隨著社會(hui) 的發展，城市化成為(wei) 普遍的規律，中國亦不例外，30年城市化道路上，中國的城市化水平從(cong) 1978年的17.9%上升到2011年的51.3%，卻也帶來了諸如“城市病”、城鄉(xiang) 差距拉大等問題。

　　因此黨(dang) 的十六大第一次明確提出統籌城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展的方略，十七大進一步提出形成城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展一體(ti) 化的新格局。

　　作為(wei) 一條新型城鎮化道路，“城鄉(xiang) 統籌”戰略的提出，是希望通過充分發揮工業(ye) 對農(nong) 業(ye) 的支持和反哺作用、城市對農(nong) 村的輻射和帶動作用，建立以工促農(nong) 、以城帶鄉(xiang) 的長效機製，促進城鄉(xiang) 協調發展。

　　這些年，戶籍改革、土地管理、城鄉(xiang) 公共服務均等化、農(nong) 民工權益保護等方麵有進步但改革仍有很大空間。

　　本報就此專(zhuan) 訪全國政協委員、同濟大學城市規劃係主任唐子來，他曾在2005年9月29日中共中央政治局第25次集體(ti) 學習(xi) 中，講解“國外城市化發展模式和中國特色的城鎮化道路”。

　　他指出必須要認識到城市化的模式是不可持續的，中國的城市化發展迫切需要轉型，“城鎮化必須在尊重城鄉(xiang) 差異和消除城鄉(xiang) 差距的基礎上，走向城鄉(xiang) 互動和城鄉(xiang) 共贏的良性發展格局。”

　　城市化問題本身就是城鄉(xiang) 問題

　　《21世紀》：中國社科院發布的《中國城市發展報告(2012)》顯示，2011年中國城鎮化率首次突破50%關(guan) 口，預計到2030年，中國城市化率達到65%。但有一種強烈的質疑聲音指出，這僅(jin) 是勞動力的城市化，而非人的城市化。您曾說過城市化問題本身就是城鄉(xiang) 問題，您怎麽(me) 評價(jia) 現在中國的城市化狀況？

　　唐子來：改革開放以來，伴隨著經濟的持續高速增長，我國城市化進程的規模之大和速度之快是史無前例的。我國的城市化水平從(cong) 1978年的17.9%上升到2011年的51.3%，年均增長約1個(ge) 百分點。但是，在城鎮人口總數中，非城鎮戶籍人口約占三分之一（約為(wei) 2.3億(yi) 人），其中的絕大多數是農(nong) 民工及其家屬。這從(cong) 一個(ge) 側(ce) 麵反映了我國城市化進程存在的問題和麵臨(lin) 的挑戰。

　　城市化進程的表征是農(nong) 村人口所占比例下降和城市人口所占比例上升，即人口從(cong) 農(nong) 村向城市的流動過程，其本質則是社會(hui) 、經濟、體(ti) 製、空間等多維度的轉型過程。因此，健康的城市化進程應當建立在城鄉(xiang) 統籌發展的基礎上，而不是孤立地看待城市問題或者鄉(xiang) 村問題。

　　《21世紀》：城鄉(xiang) 統籌發展戰略提出的背景是我國“城鄉(xiang) 二元結構”問題嚴(yan) 重，那造成這種城鄉(xiang) 差距的根本原因是什麽(me) ？

　　唐子來：與(yu) 許多發展中國家相似，伴隨著快速的城市化進程，我國的城鄉(xiang) 差距不斷擴大，已經成為(wei) 社會(hui) 和經濟發展麵臨(lin) 的重大挑戰。但與(yu) 其它發展中國家相比，我國城鄉(xiang) 差距的製度影響更為(wei) 特殊和更為(wei) 顯著。自從(cong) 1958年《中華人民共和國戶口登記條例》，戶籍製度以及與(yu) 此相關(guan) 的就業(ye) 、社會(hui) 福利和社會(hui) 保障等領域的製度安排確立了“城鄉(xiang) 二元結構”的製度基礎。

　　改革開放以來，盡管進行了一係列的政策調整，逐漸降低農(nong) 村人口向城鎮流動的門檻，但“城鄉(xiang) 二元結構”的製度安排並未進行根本性的變革，已經成為(wei) 我國城市化進程的製度“瓶頸”。

　　《21世紀》：十六屆三中全會(hui) 第一次正式提出“統籌城鄉(xiang) 發展”的思想，並且將它放在“五個(ge) 統籌”之首，目前看來，中國的“城鄉(xiang) 統籌”做得如何？

　　唐子來：黨(dang) 的十六屆三中全會(hui) 首次提出“五個(ge) 統籌”的發展思想，“統籌城鄉(xiang) 發展”居於(yu) 首位。黨(dang) 的十七大進一步提出，要形成城鄉(xiang) 一體(ti) 化的新格局。2007年6月，國務院批準成都市和重慶市設立全國統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革試驗區。近年來，成都市和重慶市在城鄉(xiang) 統籌發展領域的改革舉(ju) 措取得了可喜的進展。

　　但在許多地方，對於(yu) 城鄉(xiang) 統籌發展的認識還隻是關(guan) 注城鄉(xiang) 差距的“硬件”方麵，如新農(nong) 村建設中的公共服務設施和市政基礎設施，而忽視或者回避城鄉(xiang) 差距的“軟件”方麵，即消除城鄉(xiang) 差距所必需進行的一係列製度變革。

　　我們(men) 並不否認農(nong) 村地區的公共服務設施和市政基礎設施建設的重要性和必要性，但就城鄉(xiang) 差距而言，這些“硬件”隻是城鄉(xiang) 差距的表象而已，“城鄉(xiang) 二元結構”的製度安排則是導致城鄉(xiang) 差距不斷擴大的根源。

　　打破製度瓶頸

　　《21世紀》：您覺得真正的“統籌”應該是要在哪些方麵突破？關(guan) 鍵要解決(jue) 的是哪些問題？

　　唐子來：城鄉(xiang) 統籌發展的本質是全麵的製度變革，首先就是戶籍製度改革。

　　所謂戶籍製度作為(wei) 城鄉(xiang) 二元結構的製度基礎，是因為(wei) 我國現行的社會(hui) 福利體(ti) 係和社會(hui) 保障體(ti) 係的城鄉(xiang) 二元結構都與(yu) 戶籍製度緊密相關(guan) 。盡管一些省市已經相繼取消了農(nong) 業(ye) 戶口和非農(nong) 業(ye) 戶口的城鄉(xiang) 二元戶籍劃分，但與(yu) 此相關(guan) 的社會(hui) 福利和社會(hui) 保障的城鄉(xiang) 二元製度並未進行根本變革。

　　因此，戶籍製度改革的本質是要逐步實現社會(hui) 福利體(ti) 係和社會(hui) 保障體(ti) 係與(yu) 城鄉(xiang) 戶籍體(ti) 係的脫鉤，促進社會(hui) 福利和社會(hui) 保障的城鄉(xiang) 均等化，而戶籍製度也就不再成為(wei) 城鄉(xiang) 人口流動的製度障礙。當然，這些必然是一項長期的和係統的過程，必須積極穩妥地加以推進。

　　《21世紀》：在目前城鄉(xiang) 一體(ti) 化過程中，農(nong) 村土地問題，日益成為(wei) 矛盾焦點，該如何完善農(nong) 村土地流轉的相關(guan) 政策？

　　唐子來：我國的土地權屬分為(wei) 國家所有和農(nong) 民集體(ti) 所有，憲法規定城市市區的土地屬於(yu) 國家所有，同時還規定，國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依法對於(yu) 土地實行征收或者征用並給予補償(chang) ，近年來，在我國的快速城市化進程中，城鎮新增用地的大部分都來自征用農(nong) 民集體(ti) 所有土地。

　　土地增值收益已經成為(wei) 城市財政的重要來源，而農(nong) 民集體(ti) 所有土地也應當成為(wei) 農(nong) 民財產(chan) 的重要組成部分。農(nong) 村用地轉變為(wei) 城市用地中產(chan) 生了巨大的增值收益，但並未在國家、地方政府、集體(ti) 和個(ge) 人之間形成合理的收益分配格局，通常是農(nong) 民的土地權益受到損害，已經成為(wei) 城鄉(xiang) 社會(hui) 矛盾不斷加劇的聚焦點。

　　另一方麵，現行的土地製度安排也導致農(nong) 村土地流轉受到阻礙。比如，已經進城落戶的農(nong) 民工在農(nong) 村的承包地和宅基地缺乏在自願和有償(chang) 基礎上的退出機製，既損害了農(nong) 民工從(cong) 承包地和宅基地流轉中應當獲得的收益，也造成這些土地資源的閑置和荒廢。我國土地製度改革的核心是農(nong) 村土地的確權、流轉和退出機製，以及建立農(nong) 村土地征用中國家、地方政府、集體(ti) 、個(ge) 人之間利益分配的合理格局。

　　《21世紀》：城市化、城鎮化，是中國經濟增長的重要動力來源之一，而眼下的城鄉(xiang) 二元結構是否給經濟發展帶來或將帶來不利的影響？比如，近些年城鄉(xiang) 差距持續增加，尤其城鄉(xiang) 公共服務均等化方麵，包括教育、醫療、養(yang) 老等問題日益突出，您認為(wei) 關(guan) 鍵問題出在哪裏？

　　唐子來：我國城鄉(xiang) 行政管理製度的一個(ge) 獨特性是各類城鎮分為(wei) 不同的行政級別，因此擁有相應的行政管理權限，特別是各類發展資源配置的權限。層級製的城鄉(xiang) 行政管理製度往往導致發展資源從(cong) 下一級城鎮流向上一級城鎮，同樣也會(hui) 導致發展資源從(cong) 農(nong) 村流向城鎮。城市以明顯低於(yu) 市場價(jia) 格征用農(nong) 村土地，城鄉(xiang) 之間基本公共服務設施的顯著差距都體(ti) 現了發展資源配置的不公平。

　　因此，城鄉(xiang) 行政管理製度改革的核心是要賦予各類城鎮和鄉(xiang) 村都擁有相對獨立的管理權限和公平的發展機會(hui) ，消除過度集權製度造成發展資源配置的不公平現象。

　　(特約記者周慧對此文亦有貢獻)