內(nei) 容提要：當前我國城鎮化和市民化發展進入了新階段、新時期。戶籍製度是市民化過程中一個(ge) 最基本的方麵。由於(yu) 我國現行戶籍製度中“嵌入”了太多的利益，以及在人口遷移方麵的嚴(yan) 格管理，使城鄉(xiang) 之間、城市之間的戶口出現了一定程度的價(jia) 值化和等級化的趨勢。近年來，全國部分地區推行的各式各樣戶籍製度改革模式，如嚴(yan) 格控製型、有限開放型、全麵放開型等，雖然使城鄉(xiang) “二元”的戶籍製度開始有所鬆動，但城市之間的戶口等級差異卻有進一步加劇的趨勢，從(cong) 而使得農(nong) 民工市民化的問題似乎變成了一件既可能、又不可能的事情。因此，老一代農(nong) 民工群體(ti) 中就自發地形成了一種特殊的市民化路徑，即就地或就近市民化。然而，隨著新生代農(nong) 民工的興(xing) 起，原先的就地或就近市民化路徑開始遇到巨大的挑戰。因此，未來我國必須進一步深化戶籍製度改革，讓農(nong) 民工有更多的機會(hui) 、更多的選擇去實現市民化，使城鎮化逐漸從(cong) “數量增加”向“質量提升”轉變。

　　當前我國城鎮化和市民化發展進入了新階段、新時期。合理有序推進城鎮化，不斷促進人口市民化，不僅(jin) 是當前我國社會(hui) 主義(yi) 和諧社會(hui) 建設的一項緊迫任務，也是全麵建成小康社會(hui) 的一個(ge) 基本條件。而這其中，自然離不開戶籍製度改革的推動。黨(dang) 的十八大報告明確強調：“加快改革戶籍製度，有序推進農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”

　　戶籍製度作為(wei) 一項基本的人口管理製度，應當說是一切社會(hui) 管理的重要基礎。不僅(jin) 中國存在戶籍管理製度，國外同樣也有類似的政策和方法，①而且功能也都基本相似，大致包括兩(liang) 個(ge) 方麵：一是人口信息登記，二是人口遷移管理。在國外，戶籍製度多稱“民事登記”、“生命登記”或“人事登記”②，其功能主要在於(yu) 人口信息的登記和管理，登記內(nei) 容十分詳細，管理特別嚴(yan) 格；而在人口遷移管理方麵相對寬鬆，遷移基本自由，一般很少進行限製。

　　我國的戶籍製度在人口遷移的管理方麵十分嚴(yan) 格。居民必須達到遷入地的一些準入條件後，憑遷出地有關(guan) 部門核發的準遷證，方能予以遷移；在此之前，居民的各項社會(hui) 福利和權利難以得到保障。也正因為(wei) 如此，戶籍製度在我國城鎮化和市民化的過程中一種有著核心的地位，對整個(ge) 社會(hui) 經濟的發展產(chan) 生了直接而又深遠影響。

　　一、我國戶籍製度的形成與(yu) 問題

　　在中國，戶籍製度古已有之，最早可追溯到周朝。《史記》中記載，周宣王“料民於(yu) 太原”，其中“料民”即是清查統計人口的意思。後來，雖然形式不斷變化，但戶籍製度一直以來都是曆代王朝的一項基本社會(hui) 管理製度。其功能主要在於(yu) 加強人口管理，進行人口統計，作為(wei) 分配土地、征收賦稅徭役的重要依據，所謂“人戶以籍為(wei) 定”。

　　我國現行的戶籍製度主要是在新中國成立後才逐步建立的。建國以後，伴隨社會(hui) 公共秩序的恢複重建，戶籍製度也開始逐漸形成。戶籍製度的建立，最初是從(cong) 城市開始的。1951年7月公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》，即開始對城市居民進行戶口登記。到了1955年，國務院頒布的《關(guan) 於(yu) 建立經常戶口登記製度的指示》，才正式將戶口登記和遷移管理擴展到農(nong) 村。

　　1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，第一次明確提出“農(nong) 業(ye) 戶口”和“非農(nong) 業(ye) 戶口”的劃分，確定了我國城鄉(xiang) 二元的戶籍劃分。該《條例》中還規定：“公民由農(nong) 村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明或者城市戶口登記機關(guan) 的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guan) 申請辦理遷移手續。”這一規定不僅(jin) 明確了城鄉(xiang) 戶口遷移和變動的程序，而且限製了城鄉(xiang) 戶口遷移和變動的可能。

　　但是，該《條例》在限製人口向城市流動方麵的功能，應當說是在“三年困難時期”以後才得以真正執行。“三年困難時期”造成糧食嚴(yan) 重短缺，出現了大範圍的饑荒，使得大量農(nong) 村人口開始向城市流動；與(yu) 此同時，城市的商品糧供應也出現了全麵緊張。於(yu) 是，國家開始全麵控製和壓縮城市人口，一度出現了“逆城市化”階段。為(wei) 了控製城市人口，1963年公安部開始以是否吃國家計劃供給的商品糧依據，將戶口分為(wei) “農(nong) 業(ye) 戶口”和“非農(nong) 業(ye) 戶口”，第一次使城鄉(xiang) 二元的戶籍劃分有了真正的可操作性依據。

　　緊接著，1964年國務院批轉《公安部關(guan) 於(yu) 處理戶口遷移的規定（草案）》，進一步明確了要強化人口遷移管理，控製城鎮人口規模。這一政策對人口遷移的限製和管控在1977年達到頂峰。1977年11月國務院批轉的《公安部關(guan) 於(yu) 處理戶口遷移的規定》強調：“由農(nong) 業(ye) 人口轉為(wei) 非農(nong) 業(ye) 人口，從(cong) 其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yan) 格控製。從(cong) 鎮遷往市，從(cong) 小市遷往大市，……應適當控製。”從(cong) 中可以看出，不僅(jin) 城鄉(xiang) 之間戶口遷移存在嚴(yan) 格限製，而且不同城市之間戶口遷移也開始有了嚴(yan) 格地控製。於(yu) 是，戶口的價(jia) 值差異開始在城市之間出現，城市戶口的價(jia) 值逐漸與(yu) 城市規模、發展程度等因素聯係在一起。譬如，北京曾流行著這樣的一句話：“寧要北京一張床，不要外地一棟房”，就集中體(ti) 現了城市之間戶口的等級差異。

　　戶口的價(jia) 值化或等級化，可以說是當前我國戶籍製度存在的一個(ge) 最基本的問題。這種等級化不僅(jin) 存在於(yu) 城鄉(xiang) 之間，也存在於(yu) 不同城市之間。有學者認為(wei) ，戶口已在整個(ge) 社會(hui) 中造成了嚴(yan) 重的“社會(hui) 空間等級（socialspatialhierarchy）”。③造成這一現象的一個(ge) 核心原因就是，戶口中附著了太多的利益。現行的戶籍製度是以人口登記與(yu) 遷移管理為(wei) 基礎一套基本的人口管理製度，同時也是一項基本的社會(hui) 管理製度，它不僅(jin) 包括常規人口登記和上報、人口遷移和管理等人口管理功能，也涉及就業(ye) 、住房、教育、衛生、社會(hui) 保障等社會(hui) 管理功能，因而存在著明顯的“功能超載”④的問題。戶籍製度的“功能超載”，直接導致了戶口中“嵌入”太多的社會(hui) 福利和利益，如就業(ye) 、住房、教育、衛生、社會(hui) 保障等社會(hui) 福利無不與(yu) 戶口直接掛鉤，可謂“牽一發而動全身”。可以說，戶口在社會(hui) 福利和利益分配中擁有著基礎性的地位，這也正是為(wei) 何戶籍製度改革總是舉(ju) 步維艱的根本原因所在。

　　此外，戶口價(jia) 值化或等級化也與(yu) 戶籍製度對人口遷移的嚴(yan) 格管控有直接關(guan) 係。因為(wei) ，如果人們(men) 可以自由遷移的話，那麽(me) 完全可以通過遷移來改變自身的社會(hui) 身份和地位，來消解的戶口價(jia) 值。這樣，城鄉(xiang) 之間、城市

　　之間區域發展的不均衡就不至於(yu) 轉化為(wei) 社會(hui) 空間的等級化。⑤正是由於(yu) 戶籍製度對於(yu) 人口遷移的嚴(yan) 格管控，導致了整個(ge) 社會(hui) 不僅(jin) 在地域空間上，而且在社會(hui) 空間上被嚴(yan) 格地“區隔（Segment）”開來。城鄉(xiang) 之間、城市之間就像有一道道看不見的“隔離牆”⑥，將大量有落戶需求的農(nong) 村人口、外來人口阻擋在城市之外，區隔在城市之間，因而嚴(yan) 重地影響了我國城鎮化的進程，以及市民化的可能和路徑。發達國家的經驗表明：如果說工業(ye) 化是城鎮化的動力，那麽(me) 人口遷移則是城鎮化推進的必要手段，也是城鎮化發展的必然結果。

　　二、戶籍製度改革與(yu) 推進模式

　　戶籍製度管理的嚴(yan) 格，實際上是與(yu) 計劃經濟體(ti) 製相適應的，對計劃經濟的發展也起到了一定的積極作用。從(cong) 某種意義(yi) 上說，沒有戶口，計劃經濟必定難以為(wei) 繼。因為(wei) 在計劃經濟時期，眾(zhong) 多社會(hui) 資源的分配都是憑戶口發放和領取的。

　　然而，隨著社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的逐步發展，社會(hui) 結構不斷轉型，戶籍製度的各種弊端日益明顯。特別是戶籍製度對人口遷移的嚴(yan) 格管控，已對我國城鎮化進程乃至整個(ge) 社會(hui) 經濟的發展產(chan) 生了深遠的負麵影響，迫切需要改革。

　　所以，改革開放以後，我國戶籍製度在許多方麵都做出了一些重大的調整和改革的嚐試，表明現行戶籍製度開始逐漸由“緊”向“鬆”轉變。比如，1984年國務院發布了《關(guan) 於(yu) 農(nong) 民進入集鎮落戶問題的通知》，開始允許有經營能力和有技術專(zhuan) 長的農(nong) 民進集鎮落戶。1985年公安部頒布了《關(guan) 於(yu) 城鎮暫住人口管理的暫行規定》，開始對流動人口實行“暫住證”製度，從(cong) 而真正賦予了農(nong) 民在城市就業(ye) 的權利。1997年國務院批轉公安部《關(guan) 於(yu) 小城鎮戶籍管理製度改革的試點方案》，提出改革小城鎮的戶籍管理製度。2001年國務院批轉公安部《關(guan) 於(yu) 推進小城鎮戶籍管理製度改革的意見》，提出對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。這也標誌著小城鎮戶籍製度改革的全麵推進。

　　特別是進入2003年以後，全國部分地區相繼開展了一係列開創性的戶籍製度改革的試驗，取消農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口二元劃分，逐步推行“城鄉(xiang) 戶口一體(ti) 化”。截至2006年年底，湖北、四川、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東(dong) 、湖南、廣西、重慶、陝西等12個(ge) 省、自治區、直轄市已取消了城鄉(xiang) 二元的戶口劃分，統一了城鄉(xiang) 戶口登記製度，統稱為(wei) 居民戶口登記製度。期間，雖然改革中遇到了一些困難和問題，但畢竟已邁出了最艱難的一步，即城鄉(xiang) 二元的戶籍製度已經出現鬆動。

　　可以說，目前戶籍製度改革正朝著更加合理的方向發展。隻是，因為(wei) 全國不同區域之間、不同城市之間經濟社會(hui) 發展存在巨大差異，所以在現有的條件下，各地戶籍製度改革難以實行一種模式，進行“一刀切”。各地一般都是根據自身的經濟社會(hui) 發展狀況，因地製宜，因時製宜，推進戶籍製度改革，製定戶籍改革措施，從(cong) 而出現了多種推進模式並存的局麵。清華大學“人口遷移與(yu) 市民化”課題組通過對全國部分城市的調查發現，根據戶口開放程度不同，我國各地戶籍製度改革的推進模式大體(ti) 可概括為(wei) 三種類型：

　　第一，嚴(yan) 格控製型。這一類型的戶籍製度改革模式主要出現在一些“一線城市”，比如北京、上海、廣州等地。這些城市因其存在龐大的人口壓力，考慮到城市的承載能力，所以在戶籍製度改革方麵一般比較謹慎和穩妥，改革步伐也相對緩慢。目前，這些城市依然對外來人口和農(nong) 村人口遷戶實行嚴(yan) 格控製，大多設有相當嚴(yan) 格的落戶條件和準入門檻。比如，北京在戶籍管理上依然堅持嚴(yan) 格的指標控製。由於(yu) 龐大的人口壓力，北京從(cong) 2011年開始，戶籍政策實際上不是放鬆了，而收緊了，進京戶口指標開始明顯減少。而這其中外來務工人員能獲得的指標可以說微乎其微，絕大多數都是人才引進、投資入戶、家屬遷入、學生進京等戶口指標。隻有獲得全國勞模稱號，或取得高級工、高級技師職稱的農(nong) 民工，才有望在北京落戶。

　　來源：《社會(hui) 學評論》（創刊號）|來源日期：2013年第1期|責任編輯：王科力

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　　相比北京而言，廣州的戶籍政策稍微寬鬆一些。2010年，廣州市在省政府出台的《關(guan) 於(yu) 開展農(nong) 民工積分製入戶城鎮工作的指導意見》基礎上，開始實施“積分入戶”的戶籍政策，規定：外來務工人口隻要積滿85分，即可申請入戶。但是，我們(men) 調查發現，廣州基於(yu) 控製自身人口規模的考慮，每年積分落戶的指標總數實際上隻有3000個(ge) ，並且能真正落戶下來的積分數要遠遠高於(yu) 基準線85分，2010年落戶最低分132分，2011年落戶最低分122分。所以，能夠落戶下來的外來人員絕大部分都是高學曆、高技術人才，而對廣州700多萬(wan) 外來農(nong) 民工來說基本上是望塵莫及。

　　第二，有限放開型。這一戶籍改革的推進模式多發生在部分“二線城市”。這些城市因其自身人口壓力沒有“一線”城市那麽(me) 大，同時又需要大量引進人才和資本，以促進城市經濟社會(hui) 的快速發展，所以大多情況下都實行的是一種有限放開的戶籍政策，即有條件的開放，如資金條件、人才條件等。比如2004年，成都就開始嚐試放開戶籍政策，取消“農(nong) 業(ye) 戶口”與(yu) “非農(nong) 業(ye) 戶口”的劃分，統一登記為(wei) “居民戶口”；2010年11月，成都市出台的《關(guan) 於(yu) 全域成都城鄉(xiang) 統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》規定：農(nong) 民可以帶著農(nong) 村產(chan) 權進城落戶，並且享有城市居民的各項社會(hui) 保障。前提是，農(nong) 民要先購置一定居住麵積的住房，亦即通常所說的“購房入戶”。我們(men) 調查發現，這一政策的確讓部分經濟條件好的農(nong) 民工實現了進城的落戶願望；但是，購房的經濟“門檻”實際上也將很大部分農(nong) 民或農(nong) 民工擋在門外，因為(wei) 農(nong) 村產(chan) 權所能抵消的房款與(yu) 房屋實際價(jia) 格之間還有一個(ge) 不小的“缺口”。而且，對於(yu) 市外人員來說，條件還要更高。所以，成都的戶籍政策應當說是有限開放的。

　　第三，全麵放開型。所謂的“全麵放開型”戶籍改革模式主要是在部分三線及以下中小城鎮。這些城市多因自身城市規模相對較小，但又迫切需要吸納大量人力和資本，參與(yu) 城市建設，促進城市經濟社會(hui) 快速發展，所以開始實行一種所謂基本開放的戶籍政策。例如，2004年湖北省鄂州市已經在全市範圍內(nei) 打破城鄉(xiang) 分割的戶籍管理二元結構，規定凡在鄂州市登記常住戶口的居民，可統一登記或改登為(wei) “湖北居民戶口”。2009年，鄂州又進一步放寬戶口遷移落戶政策，取消購房入戶房屋麵積限製，憑《房屋產(chan) 權證》即可申請入戶。這無疑給絕大多數農(nong) 民工落戶敞開了大門。

　　從(cong) 調研情況來看，四川德陽戶籍政策開放的尺度似乎還要更大一些。2012年7月27日，德陽市召開的“推進戶籍製度改革動員部署大會(hui) ”，提出“零門檻”的戶籍製度，入戶條件將降到曆史最低點。規定：凡在德陽市城鎮合法經營、依法納稅一年以上的經商人員，或在德陽市城鎮連續務工一年以上的務工人員，或在城鎮有合法固定住所或租住穩定住所且連續居住一年以上的人員，本人及其共同居住生活的直係親(qin) 屬，都可依照相關(guan) 規定辦理入戶手續。所以說，德陽的戶籍改革模式應當是全麵開放型。也因為(wei) 如此，這次戶籍改革也被稱為(wei) 四川省近年來戶籍政策最寬鬆的一次改革。

　　總之，近些年來，戶籍製度改革的“引擎”已經啟動，並在全國各地不斷推進。雖然各個(ge) 地方戶籍製度改革的模式和進程不盡相同，但是改革方向整體(ti) 上正朝著打破城鄉(xiang) 二元分割，促進農(nong) 村人口自由流動的方向發展。當然，我們(men) 必須要看到現有戶籍製度改革過程中也存在著一些問題和不足，具體(ti) 表現在：

　　首先，戶籍製度改革對落戶人員的人口結構具有明顯的選擇性取向，不具有普惠性。各地戶籍製度改革雖然總體(ti) 上都已放寬了戶籍政策的限製，原則上為(wei) 農(nong) 村進城務工人員落戶城市提供了可能，但是絕大多數城市尤其是一些大城市卻又設立了相對較高的資本條件和人才標準，比如購房入戶、投資入戶、積分入戶等，目的在於(yu) 更多地吸納資本和人才。而將絕大多數普通農(nong) 民工或農(nong) 民擋在了門外。

　　其次，現有戶籍製度改革更多地集中在農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口之間的形式劃分上，尚未從(cong) 根本上觸及更深層次的鑲嵌在戶口中的各種社會(hui) 福利。雖然很多地方取消了城鄉(xiang) 二元的戶口劃分，使城鄉(xiang) 戶口之間的等級差異有弱化的趨勢，但實際上並沒有實現城鄉(xiang) 戶口中社會(hui) 福利或公共服務的均等化，城鄉(xiang) 戶口的價(jia) 值依然存在一定的等級分化。“統一城鄉(xiang) 戶口”雖是未來戶籍改革的趨勢，但並不是戶籍製度改革的全部。戶籍製度背後的社會(hui) 福利製度才是改革的核心。如何剝離附著在戶口上的教育、就業(ye) 、醫療、住房等社會(hui) 福利，才是未來戶籍製度改革的重點。

　　再次，由於(yu) 各地戶籍製度改革的推進模式不同，有的城市戶籍開放程度較高，有的城市戶籍開放較低，所以也進一步加劇了城市之間戶口的等級差別，即大城市與(yu) 小城市、小城鎮之間的戶口等級化和價(jia) 值化趨勢更加明顯。

　　總之，隨著戶籍製度改革的不斷推進，城鄉(xiang) 二元的戶籍製度已經有所鬆動，城鄉(xiang) 戶口的等級化或價(jia) 值化有明顯弱化的趨勢。但是，由於(yu) 各地戶籍製度改革推進模式的差異性，以及改革的不徹底性，現行戶籍製度實際上並未從(cong) 根本上實現戶口的“去等級化”或“去價(jia) 值化”；而且，在不同城市之間，戶口的等級化觀念和價(jia) 值化意識有進一步強化的趨勢。

　　三、戶口等級差異與(yu) 農(nong) 民工市民化的過程

　　自1990年代中期以來，我國城鎮化進入了高速發展時期，⑦也取得了顯著的成績。根據第六次人口普查數據顯示，2010年中國城鎮化率將近半，為(wei) 49.7%，城鎮人口總規模為(wei) 6.66億(yi) 。但這其中包括了在城鎮（不包括市轄區內(nei) 人戶分離）半年以上的流動人口2.21億(yi) 人，而農(nong) 民工規模則超過了1.6億(yi) 。這部分人口從(cong) 某種意義(yi) 上講，還處於(yu) “半城市化”狀態。也就是說，我國的城鎮化水平實際上是有一定水分的。如果剔除了這部分人口後，我國的城鎮化率實際上尚不足40%。可見，在未來一段時間，我國城鎮化的任務仍然十分艱巨。經濟學家斯蒂格利茨曾預言：中國的城鎮化與(yu) 美國的高科技發展將是深刻影響21世紀人類發展的兩(liang) 大課題。⑧

　　城鎮化的核心在於(yu) 市民化，就是讓一部分農(nong) 民向城市轉移並逐漸成為(wei) 市民的一種過程和狀態。這其中一個(ge) 最基本的問題就是戶口問題。雖然戶口問題並不是市民化的全部，但是卻直接影響著市民化的可能和路徑。因為(wei) ，在現有的戶籍製度條件下，戶口並不隻是一個(ge) 農(nong) 民抑或市民的身份問題，更注意的是它直接關(guan) 係到人們(men) 的就業(ye) 、住房、教育、衛生、社會(hui) 保障等基本生活和生存問題。如果沒有城市戶口，從(cong) 長遠來看在城市生存都將成為(wei) 問題，更不用說融入城市社會(hui) ，過上像市民一樣的生活了。

　　然而，隨著戶籍製度改革的不斷推進，城鄉(xiang) 二元戶籍製度的逐漸鬆動，以及不同城市之間戶口等級差異的不斷加劇，市民化對廣大普通農(nong) 民或農(nong) 民工來說似乎變成了一件既可能、又不可能的事情。究其原因，主要在於(yu) ：一方麵，部分中小城鎮為(wei) 了廣泛吸納人力和資本，參與(yu) 城市建設和發展，所以在戶籍製度改革推進過程中，不斷放開戶籍限製，降低戶籍門檻，鼓勵外來人員入戶，因此給廣大農(nong) 民工在小城鎮落戶、實現市民化帶來了希望。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，既往的戶籍製度改革無疑為(wei) 農(nong) 民工市民化提供了可能。另一方麵，絕大多數大城市尤其是一線城市，為(wei) 了嚴(yan) 格控製自身人口規模，優(you) 化人口結構，所以在戶籍製度改革的過程中，一般都設立了較高的經濟條件和人才標準，因此對絕大多數農(nong) 民工來說，在這些城市落戶實際上是可望而不可即的。也就是說，絕大多數普通農(nong) 民工要想在大中城市尤其是一線城市實現市民化，幾乎是一件不太可能的事情。

　　可是，我們(men) 要知道，目前大城市仍然是吸納農(nong) 民工人數最多、也是最集中的地方。所以，大城市的這種戶籍限製也讓農(nong) 民工市民化及路徑選擇問題變得尤為(wei) 突出，也引起了社會(hui) 的普遍關(guan) 注。

　　在市民化的“可能”與(yu) “不可能”之間，農(nong) 民工經常要做一道艱難的選擇題：堅守還是返鄉(xiang) ？然而，實際上有很大一部分農(nong) 民工在麵對市民化這一問題時，往往並不是選擇在大城市堅守，也不是選擇直接返回農(nong) 村，而是另辟蹊徑，選擇了“第三條道路”，即在大城市掙到足夠的錢後，回到家鄉(xiang) 或離家鄉(xiang) 較近的小城鎮或縣城長期定居生活。因為(wei) ，雖然現行戶籍製度使農(nong) 民工在大城市實現市民化幾乎是不可能的，但這並沒會(hui) 打消長期以來深深地刻在幾億(yi) 農(nong) 民工腦海裏的市民化夢想，於(yu) 是就自發地形成了一種農(nong) 民工市民化的特殊路徑，即“就地市民化”或“就近市民化”，所謂“離土不離鄉(xiang) ”。

　　國務院發展研究中心的一項調查數據顯示，從(cong) 定居意願上看，24.8%的農(nong) 民工希望定居在縣城或小城鎮，6.9%的人希望定居在地級市，9.0%的人希望定居在省會(hui) 或副省級城市，14.7%的農(nong) 民工希望定居在直轄市，另有35.7%的農(nong) 民工表示在哪裏務工就住在哪裏。但是，考慮到大中城市落戶的難度，農(nong) 民工實際上選擇在小城鎮定居或進行市民化的比例顯然還要更高。也就是說，就地或就近市民化對很大一部分農(nong) 民工特別是老一代農(nong) 民工來說，似乎是一種可以接受的市民化路徑，也是一種相對合理的路徑選擇。其一，對農(nong) 民工而言，就地或就近市民化為(wei) 農(nong) 民工市民化提供可能；其二，對大中城市而言，就地或就近市民化為(wei) 大城市緩解了龐大的人口壓力；其三，對小城鎮而言，就地或就近市民化為(wei) 小城鎮注入了強大的活力。

　　然而，我們(men) 必須承認，隨著老一代農(nong) 民工因年齡原因漸漸退出曆史舞台，新生代農(nong) 民工逐漸成為(wei) 農(nong) 民工的主力軍(jun) ，就地或就近市民化似乎遇到了挑戰，越來越不能滿足農(nong) 民工對市民化的更高期望和預期。

　　首先，新生代農(nong) 民工與(yu) 老一代農(nong) 民工不同，他們(men) 不僅(jin) 有著自身獨有的群體(ti) 特征，而且對市民化也有著更加強烈的向往和期盼。根據國家統計局2010年對新生代農(nong) 民工的一項調查顯示，1980年以後出生的新生代農(nong) 民工占農(nong) 民工總數的58.4%，其中打算在城市長期定居的占45.1%，而願意回到農(nong) 村生活的隻有33.4%。⑨這主要與(yu) 新生代農(nong) 民工的城市生活經曆有關(guan) 。較早而又長期的城市生活經曆讓新生代農(nong) 民工對城市有了較高的認同感，而對農(nong) 村明顯缺乏歸屬感。

　　一方麵，從(cong) 對城市認同感來看，新生代農(nong) 民工對城市往往有更強的認同感，在生活方式、價(jia) 值觀念等方麵都表現出明顯的城市特征。新生代農(nong) 民工一般進城較早，有的甚至從(cong) 小隨父母在城市長大，很多都接受中高等教育，所以很早就已經養(yang) 成了城市的生活方式，習(xi) 慣了城市的生活。他們(men) 與(yu) 城市的年輕人一樣，在休息時間喜歡上網，愛玩手機，喜歡與(yu) 人交流，好友經常聚會(hui) ，喜歡娛樂(le) 場所，愛穿新潮服飾。城市生活方式的養(yang) 成，使大多數新生代農(nong) 民工對城市有了更強的認同感，也讓他們(men) 對城市生活有著更加強烈的向往和期盼。因此，他們(men) 渴望融入城市，希望能在自己早已熟悉的城市定居下來，實現市民化，享受市民一樣的福利待遇。

　　另一方麵，從(cong) 對農(nong) 村歸屬感來看，新生代農(nong) 民工對農(nong) 村生活較為(wei) 陌生，也缺乏歸屬感。由於(yu) 長期在城市學習(xi) 和工作，欠缺農(nong) 村生活經曆，所以很多新生代農(nong) 民工對農(nong) 村生活早已感到陌生和不適應，未來一般都不願意回到農(nong) 村生活，而且他們(men) 一般不懂、也不願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 。清華大學課題組一項調查顯示，有44%的新生代農(nong) 民工完全沒有務農(nong) 經曆，缺乏從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的技術和經驗，有48.7%的新生代農(nong) 民工認為(wei) 自己是工人，隻有25.4%的人對自己的“農(nong) 民”表示認可。並且，新生代農(nong) 民工與(yu) 農(nong) 村的經濟聯係也在不斷減弱。從(cong) 工資結餘(yu) 和寄回農(nong) 村來看，老一代農(nong) 民工2010年平均結餘(yu) 15377.49元，其中有11063.25元寄回家，占結餘(yu) 的72%；而新生代農(nong) 民工2010年的平均結餘(yu) 僅(jin) 9683.78元，其中寄回家的錢為(wei) 5653.73元，僅(jin) 為(wei) 58.4%。⑩可見，相比老一代農(nong) 民工而言，無論是在價(jia) 值觀念上還是在經濟支持上，新生代農(nong) 民工對農(nong) 村的歸屬感都在弱化。

　　其次，就地或就近市民化對絕大多數農(nong) 民工來說，畢竟隻是一種迫於(yu) 無奈的選擇，或者說是一種“被動”的選擇，是在大城市的“大門”關(guan) 閉之後，不得不做出的一種選擇。我們(men) 有理由相信，如果沒有戶籍的限製，人口可以自由流動，絕大多數農(nong) 民工特別是新生代農(nong) 民工，還是期望能在自己已經熟悉和習(xi) 慣了的大城市生活，在那裏完成市民化，過上市民一樣的生活。也就是說，就地或就近市民化雖是農(nong) 民工市民化的一種路徑，但不應成為(wei) 唯一的路徑。未來應當創造更多的市民化機會(hui) ，有更多的市民化路徑，讓有不同需要的新生代農(nong) 民工去選擇，實現市民化路徑的多元化。

　　再次，盡管就地或就近市民化目前已成為(wei) 一部分農(nong) 民工市民化的選擇，但要想實現這一目標也並不是一件非常容易的事情。因為(wei) ，雖然目前全國的小城鎮在戶籍政策上基本是放開的，但除了極少一部分小城鎮之外，絕大部分小城鎮仍然設有不同程度的戶籍門檻，需要一定的準入條件，如穩定住所、穩定就業(ye) 、穩定收入等。而這些準入條件對絕大多數普通農(nong) 民工來說，實際上並不容易達到，也因此被擋在小城鎮門外。

　　隨著時間的推移，新生代農(nong) 民工群體(ti) 規模正在不斷擴大，他們(men) 對市民化的渴望和對城市生活的向往將會(hui) 日益強烈，他們(men) 更加期望在城市有自己的一片天空，過上市民一樣的生活。

　　市民化的實質，實際上就是實現公民權利的平等，要讓農(nong) 民工能獲得平等的公民權利，享受社會(hui) 發展帶來的社會(hui) 福祉和實惠。農(nong) 民工是社會(hui) 的建設者，他們(men) 在為(wei) 國家的快速發展做出巨大貢獻的同時，理應得到自身發展的機會(hui) 和資源。市民化從(cong) 根本上說就是給農(nong) 民工以機會(hui) 和資源，讓他們(men) 在城市生活，從(cong) 而實現自我發展。所以，如果市民化的問題得不到有效解決(jue) ，勢必會(hui) 引發這部分人的不滿，激化社會(hui) 矛盾，影響社會(hui) 和諧。

　　因此，如何進一步深化戶籍製度改革，解決(jue) 農(nong) 民工特別是新生代農(nong) 民工的市民化問題，給他們(men) 以機會(hui) 和資源，可以說是未來我國城鎮化過程中亟待解決(jue) 的一個(ge) 核心問題，也是我國城鎮化逐漸從(cong) “數量增加”向“質量提升”轉變的關(guan) 鍵問題。

　　四、對策建議

　　戶籍製度改革應當說是一個(ge) 長期而又艱巨的係統工程，需要進行戰略思考，做好長遠規劃。針對現有戶籍製度和市民化的路徑問題，本文嚐試提出以下幾點對策和建議：

　　第一，促進戶籍管理的功能轉換，逐步弱化人口遷移管理的功能，加強人口登記服務的功能。新中國成立初，為(wei) 了維護社會(hui) 公共秩序，戶籍製度逐漸建立。當時的功能主要就是進行人口信息登記，了解人口情況，進行身份證明，維護社會(hui) 治安。？後來，隨著計劃經濟體(ti) 製的發展，戶籍開始逐漸與(yu) 成為(wei) 社會(hui) 資源分配的重要基礎。為(wei) 了保證社會(hui) 利益分配格局的穩定，戶籍管理開始逐漸地朝著加強控製人口遷移的方向發展。然而，隨著社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的發展，嚴(yan) 格管控的人口遷移製度或戶籍製度，已成為(wei) 橫亙(gen) 在我國城鎮化和市民化道路上一道堅硬的“製度壁壘”。因此，為(wei) 進一步促進城鎮化和市民化更加健康有序發展，未來戶籍製度改革應當逐步轉換戶籍功能，把人口登記服務功能放在首位，不斷弱化將人口遷移管控功能，使戶籍製度向更加有利於(yu) 促進人口自由流動、改善公共服務的方向發展。

　　第二，逐步剝離戶口中附著的各種社會(hui) 利益，淡化戶口的價(jia) 值。正如前文所述，戶口價(jia) 值化和等級化和之所以會(hui) 形成，其中一個(ge) 核心原因就是戶口附著了太多的社會(hui) 利益。所以，戶籍製度改革最重要的就是要逐步剝離附著在戶籍上的各項福利製度。可以說，未來戶籍製度改革的核心就是要將附著在戶口上的各種社會(hui) 福利進行分解，並以教育為(wei) 核心使其逐步與(yu) 戶口“脫鉤”，為(wei) 戶口“減負”，促進基本公共服務均等化，形成統一的、覆蓋城鄉(xiang) 的基本公共服務體(ti) 係，從(cong) 而逐步淡化戶口價(jia) 值，消解戶口等級。這不僅(jin) 有助於(yu) 推進我國戶籍製度改革從(cong) “注重形式”向“更關(guan) 注內(nei) 容”的方向發展，也有助於(yu) 推進我國城鎮化發展從(cong) “注重數量”向“更關(guan) 注質量”的方向轉型。當戶口中附著的社會(hui) 福利越來越少時，戶口價(jia) 值意識就日益淡化，戶口的等級差異就會(hui) 日漸縮小，那麽(me) 市民化的阻力就會(hui) 越來越小。以教育為(wei) 例，教育無疑是當前戶口中最為(wei) 核心的利益。如果教育能逐漸從(cong) 戶口中剝離，勢必為(wei) 農(nong) 民工市民化掃除了最大的障礙。相反，如果教育還繼續“嵌入”在戶口中，並在城鄉(xiang) 之間、城市之間進行不均衡分配，那麽(me) 一切戶籍製度改革都隻會(hui) 進一步固化戶口等級，加劇戶口的等級化和價(jia) 值化，從(cong) 而阻礙城鎮化和市民化健康有序地推進。

　　第三，分類指導進行戶籍政策改革，創造更廣泛、更多元的市民化路徑。戶籍製度改革應當是一個(ge) 漸進的過程，？未來可以根據城市規模和發展的不同情況，分類指導，有計劃、有步驟地推進。首先，大城市可以適當放鬆戶籍控製。在現有的條件下，全麵放開大城市特別是一線城市的戶籍政策是不太現實的，也有很大難度。但是，這些城市可以適度降低戶籍門檻和準入條件，讓一部分高學曆、高技術人才有機會(hui) 落戶，特別是給青年大學生更多準入機會(hui) ，以優(you) 化人口結構。其次，加快放開中等城市的戶籍限製，努力促進農(nong) 民工在中等城市進行市民化，這是我國未來戶籍製度改革的重點。目前，中等城市因城市規模和發展的需要，在吸納農(nong) 民工市民化方麵還有很大的空間。這些城市可以進一步放開戶籍限製，降低戶籍門檻，鼓勵和吸納更多的農(nong) 民工落戶，實現市民化。再次，全麵放開小城鎮的戶籍限製，進一步降低和消除戶籍準入門檻和條件，讓更多的農(nong) 民工有機會(hui) 就地或就近實現市民化。■