黨(dang) 的十八大以來，中國進入生態文明新時代。在習(xi) 近平生態文明思想的指導下，黨(dang) 和國家除開展中央生態環保督察外，還實施或加強了人大權力監督、政協民主監督及檢察機關(guan) 與(yu) 社會(hui) 組織公益訴訟監督，美麗(li) 中國建設監督體(ti) 係的構建取得重大進展。

　　同時，隨著美麗(li) 中國建設監督體(ti) 係構建的不斷深化，有些領域和環節還需要進一步改革完善。例如，在人大監督方麵，建議統一報告範圍和體(ti) 例，整合生態環保報告與(yu) 國有自然資源資產(chan) 報告;在政協民主監督方麵，建議更加注重實際效果，對各級政協和政協委員的履職情況開展評價(jia) 考核;在檢察機關(guan) 公益訴訟監督方麵，建議拓寬案件來源渠道，明確舉(ju) 證責任，加強行政權與(yu) 司法權互動;在社會(hui) 組織監督方麵，建議放寬起訴主體(ti) 資格、訴訟條件和受案範圍，實施谘政協商、質詢評估等工作。

　　一、美麗(li) 中國建設監督體(ti) 係構建的成效顯著

　　(一)人大權力監督體(ti) 係持續完善

　　依據2014年修訂後的《環境保護法》，我國於(yu) 2015年啟動人民政府向同級人大及其常委會(hui) 報告環保工作的製度。2015年11月，廣西壯族自治區人民政府率先向自治區人大常委會(hui) 匯報環保工作，拉開了省級人大部門對生態環保工作開展製度化監督的序幕。2016年4月，國務院首次向全國人大常委會(hui) 報告2015年度環境狀況和環保目標完成情況。據統計，縣以上人民政府均已實施向同級人大及其常委會(hui) 報告環境工作的製度。

　　在2017年《關(guan) 於(yu) 建立國務院向全國人大常委會(hui) 報告國有資產(chan) 管理情況製度的意見》的指導下，我國於(yu) 2021年啟動人民政府向同級人大及其常委會(hui) 報告國有自然資源資產(chan) 情況的製度。全國人大常委會(hui) 於(yu) 2021年首次審議國有自然資源資產(chan) 專(zhuan) 項報告。湖南、雲(yun) 南、北京等省級人大常委會(hui) 也於(yu) 同年啟動了該項報告審議工作。一些縣級人民政府向同級人大常委會(hui) 履行了自然資源資產(chan) 報告義(yi) 務，報告內(nei) 容逐步規範和豐(feng) 富，同時開啟執法檢查助推工作實施。

　　(二)政協民主監督體(ti) 係加快推進

　　在國家層麵，黨(dang) 的十八大以來，全國政協將生態文明建設作為(wei) 中心任務谘政建言，重點就碳達峰碳中和、國家重點湖泊生態環保、城鎮汙水處理、全民義(yi) 務植樹行動優(you) 化提升、生態補償(chang) 機製建立、國家生態文明試驗區建設、農(nong) 業(ye) 可持續發展、塑料汙染防治、長江流域重點地區生態保護修複、黃河流域生態保護和高質量發展等方麵開展調研協商和民主監督，全力助推美麗(li) 中國建設。

　　在地方層麵，地方各級政協關(guan) 心本地區和跨區域的生態環境問題，如京津冀、長三角地區政協委員高度關(guan) 注生態環保的協同化甚至一體(ti) 化問題。京津冀三地政協2021年召開聯席會(hui) 議，就京津冀生態環境支撐區和首都水源涵養(yang) 功能區建設開展跨區域協商，謀求共識，提出建議。

　　在黨(dang) 派監督層麵，自2021年6月起，各民主黨(dang) 派中央受中共中央委托，分別對口9個(ge) 長江幹流流經省份，就長江生態環保開展為(wei) 期5年的專(zhuan) 項民主監督工作。從(cong) 總體(ti) 上看，生態環保領域尤其是生態環境質量提升、生態修複與(yu) 生物多樣性保護、生態產(chan) 品價(jia) 值實現等議題的協商和民主監督製度化、規範化、程序化不斷加強。

　　(三)檢察機關(guan) 公益訴訟監督體(ti) 係逐步成型

　　我國檢察機關(guan) 提起環境民事和行政公益訴訟，已得到《民事訴訟法》《行政訴訟法》的支持。為(wei) 規範檢察機關(guan) 公益訴訟監督工作，最高人民法院和最高人民檢察院於(yu) 2018年發布了《關(guan) 於(yu) 檢察公益訴訟案件適用法律若幹問題的解釋》。為(wei) 配合《民法典》實施，最高人民法院於(yu) 2020年修訂《關(guan) 於(yu) 審理環境民事公益訴訟案件適用法律若幹問題的解釋》。2015年以來，以環境資源保護領域為(wei) 主陣地的檢察公益訴訟格局已形成。案件數量穩步增長，訴訟類型逐漸多樣化，跨行政區域訴訟漸成常態。《中國環境司法發展報告(2021)》顯示，2021年環境公益訴訟案件一審收案量達到5267件，同比增長25.97%，增幅明顯。

　　目前，檢察機關(guan) 提起環境公益訴訟製度的實施表現出以下亮點：一是組織體(ti) 係已經成型。如全國已有27個(ge) 省級檢察院單設公益訴訟檢察機構，87個(ge) 市級和759個(ge) 縣級檢察院開展公益訴訟試點工作。二是環境司法聯動協作機製取得新進展。如蘇、魯、豫、皖四省檢察院簽訂《關(guan) 於(yu) 深化跨省協作配合加強南四湖流域檢察公益保護的意見》，促進形成南四湖流域公益訴訟檢察工作合力;重慶市巫山縣檢察院與(yu) 湖北省巴東(dong) 縣檢察院簽署《長江流域(巫峽段)跨區域生態環保公益訴訟協作機製》，推動檢察公益訴訟協作。三是審判質量和水平有新的提高。山東(dong) 、廣東(dong) 、浙江、江西等省出台關(guan) 於(yu) 加強生態環境損害賠償(chang) 與(yu) 檢察公益訴訟有效銜接的辦法，加強司法與(yu) 行政程序有效銜接的製度效能。

　　(四)社會(hui) 組織公益訴訟監督體(ti) 係得到發展

　　符合條件的社會(hui) 組織提起環境民事公益訴訟已得到《民事訴訟法》第五十五條第一款的支持。一些社會(hui) 組織積極提起訴訟，如 “自然之友”已提起50餘(yu) 例環境民事和行政公益訴訟案件，其中43起獲得立案，包括大氣汙染案件14起、水汙染案件4起、應對氣候變化案件2起、土壤汙染案件8起、海洋汙染案件1起、生物多樣性保護案件12起、行政訴訟案件2起。從(cong) 總體(ti) 上看，社會(hui) 組織參與(yu) 訴訟監督能匯聚和反映公眾(zhong) 環境訴求，推動決(jue) 策更加科學合理，並通過立法建議推進立法製定或修改。

　　二、美麗(li) 中國建設監督體(ti) 係構建存在的不足

　　美麗(li) 中國建設監督體(ti) 係的構建現狀，與(yu) 全麵、深入和有效的構建要求相比，還存在一些不足。

　　(一)人大權力監督的不足

　　在實踐中，人大對生態環保和國有自然資源資產(chan) 兩(liang) 類報告開展的監督活動，存在以下共性問題：一是主責部門報告的工作多，其他部門報告的事項少。二是缺乏投票表決(jue) 與(yu) 督辦機製，質詢與(yu) 問責不足，監督力度有待提升。三是報告內(nei) 容缺乏統一規定，體(ti) 例不一，質量參差不齊，有的亟須改善。四是質詢少。同時，生態環保工作報告製度的實施存在一些特性問題：一是有的報告公開不充分、不及時，如有的省份2021年才公開2019年的環境報告。二是有的報告內(nei) 容不夠全麵，成績講得多，問題講得少或繞開。國有自然資源資產(chan) 管理製度的實施存在以下特性問題：一是資產(chan) 家底不夠準確清晰。山、水、林、田、湖、草等產(chan) 權相互獨立問題還未得到根本解決(jue) ，部分資源賬麵數據和國土調查數據存在差異。二是資產(chan) 價(jia) 值計量不夠。自然資源資產(chan) 生態價(jia) 值核算尚在研究探索階段，量化標準不一。三是資源動態變化反映不及時。自然資源資產(chan) 管理智能化係統不完善，審計人員培訓等相關(guan) 工作配套與(yu) 跟進相對滯後。

　　(二)政協民主監督的不足

　　在實踐中，政協對美麗(li) 中國建設的民主監督主要存在以下問題：一是參與(yu) 角色和參與(yu) 程序缺乏法律支撐。各地監督效果往往取決(jue) 於(yu) 地方黨(dang) 委和政府的認識水平，重視的地方效果顯著，不重視的地方效果不佳。二是部分政協委員獲取信息不充分。谘政建言專(zhuan) 業(ye) 能力各地不均衡，有的參政議政不到位，監督效果有較大提升空間。三是缺少監督效果評價(jia) 指標和機製。監督效力有待提升。根據調研情況看，從(cong) 省級到市、縣級政協，對美麗(li) 中國建設的民主監督重視程度總體(ti) 上仍需加強。

　　(三)檢察機關(guan) 公益訴訟監督的不足

　　在實踐中，檢察機關(guan) 開展公益訴訟監督主要存在以下問題：一是檢察公益訴訟相關(guan) 製度不完善。案件線索來源比較單一，主要靠例行檢查、移送審查方式立案，公益訴訟平台建設尚不完善。二是檢察機關(guan) 需承擔起訴符合法定條件、已履行訴前程序、行政機關(guan) 仍不依法履職或糾正違法行為(wei) 等事實證明的責任，並且需要提交公益受損的初步證據等材料，難度較大。三是國家、社會(hui) 與(yu) 私人利益存在廣泛交叉，不易區分，導致公益的認定困難。四是檢察機關(guan) 與(yu) 行政機關(guan) 職能存在一定衝(chong) 突。特別是環境公益訴訟與(yu) 環境行政執法體(ti) 係存在衝(chong) 突，如公益訴訟“停止侵害”與(yu) 行政執法“責令停止”責任功能重疊等。

　　(四)社會(hui) 組織公益訴訟監督的不足

　　在實踐中，社會(hui) 組織提起環境民事公益訴訟能發揮一定監督作用，但也存在以下問題：一是訴訟主體(ti) 資格限製過多，削弱了社會(hui) 組織參與(yu) 公益訴訟的積極性。如需提交連續五年的年檢報告等條件，將很多社會(hui) 組織排除在外。二是訴訟範圍相對有限。如社會(hui) 組織提起環境民事公益訴訟不包括海洋汙染等，限製了社會(hui) 組織的參與(yu) 範圍。三是專(zhuan) 業(ye) 技術要求較高，調查取證難度較大。由於(yu) 環境汙染具有持久性、間接性和難以預防等特點，相比其他領域的訴訟，調查取證的難度係數和複雜性往往更大。如土壤汙染案件一般屬於(yu) 複合型汙染，複雜程度高，需具備環境和法律知識，但當前大部分社會(hui) 組織缺乏專(zhuan) 業(ye) 人才，不具備獨立調查取證條件。四是資金來源不足。社會(hui) 組織經濟基礎普遍薄弱，難以承擔汙染損失的調查取證和評估鑒定費用，敗訴風險大。五是公眾(zhong) 參與(yu) 社會(hui) 組織提起公益訴訟缺乏係統的規定。掌握證據的公民難以參與(yu) 訴訟，無法對社會(hui) 組織的舉(ju) 證能力形成補充。六是製度設計尚不完善。目前，社會(hui) 組織參與(yu) 司法監督的角色、渠道、程序、保障措施仍不明確。相關(guan) 規定散見於(yu) 行政、民事、刑事訴訟法及其他文件中。參與(yu) 職責、權利賦予、監督製約、追責懲戒的規定不係統，不利於(yu) 調動監督的主動性。此外，社會(hui) 組織在公益訴訟以外的公眾(zhong) 監督進展也比較緩慢。

　　三、對健全美麗(li) 中國建設監督體(ti) 係的建議

　　下一步，建議按照生態文明體(ti) 製改革有關(guan) 文件的要求和法律規定，采取針對性措施健全美麗(li) 中國建設監督體(ti) 係。

　　(一)加強人大對美麗(li) 中國建設的權力監督

　　建議全國人大常委會(hui) 統一規範報告內(nei) 容和要求，各級人大常委會(hui) 加強對人大代表的專(zhuan) 業(ye) 培訓。可以采取以下措施：一是壓實地方各級人民政府報告工作的政治和法律責任，落實黨(dang) 政主要負責人履行推進美麗(li) 中國建設第一責任人職責。健全國有自然資源資產(chan) 管理考核評價(jia) 指標體(ti) 係，提高報告編寫(xie) 質量。二是將生態環保報告與(yu) 國有自然資源資產(chan) 報告合二為(wei) 一，綜合體(ti) 現生態環境、自然資源、住建、林草、水利、能源等部門工作，體(ti) 現大生態環保和大資源保護的工作格局。三是建立人大常委會(hui) 組成人員列席政府相關(guan) 會(hui) 議及對政府專(zhuan) 項報告的投票表決(jue) 製度。強化人大對環境資源問題的質詢、督辦與(yu) 問責機製。四是完善環境報告信息發布機製。以公開是常態、不公開是例外為(wei) 原則，推進綜合性報告、專(zhuan) 項報告、重大問題報告信息的公開。五是建立“天空地網”一體(ti) 化調查監測技術與(yu) 質量管理體(ti) 係。紮實推進自然資源資產(chan) 負債(zhai) 表編製，夯實自然資源資產(chan) 管理基礎。

　　(二)完善政協對美麗(li) 中國建設的民主監督

　　政協對美麗(li) 中國建設開展民主監督的潛力很大。建議全國政協統一民主監督的內(nei) 容和要求，各級政協加強政協委員的專(zhuan) 業(ye) 培訓。此外，還可采取以下措施：一是出台《政協民主監督實施辦法》。要求各級政協製訂年度計劃，加強生態環保政治協商和民主監督。對各級政協和政協委員的履職開展考核，將政治協商和民主監督做實。二是注重生態環保政治協商和民主監督工作的實際效果。各級政協每年精選議題，充分運用聯席會(hui) 議、專(zhuan) 題協商、常委會(hui) 議重點協商、專(zhuan) 委會(hui) 對口協商等方式，多層次、多角度反映民意、匯集民智，提出真知灼見。針對生態環保重點難點問題，如產(chan) 業(ye) 結構和布局優(you) 化升級、綠水青山如何轉化為(wei) 金山銀山等，開展專(zhuan) 題調研。針對人民群眾(zhong) 關(guan) 注的熱點環境問題，如城鄉(xiang) 環境綜合治理、畜禽養(yang) 殖麵源汙染、秸稈禁燒、生活垃圾處理、農(nong) 村廁所革命等，開展重點監督、跟蹤督辦、督促落實。三是拓寬政協製度化民主監督的領域。將碳達峰碳中和、汙染防治攻堅戰、區域生態環保協作等納入民主監督範圍。四是完善製度和機製。保障政協委員的知情權，提升參政議政效果。建議在《關(guan) 於(yu) 加強人民政協協商民主建設的實施意見》的基礎上，由各級黨(dang) 委出台調研需要、信息公開、調研程序、建議提出、反饋答複、異議溝通、考核追責等具體(ti) 措施，加強提案落實情況的管理，提高政協民主監督的約束力。

　　(三)健全檢察機關(guan) 對美麗(li) 中國建設的司法監督

　　加強檢察機關(guan) 提起公益訴訟工作，可重點采取以下措施：一是拓寬案件來源渠道。構建以檢察機關(guan) “履行職責”發現為(wei) 主，其他監督主體(ti) 共同參與(yu) 發現為(wei) 輔的多元化線索來源渠道。二是明確舉(ju) 證責任。對於(yu) 環境民事公益訴訟，建議按照《民法典》規定的環境汙染損害民事案件的舉(ju) 證規則辦理。對於(yu) 環境行政公益訴訟，建議將舉(ju) 證規則確定為(wei) 舉(ju) 證責任倒置原則，即由被訴訟方承擔舉(ju) 證責任。對於(yu) 檢察機關(guan) 提出 “國家和社會(hui) 公共利益受到侵害的初步證據”，建議證據的證明力提高至“高度蓋然性”標準。三是限製訴權以防止“公益”泛化，建議明確侵害環境公共利益達到提起訴訟的程度。對情節較輕、影響較小的案件，建議通過檢察建議的形式予以解決(jue) 。四是加強行政權與(yu) 司法權互動，推進監督與(yu) 合作並行。建議突出訴前程序價(jia) 值，加強檢察機關(guan) 把環境決(jue) 策等抽象行政行為(wei) 納入環境行政公益訴訟的受案範圍。

　　(四)拓展社會(hui) 組織對美麗(li) 中國建設的公眾(zhong) 監督

　　加強社會(hui) 組織提起公益訴訟工作，除加強專(zhuan) 業(ye) 培訓外，還可采取以下措施：一是適度放寬、降低社會(hui) 組織的訴訟條件和門檻。提升其參與(yu) 訴訟的積極性，對於(yu) 保護公益有突出貢獻的社會(hui) 組織，給予資金等支持。二是拓寬社會(hui) 組織提起環境公益訴訟的範圍。賦予社會(hui) 組織提起海洋環境類、氣候變化類、綠色金融類、熱汙染類公益訴訟的權利。三是規範調查取證機製，為(wei) 社會(hui) 組織靈活調查取證提供便利。授予社會(hui) 組織向行政機關(guan) 和人民法院申請調查取證的權利。四是大力減免訴訟費用。可以建立訴訟專(zhuan) 項基金，建立勝訴獎勵機製，支持專(zhuan) 業(ye) 性環保組織提起環境公益訴訟。五是授予社會(hui) 組織在環境評價(jia) 、汙染調查、執法監督、生態修複等流程節點的參與(yu) 權。對於(yu) 政策前期的立項論證階段與(yu) 後期的影響評價(jia) 階段，適當加大社會(hui) 組織構成比重，並在特定環節引入評估質詢機製，保障相關(guan) 群體(ti) 利益訴求。六是著力增強法治保障。結合美麗(li) 中國建設監督體(ti) 係構建需要，加快推進《生態環境法典》的編纂及《自然保護地法》《國家公園法》等重點領域的立法修法工作。完善不同領域有關(guan) 實施多元參與(yu) 、谘政協商、社會(hui) 監督、組織發展、質詢評估等法律規範，廣泛吸納各類社會(hui) 組織依法共同參與(yu) 監督工作。