的城市化率應達到80%左右，留在農(nong) 村從(cong) 事專(zhuan) 業(ye) 化農(nong) 業(ye) 的人口充其量1億(yi) 左右，再多就意味著農(nong) 業(ye) 現代化水平上不去，城鄉(xiang) 差別無法消除。所以農(nong) 業(ye) 轉移人口陸續進入各類城市，將是長期現象。

　　離家上千裏、長期在大城市工作、但又沒有能力購買(mai) 城市住房的農(nong) 民兼業(ye) 者如何登記戶籍？隻要中國的“二元經濟結構”不轉化，農(nong) 民的“候鳥式”兼業(ye) 現象將不會(hui) 消除。這個(ge) 問題，單單靠城市管理是不可能解決(jue) 的。如果我們(men) 的土地製度再作深入改革，勞資關(guan) 係再作進一步調整，農(nong) 民可以在土地市場上交易自己的財產(chan) 權，輔以城市房價(jia) 相對下降，這部分農(nong) 業(ye) 轉移人口才能在城市買(mai) 得起、住得起房屋，由“候鳥”變為(wei) “留鳥”。但完成這個(ge) 轉變需要較長的時間，且一定要尊重農(nong) 民意願。

　　目前，大城市政府暫時可以把部分農(nong) 民兼業(ye) 者看作“工作場所居住”的人，他們(men) 的戶籍保留在原居住地，同時，他們(men) 的社會(hui) 保障賬戶與(yu) 納稅義(yi) 務也歸於(yu) 原居住地。城市政府可以對這部分人口發給“居住證”。當然，城市政府需要對工作場所的居住條件予以規範，盡量解決(jue) 務工者的困難。

　　新戶籍製度時代：如何保護農(nong) 民利益

　　按照新的改革意見，即使農(nong) 業(ye) 轉移人口獲得了城市戶籍，他們(men) 的集體(ti) 經濟收益權、房屋及宅基地保有權與(yu) 農(nong) 地承包權都將予以保留。這個(ge) 規定是必要的、正確的。沒有這個(ge) 規定，大部分農(nong) 業(ye) 轉移人口寧願繼續實行舊的戶籍製度。

　　今後的配套改革還是要本著“市場發揮決(jue) 定性作用”的思路去推進。戶籍製度改革除了人道主義(yi) 的初衷以外，更有建立城鄉(xiang) 統一的勞動力市場的改革意願。但這隻是市場化改革的一個(ge) 方麵，還必須相應地建立和完善土地要素市場與(yu) 資本市場；特別是土地市場必須與(yu) 勞動力市場相契合，市場經濟才能較健康地運行。

　　建立土地市場的核心是產(chan) 權改革。深化產(chan) 權改革必須解放思想，必須下大力氣推進。確立並維護農(nong) 民的土地財產(chan) 權對中國社會(hui) 經濟長遠穩定發展具有戰略意義(yi) ，必須紮紮實實做到底，不能留下走回頭路的空間。

　　改革的主導部門自己首先要更新觀念。政府因確立和保護農(nong) 民的土地財產(chan) 權，看起來壓縮了自己的權力空間，其實可以針對農(nong) 民的土地使用權所產(chan) 生的公共性問題，行使合理的幹預權，以維持資源利用的公正性及經濟的可持續發展。農(nong) 民權利與(yu) 政府公權之間完全可以找到和諧共生的具體(ti) 路徑。這個(ge) 道理應廣泛宣傳(chuan) ，形成關(guan) 於(yu) 產(chan) 權改革的全社會(hui) 共識；同時改革主導者也應堅決(jue) 製止因維護個(ge) 人或地方的一己私利而阻礙改革的行為(wei) 。

　　這項改革越是徹底，建立城鄉(xiang) 統一的勞動力市場這一戶籍製度改革初衷才越可能完整實現。■