加快戶籍製度改革，是當前推動我國城鎮化的關(guan) 鍵一環，是促進經濟發展方式轉變、保持經濟持續健康發展的迫切需要。十八屆三中全會(hui) 《關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》要求創新人口管理，加快戶籍製度改革，但目前我國戶籍製度改革的整體(ti) 進度仍然緩慢，難以滿足經濟社會(hui) 發展的需求。

　　一、當前深化戶籍製度改革的主要問題

　　(一)戶籍製度改革的頂層設計體(ti) 係尚不完善

　　一是戶籍製度發展到今天，附著的社會(hui) 管理功能、經濟利益分配以及社會(hui) 福利格局較為(wei) 複雜，就業(ye) 、住房、教育、土地、養(yang) 老、醫療、生育、信息支持、社會(hui) 救助、最低生活保障等都直接和戶籍掛鉤。因此，戶籍製度改革不單純是戶口的放開，而是一項係統性工程。二是相關(guan) 頂層設計必須綜合考慮經濟發展要求，最終達到有效拉動內(nei) 需，推動城鎮化建設和經濟發展方式轉型，實現中國夢。因此，戶籍製度改革具有高度的複雜性，客觀上需要有全局的、係統的、科學的頂層設計對改革進行指導。

　　(二)現行公共服務體(ti) 製與(yu) 深化戶籍製度改革矛盾較大

　　1.戶籍遷移放開速度與(yu) 公共服務體(ti) 製改革不匹配。在現有製度框架下，一些地方正是由於(yu) 放開戶籍限製後，無力承擔大量新進人口的公共服務而緊急叫停，如2004年鄭州戶改政策一步放開，幾十萬(wan) 人口湧人城市，湧入學校的農(nong) 民工子女迅速增多，而市區公辦教育資源嚴(yan) 重不足，最終隻能叫停。

　　2.我國公共服務體(ti) 製改革麵臨(lin) 多方利益博弈。戶籍製度改革要求公共服務製度將更多的人口納入到服務體(ti) 係中，即打破當前利益格局的社會(hui) 資源再分配機製。在城鄉(xiang) 差距、地區差距較大的前提下，直接取消各地的公共服務篩選機製並不現實，改革不可能一步到位。當前，我國就業(ye) 、教育、社會(hui) 保障、住房等領域如何在改革速度與(yu) 改革質量之間尋求平衡點，有待於(yu) 進一步研究。

　　(三)現行土地製度對進一步深化戶籍製度改革製約較大

　　1.深化戶籍製度改革與(yu) 土地製度改革密不可分。土地與(yu) 戶籍掛鉤的農(nong) 村土地集體(ti) 所有製，將工業(ye) 化和城市化所需要的勞動力儲(chu) 備留在了農(nong) 村，曾在一定程度上避免了一些因城市資源短缺而可能造成的社會(hui) 問題。隨著城鎮化的發展，若農(nong) 村土地資產(chan) 處置不清，農(nong) 民無法徹底“離土離鄉(xiang) ”，必然形成“兩(liang) 頭靠”的狀況。小城鎮戶籍製度改革效果不佳的一個(ge) 重要原因，就在於(yu) 進城農(nong) 民失去土地的成本高於(yu) 小城鎮戶籍帶來的福利。現階段，推進戶籍製度改革必須處理好農(nong) 民轉移與(yu) 土地流轉之間的關(guan) 係。

　　2.土地製度改革的難度較大。在我國，土地已經成為(wei) 重要的財富，中央、地方各級政府、農(nong) 民對土地各有不同的利益訴求，相關(guan) 改革直接觸動多方利益，特別是地方政府對土地的依賴性不斷增大，土地製度改革已經不僅(jin) 僅(jin) 是農(nong) 村的改革，也是財稅體(ti) 係的改革，更是城鄉(xiang) 利益格局的改革，從(cong) 而增大了改革的複雜性和艱巨性。當前，需要進一步研究農(nong) 民轉戶後，土地如何處置才既能滿足改革的需要又保護了農(nong) 民的基本利益。

　　(四)大城市及特大城市戶籍製度改革矛盾集中

　　1.入戶需求與(yu) 供給之間的矛盾突出。比較而言，大城市及特大城市就業(ye) 機會(hui) 多、公共服務質量更好、社會(hui) 保障體(ti) 係較完善、教育等公共資源更充裕。因此，大城市及特大城市戶籍放開的挑戰也更大。限製大城市及特大城市人口規模，主要是出於(yu) 對這些城市一旦取消入戶門檻後所麵臨(lin) 的人口遷入壓力和資源承載壓力的考量。如一些特大城市出現的用地緊張、交通擁堵、空氣汙染、就學就醫困難等問題。這些問題不解決(jue) ，改革難有實質性進展。

　　目前，“北上廣”及部分大城市完全放開戶籍並不現實。如何通過公共服務、土地等相關(guan) 製度的改革逐步剝離附加在戶籍上的利益，在戶籍製度改革與(yu) 城市承載力之間尋找最優(you) 結合點，從(cong) 而為(wei) 深化改革做好準備，這是當前亟須解決(jue) 的難題。

　　(五)解決(jue) 存量流動人口的相關(guan) 改革問題難度較大

　　農(nong) 民工是我國城市流動人口的主要組成部分，也是城市建設中必不可少的一部分，由於(yu) 他們(men) 長期在城市工作生活，與(yu) 農(nong) 業(ye) 的聯係越來越少，尤其是新生代農(nong) 民工對在城市落戶的願望更加強烈。但農(nong) 民丁戶改的難點多、情況複雜，成為(wei) 改革過程中的難點。

　　主要體(ti) 現在：一是對農(nong) 民工的欠賬較多。以社會(hui) 保險為(wei) 例，國家統計局公布的《2012年全國農(nong) 民工監測調查報告》顯示，外出農(nong) 民工參加社會(hui) 保險的水平總體(ti) 仍然較低，雇主或單位為(wei) 農(nong) 民工繳納養(yang) 老保險、工傷(shang) 保險、醫療保險、失業(ye) 保險和生育保險的比例分別僅(jin) 為(wei) 14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。二是農(nong) 民工總量較大。《2012年全國農(nong) 民工監測調查報告》顯示，2012年全國農(nong) 民工總量達到2.63億(yi) 人，比上年增長3.9%。三是農(nong) 民工亦工亦農(nong) 的身份增加了改革的複雜性。

　　(六)戶籍製度改革成本分擔機製的合理設計缺位

　　1-合理的成本分擔機製是戶籍製度改革的基礎。就地方政府而言，推動戶籍製度改革，給更多的外來人口市民待遇，意味著財政開支的擴大，短期來看難以收到顯著成效，而原有利益格局也可能被打破。特別是承載較多外來轉移人口的城市改革成本較高，地方政府多對承擔大量外來務工人員戶籍製度改革成本表現出畏難情緒。由於(yu) 落實公共服務體(ti) 製改革和土地製度改革，無法離開成本分擔機製這一關(guan) 鍵性製度設計。因此，此項改革將會(hui) 麵臨(lin) 較大阻力。

　　2.成本分擔機製的設計麵臨(lin) 眾(zhong) 多難點。一是我國各地情況有較大差異，市民化成本數額和地方政府財政支付能力千差萬(wan) 別。二是利益格局複雜，涉及到包括中央政府、地方各級政府、企業(ye) 、個(ge) 人等多方分擔主體(ti) ，農(nong) 業(ye) 轉移勞動力流入地政府和流出地政府等利益相關(guan) 主體(ti) ，是各種關(guan) 係之間的利益博弈。三是涉及到中央分稅製和轉移支付政策等的調整和改革。四是當前亟需進行的市民化成本測算，由於(yu) 涉及到多項福利、土地支撐、地區差異等因素而一直未有科學、可信的結果。

　　二、深化改革的建議

　　(一)加快完善頂層設計和統籌協調

　　逐步建立以居民常住地為(wei) 基點的屬地化戶籍管理模式。先從(cong) 全麵實施居住證製度人手，逐步實現持證者享有與(yu) 戶籍人口相同的基本公共服務權益，同時合理設計居轉戶的渠道。未來條件成熟時，在全國實行以居民常住地登記戶口的方式，實行居民身份證製度基礎上的人口動態管理。

　　建議國家成立戶籍改革專(zhuan) 門機構，明確改革的總體(ti) 思路和目標，製定改革短期、中長期規劃以及路線圖和時間表。在其統籌協調下，各部委各盡其責，密切配合；各地按照中央政策的要求和統一部署，同時結合本地實際製定具體(ti) 改革措施，形成橫向、縱向改革合力。

　　(二)加快推進與(yu) 戶籍相關(guan) 的公共服務體(ti) 製改革

　　將戶籍與(yu) 附加利益進行有效剝離，堅持新政策不掛鉤、舊政策要脫鉤的改革次序，形成不以戶籍為(wei) 管理依據的社會(hui) 管理體(ti) 製，將公共服務由戶籍人口為(wei) 主向常住人口拓展，逐步實現常住人口公共服務均等化，建立適度普惠型的社會(hui) 福利體(ti) 係。

　　當前，要重點推進教育、社會(hui) 保障、就業(ye) 、住房方麵的改革，加快實現城鎮常住人口基本公共服務均等化。教育方麵，探索建立“就地入學”的管理服務機製，以公辦學校為(wei) 主接受轉移人口子女入學。建立合理的轉移人口子女義(yi) 務教育成本分擔機製，明確中央承擔主要的財政投入責任，同時強化流入地政府的支付責任。重點解決(jue) 隨遷子女異地中考、高考問題。社會(hui) 保障方麵，擴大社會(hui) 保險覆蓋範圍，特別是要將在城鎮就業(ye) 的外來個(ge) 體(ti) 經營者和靈活就業(ye) 人員納入城鎮企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險、工傷(shang) 保險範圍。加快研究社會(hui) 保險製度的城鄉(xiang) 統籌和地區間轉移接續的問題。完善社會(hui) 保險資金的多元籌措機製，不斷提高社會(hui) 保障基金的管理水平，努力實現基金的保值增值等。就業(ye) 方麵，勞動者就業(ye) 機會(hui) 的取得不再與(yu) 戶籍掛鉤，不斷加強對外來人口的就業(ye) 服務和勞動權益保障。住房方麵，將外來人口納入城鎮住房保障體(ti) 係，中央財政加大對外來人口較多地區以及中西部經濟欠發達地區保障性住房的支持力度。鼓勵和支持用工單位為(wei) 外來人口提供集體(ti) 宿舍。

　　(三)加快推進與(yu) 戶籍相關(guan) 的農(nong) 村土地製度改革

　　按照“有償(chang) 、漸進、分類”原則，明確農(nong) 民的土地財產(chan) 權，建立轉移人口農(nong) 村土地流轉機製。當前，要穩步推進農(nong) 村產(chan) 權製度改革，從(cong) 根本上解決(jue) 農(nong) 村土地產(chan) 權不明和所有權主體(ti) 虛置的問題。建立土地及農(nong) 村資產(chan) 退出機製，鼓勵戶籍遷移人口將農(nong) 村資源資本化。深入研究和製定農(nong) 村產(chan) 權流轉的配套政策，探討農(nong) 村承包地進行抵押、繼承的辦法。在條件成熟的地區建立農(nong) 村產(chan) 權交易中心，建立土地權利交易市場。經濟發達和靠近城市地區的進城農(nong) 民可通過市場流轉機製退出承包地和宅基地，並允許各地根據實際情況設置一定的過渡期限；邊遠和欠發達地區，可在農(nong) 民自願的原則下，探索合理的補償(chang) 機製，由國家承擔主要的補償(chang) 責任，引導轉移農(nong) 民退出土地，避免產(chan) 生城市流民階層，退出的土地歸還農(nong) 村集體(ti) 或農(nong) 村社區，解決(jue) 農(nong) 村人多地少的內(nei) 生性發展問題。按照“地隨人走”的原則，將城鎮使用建設用地的規模同戶籍人口增加的規模掛鉤。

　　(四)分類推進戶籍製度改革，特別是妥善處理大城市及特大城市的戶籍製度改革問題

　　全麵放開建製鎮和小城市落戶限製，根據自願原則，不設置落戶門檻或者設置較低門檻。有序放開中等城市和部分有條件的大城市落戶，合理設置門檻，總體(ti) 把握逐步放開的原則。而對於(yu) 北京、上海、深圳等少數人口壓力已經較大的大城市和特大城市，一方麵，嚴(yan) 格控製人口總體(ti) 規模：另一方麵，加快消化已承載的以農(nong) 民工為(wei) 主體(ti) 的存量常住人口，穩步開放單項福利準人，使一部分未達到落戶條件的人口在穩定就業(ye) 和居住一定年限後獲得更多的公共服務權益，防止“福利移民”和“城市病”的產(chan) 生。

　　(五)合理設計戶籍製度改革成本分擔機製

　　加快做好改革成本數據核算和測算，建立由中央、地方、企業(ye) 和轉戶個(ge) 人等共同參與(yu) 的多元化成本分擔機製。從(cong) 財政的角度講，改變以戶籍人口為(wei) 依據的政府間財政轉移支付製度，構建以城市實際承載人口為(wei) 主要依據的政府間財政轉移支付製度。中央政府要對支出壓力較大的地區和公租房、義(yi) 務教育等重要的改革領域進行補助。省級政府重點對省內(nei) 跨市縣遷移的外來人口公共服務投入提供支持。流人地城市政府主要承擔農(nong) 村人口轉移過程中城市社會(hui) 設施、市政基礎設施的投資成本，公共服務支的投入。在保障自身在農(nong) 村土地權益的前提下，積極盤活農(nong) 村資產(chan) ，參與(yu) 政府對城市安居成本和社會(hui) 保障的成本分擔。加快財稅體(ti) 製改革，明確中央和地方在公共服務特別是城鎮外來人口公共服務方麵的事權範圍，真正建立財權與(yu) 事權相對應的財政體(ti) 係。同時，還要建立共同組成的外來人口市民化成本分擔機製。

　　未來一段時期，用3~5年的時間，通過係統的頂層設計和統籌協調，建立科學合理的成本分擔機製，完善社會(hui) 保障、土地等配套改革機製，以城市現有存量常住外來人口為(wei) 重點，通過並軌的思路，逐步縮小非戶籍常住人口和現有戶籍人口之間的福利待遇差距。堅持分類改革的原則，伴隨著我國城鎮化進程的不斷推進，使戶籍製度改革與(yu) 城鎮化進程趨於(yu) 一致，用大致30年的時間最終實現全國範圍內(nei) 人口的自由遷徙和公平待遇，實現人口在城鄉(xiang) 之間的動態平衡。■