一、第七次人口普查數據情況與(yu) 養(yang) 老金缺口擴大趨勢預測

　　2021年5月10日中國國家統計局公布第七次人口普查數據(以下簡稱“七普”)。數據顯示，60歲及以上人口占總人口的比例提高至18.7%，其中65歲以上人口占比提高至13.5%，比2010年上升了5.44個(ge) 百分點。從(cong) 養(yang) 老金改革的角度來看，以上數字意味著中國人口老齡化程度進一步加深，人口老齡化趨勢越來越嚴(yan) 峻，用三組官方數據加以進一步說明。

　　第一，按照聯合國對中國人口發展趨勢的預測，中國65歲及以上人口占勞動就業(ye) 人口(15~64歲)的比例將從(cong) 2020年的17%，提高到2050年的43.6%。

　　第二，在2020年年底出版發行、由中央有關(guan) 部門組織編寫(xie) 的《黨(dang) 的十九屆五中全會(hui) <建議>學習(xi) 輔導百問》一書(shu) 提到，老齡化的加速導致中國養(yang) 老保險撫養(yang) 比越來越低，將從(cong) 2019年的2.65個(ge) 人養(yang) 活1個(ge) 人，降低到2050年的1.03個(ge) 人養(yang) 活1個(ge) 人。

　　第三，上述人口變化和贍養(yang) 率的變化導致養(yang) 老金缺口會(hui) 越來越大。書(shu) 中還指出，到2029年當期將首次出現收不抵支，到2036年左右累計結餘(yu) 將耗盡。

　　實際上，受到新冠肺炎疫情的不利影響，中國在過去連續六年階段性降費減稅的基礎上，2020年進一步采取了超常規的企業(ye) 繳納養(yang) 老、失業(ye) 、工傷(shang) 三項社會(hui) 保險費的“免、減、緩”措施，從(cong) 而使得2020年中國就已經首次出現了養(yang) 老金收不抵支的情況。“首次”指的是1997年全國企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險製度統一以後首次出現養(yang) 老金缺口，並且這個(ge) 缺口還是在有財政補貼的情況下出現的缺口，財政補貼規模大致相當於(yu) 每年養(yang) 老金支出的15%左右。

　　二、終身財務安全(LFS)框架下的“十四五”規劃綱要養(yang) 老金改革藍圖

　　LFS理論強調，老齡化導致終身財務安全出現缺口，即出現終身財務安全需求側(ce) 估值和供給側(ce) 估值的差額。終身財務安全需求側(ce) 估值主要取決(jue) 於(yu) 替代率、退休人口數量、醫療衛生費用需求等因素。終身財務安全供給側(ce) 估值則涉及公共和私人養(yang) 老金占國內(nei) 生產(chan) 總值(GDP)的比重、退休人口擁有的私人財富總量及其資產(chan) 配置和投資回報率等因素。社會(hui) 平均工資水平同時影響終身財務安全需求側(ce) 和供給側(ce) 估值。LFS理論還指出，社會(hui) 平均工資增長速度較快也可以彌補終身財務安全缺口。而恰恰從(cong) “十四五”開始，受GDP增長率下滑的影響，中國的社會(hui) 平均工資增長率也必將出現下滑。

　　基於(yu) LFS理論，筆者從(cong) 供給和需求兩(liang) 端分析“十四五”規劃綱要對養(yang) 老保險改革提出的一整套措施。簡而言之，既包括在供給端開源，又包括在需求端節流。具體(ti) 表述如下。

　　第一，供需長期平衡。“十四五”規劃綱要第四十九章第一節的第一句話就是“健全養(yang) 老保險製度體(ti) 係，促進基本養(yang) 老保險基金長期平衡”。尋求養(yang) 老保險體(ti) 係供給端的資產(chan) 與(yu) 需求端的債(zhai) 務之間大體(ti) 平衡，就是養(yang) 老保險基金的長期平衡，這是“十四五”規劃綱要新提出的一個(ge) 重要思想，是指導今後養(yang) 老金改革的長期製度目標。這就與(yu) LFS理論所遵循的基本方法論十分吻合。

　　第二，供需綜合施策。“十四五”規劃綱要在供給端列出了四項改革舉(ju) 措：實現基本養(yang) 老保險全國統籌;放寬靈活就業(ye) 人員參保條件，實現社會(hui) 保險法定人群全覆蓋;完善劃轉國有資本充實社保基金製度，優(you) 化做強社會(hui) 保障戰略儲(chu) 備基金;發展多層次、多支柱養(yang) 老保險體(ti) 係，提高企業(ye) 年金覆蓋率，規範發展第三支柱養(yang) 老保險。“十四五”規劃綱要在需求端主要涉及兩(liang) 項措施：完善城鎮職工基本養(yang) 老金合理調整機製，逐步提高城鄉(xiang) 居民基礎養(yang) 老金標準;延遲退休年齡。也就是說，“十四五”規劃綱要強調供給端和需求端的綜合改革方法論。

　　第三，適度生育水平。這是介於(yu) 供需兩(liang) 端，追求人口平衡增長的一個(ge) 方法論。它既跟養(yang) 老金製度的改革有關(guan) ，同時站位更高，體(ti) 現的是中華民族複興(xing) 的長期社會(hui) 目標，涉及中國人口安全問題。具體(ti) 表述如下：“推動實現適度生育水平，增強生育政策包容性，推動生育政策與(yu) 經濟社會(hui) 政策配套銜接，減輕家庭生育、養(yang) 育、教育負擔，釋放生育政策潛力。”

　　三、供給端的改革政策分析

　　近期目標之一是實現基本養(yang) 老保險全國統籌。這將有助於(yu) 減輕財政轉移支付的壓力，平衡現有收入端的失衡問題，但這項改革並不能增加養(yang) 老金的供給總量，而是通過調劑地區間的養(yang) 老金資產(chan) 的失衡狀況間接地支持了養(yang) 老保險製度的財務體(ti) 係，其主要目的是減少財政風險。

　　另一個(ge) 近期目標是完善劃轉國有資本(簡稱“國資劃轉”)充實社保基金製度，優(you) 化做強社會(hui) 保障戰略儲(chu) 備基金。2020年12月有關(guan) 方麵已經宣布完成中央層麵的國資劃轉，全國劃轉了1.68萬(wan) 億(yi) 元，地方層麵還在進行之中。從(cong) 目前的地方調研情況來看，地方層麵的國資劃轉規模將小於(yu) 中央層麵。中央層麵和地方層麵的國資劃轉加起來約不到3萬(wan) 億(yi) 元，其中2/3是不能變現的非流通股，可以變現的將隻有七、八千億(yi) 元，僅(jin) 夠支付全國兩(liang) 、三個(ge) 月養(yang) 老金。不能變現的中央層麵和地方層麵的國資劃轉通過分紅，每年注入資金大約2000億(yi) 元左右，僅(jin) 相當於(yu) 不到一個(ge) 月的養(yang) 老金支付額。因此，對於(yu) 國資劃轉的認識要理性化，其更為(wei) 重要的意義(yi) 在於(yu) 促進國企改革，體(ti) 現人民真正成為(wei) 股東(dong) ，從(cong) 而有效監督國企，優(you) 化企業(ye) 治理結構等方麵。這一意義(yi) 遠遠大於(yu) 國資劃轉對社保基金財務可持續的提高。當然，除了國資劃轉，做大做強“全國社保基金”這支主權養(yang) 老基金還有一個(ge) 渠道，那就是劃轉一定的外匯儲(chu) 備，建立一支“外匯型”主權養(yang) 老基金委托為(wei) 全國社保基金理事會(hui) 投資運營。根據近十幾年來最新的國際發展趨勢，將外匯儲(chu) 備“轉換”為(wei) 養(yang) 老基金儲(chu) 備也日益成為(wei) 應對人口老齡化的一項重要改革，對中國來講，這也是還匯於(yu) 民的一種方式。

　　中期目標(從(cong) 2020年到2035年)是放寬靈活就業(ye) 人員參保條件、實現社會(hui) 保險法定人群全覆蓋，這是一種承諾。2021年5月12日召開的國務院常務會(hui) 議在提及靈活就業(ye) 人員基本養(yang) 老保險時談到兩(liang) 點：一是靈活就業(ye) 人員在參加城鄉(xiang) 居民保險時不受戶籍限製、就地參保，但沒有提到城鎮職工基本養(yang) 老保險;二是靈活就業(ye) 人員職業(ye) 傷(shang) 害險的參保問題，這也涉及養(yang) 老保險製度的財務可承擔性。擴大製度覆蓋麵屬於(yu) 人口紅利的一個(ge) 方麵，當整體(ti) 人口供給紅利趨於(yu) 零的時候，某個(ge) 單一製度由於(yu) 沒有實現應保盡保而每年逐漸擴大覆蓋麵就出現這個(ge) 單一製度的“製度紅利”。其實，中國的社保製度自建立以來一直處於(yu) 覆蓋麵逐漸擴大過程之中，而新加入的人群形成了所謂的“製度紅利”，增加了製度收入。從(cong) 中期目標來看，靈活就業(ye) 人員的加入確實是這個(ge) 製度財務不可持續性的影響因素。但在“十四五”期間，隨著靈活就業(ye) 人員逐漸納入進來和法定人口基本實現全覆蓋，“製度紅利”必將最終消失。當然，靈活就業(ye) 人員納入製度參保也不是一蹴而就的，需要一些製度創新，降低參保門檻，提高製度的可及性。所以從(cong) 長期看，應該從(cong) 資產(chan) 端來想辦法，那就是建立第二、第三支柱養(yang) 老保險。

　　長期目標(從(cong) 2035年到2050年)的關(guan) 鍵措施是增強養(yang) 老金供給端的多層次、多支柱。建立多層次是“增量改革”，可提高養(yang) 老金供給端的養(yang) 老金資產(chan) 規模。改革的路徑可分為(wei) 兩(liang) 大部分：第一部分是稅收製度配套改革，包括個(ge) 稅、三大支柱間的稅收優(you) 惠比例調整、建立資本利得稅等。稅製改革非常關(guan) 鍵，沒有稅製的成功配套改革將很難建立多層次、多支柱的養(yang) 老金製度。第二部分是深化製度設計產(chan) 品的改革。由於(yu) 製度設計的缺陷，第二支柱養(yang) 老金目前隻覆蓋了2700萬(wan) 人，需要引入“自動加入”製度等改革措施，其配套措施還包括放開投資選擇權、引入養(yang) 老金合格默認投資選擇(QDIA)、拓寬投資領域、縮短乃至取消單位繳費歸屬期等。第三支柱養(yang) 老金改革的關(guan) 鍵是真正落實賬戶製和稅製改革。

　　四、需求端的改革政策分析

　　完善城鎮職工基本養(yang) 老金待遇合理調整(簡稱“調待”)機製，逐步提高城鄉(xiang) 居民基礎養(yang) 老金標準。中國已經進行了十七年的養(yang) 老金調待，從(cong) 長達十年左右的10%調待幅度下降到2013年以來的6%、5.5%、5.0%，2021年的調待幅度進一步降至4.5%。養(yang) 老金調待是必須的，在任何國家都是如此，尤其對中國而言更為(wei) 重要。但養(yang) 老金調待一定要有科學化、製度化和透明化的辦法，這實際上與(yu) 習(xi) 近平總書(shu) 記說的“幸福感，獲得感，安全感”一致，否則，就有可能讓老百姓感到“一年不如一年”，實際情況是社會(hui) 平均工資降了，消費者物價(jia) 指數(CPI)也降了。有了政策依據，就可以依法行政，依法治國，老百姓就明白了，待遇水平並沒有下降，而是跟指數化掛鉤的，是跟經濟增長同步的，幸福感和獲得感不會(hui) 受到影響。建議養(yang) 老金調待機製可考慮建立在盯住某些係數的基礎之上，例如與(yu) CPI進行指數掛鉤，或與(yu) GDP增長率的某個(ge) 百分比掛鉤，或與(yu) 社會(hui) 平均工資(以下簡稱“社平工資”)的某個(ge) 百分比掛鉤，或者將它們(men) 做成一攬子係數掛鉤，等等。總之，調待一定要有政策根據和公式根據。

　　漸進延遲退休年齡(以下簡稱“延退”)。延退對增加收入效果不佳，但對減少支出的效果很好。延退一定要漸進，以美國為(wei) 例，裏根總統上台第三年即1983年就簽署了一個(ge) 退休法案，決(jue) 定將退休年齡從(cong) 65歲提高至67歲。該法案於(yu) 1983年公布並開始生效，2003年開始執行，一直到2027年才完成，耗時四十多年的時間。美國不管是提高退休年齡，還是涉及社保的其他改革都是穩步推進，從(cong) 未引起社會(hui) 動蕩。

　　延退對養(yang) 老保險製度的增收並不明顯，但對減支的影響很大，效果很好。根據《中國養(yang) 老金精算報告2019-2050》的預測和精算，對不實施延退與(yu) 實施延退的相關(guan) 數據做一個(ge) 比較：到2050年，不實施延退情況下退休人數是2.78億(yi) 人，如果實施延退將下降到2.1億(yi) 人;在老年人撫養(yang) 比上，2050年不實施延退是1.04︰1，而延退以後是1.53︰1;在養(yang) 老金支出方麵延退政策的效果特別明顯，如果不延退，到2050年支出規模高達35萬(wan) 億(yi) 元，而延退就驟然下降到28萬(wan) 億(yi) 元;在沒有延退的情況下，到2027年養(yang) 老金收入達到峰值，2028年出現收不抵支，2035年耗盡基金;如果延退的話，2029年將達收入峰值，2030年出現收不抵支，耗盡基金的時點推遲到2042年，比不延退推遲了7年。