摘要：深化戶籍製度改革的關(guan) 鍵，就是要消除戶籍上的不公平製度。這就要求在戶籍與(yu) 利益“脫鉤”的前提下，以公平為(wei) 基點，以實現基本公共服務均等化為(wei) 目標，推進城鄉(xiang) 教育、勞動就業(ye) 、醫療衛生、社會(hui) 保障等方麵的配套製度改革，這是戶籍製度改革取得實質性進展的必要前提，否則，就無法真正取消城鄉(xiang) 差別，實現改革目標。

　　關(guan) 鍵詞：戶籍製度；配套製度；改革

　　我國現代戶籍製度確立於(yu) 1958年，是計劃經濟體(ti) 製的產(chan) 物，隨著時代的發展，傳(chuan) 統戶籍管理製度的超穩定性和滯後性的弊端日漸顯露，已經成為(wei) 我國城市化和現代化的最大障礙。隨著近幾年來各地不斷推出的戶籍改革新舉(ju) 措，戶籍製度改革已成為(wei) 全國人民關(guan) 注的焦點之一。目前，全國各地戶籍製度改革已經取得了明顯成效，比如取消農(nong) 業(ye) 戶口與(yu) 非農(nong) 業(ye) 戶口的劃分、減少遷移限製、放寬落戶政策等等。然而社會(hui) 的進步、國家的發展和個(ge) 人的需求都期盼著改革能夠進一步邁出實質性的步伐。

　　原有的戶籍製度最大的弊端，是因為(wei) 其背後隱含了太多的不公平。深化戶籍製度改革的關(guan) 鍵，就是要消除依附在戶籍上的不公平製度。這就要求在戶籍與(yu) 利益“脫鉤”的前提下，以公平為(wei) 基點，以實現基本公共服務均等化為(wei) 目標，推進城鄉(xiang) 教育、勞動就業(ye) 、醫療衛生、社會(hui) 保障等方麵的配套改革，並逐步將其固化為(wei) 法律製度，從(cong) 而在人口權益平等的框架下，形成人口在城鄉(xiang) 、區域之間自由遷徙的格局。因此，配套製度改革是戶籍製度改革的前提條件，這些配套製度包括：

　　一、勞動就業(ye) 製度

　　當前的城市勞動用工製度改革仍沒有大的突破，農(nong) 民進城工作依然是主要通過“非正式的勞動力市場”獲得的。建立城鄉(xiang) 統一、公平競爭(zheng) 、正規的勞動力市場，對優(you) 化勞動力資源的配置結構，構建雇傭(yong) 雙方的權利與(yu) 義(yi) 務關(guan) 係都具有重要意義(yi) 。但由於(yu) 我國麵臨(lin) 嚴(yan) 峻的就業(ye) 、下崗、再就業(ye) 形勢，以及涉及原有城市人口剛性的既得利益。使得這方麵改革的難度很大。

　　現有的勞動力流動是個(ge) 市場過程，今後的剩餘(yu) 勞動力轉移也必將是個(ge) 市場過程，必須通過勞動力市場的供求決(jue) 定。放開戶籍製度的前提必須是城市有能力吸收願意轉移的農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力。為(wei) 此，一方麵應該保持經濟的穩定快速發展，特別是發展勞動密集型的產(chan) 業(ye) ，千方百計地增加就業(ye) ；另一方麵，建立統一、規範的勞動力市場。包括通過政府、民間職業(ye) 介紹所和信息媒體(ti) 逐步建立城鄉(xiang) 統一的勞動力供求信息；繼續發展和完善民間職業(ye) 介紹機構；進一步完善勞動力市場管理製度，強化《中華人民共和國勞動法》的執行力度，確保勞動力雇傭(yong) 雙方的權利和義(yi) 務。取消對進城農(nong) 村人口的歧視性政策和職業(ye) 工種限製，對於(yu) 城鄉(xiang) 就業(ye) 勞動力，應該按照公開、平等原則競爭(zheng) 上崗，並在工資待遇、勞動保護、社會(hui) 保障等方麵實行統一的國民待遇。同時，也要不斷增加農(nong) 村教育投資，發展各級各類職業(ye) 培訓教育，提高勞動者的專(zhuan) 業(ye) 技能和就業(ye) 能力，從(cong) 供給麵改善轉移勞動力的素質，擴大就業(ye) 麵。

　　二、教育製度

　　對於(yu) 進城農(nong) 民工子女教育問題，雖然國務院已明文規定一切費用和各項待遇與(yu) 城鎮子女相同，但由於(yu) 戶籍障礙的存在，一些地方仍然存在著不同程度的歧視現象。一是以種種理由拒收或少收農(nong) 民工子女入學；二是劃定農(nong) 民工子女就讀學校和班級；三是在入學手續上設置新的門檻，必須暫住證、計生證、就業(ye) 證、戶口所在地證明等多證齊全才能辦理入學手續。在高校招生中也存在著戶籍歧視問題，我國的高等教育考試製度規定考生必須在戶口所在地參加考試，而許多隨父母在城市就學的考生無法參加當地組織的高考，造成極大不便，且影響考試成績，也給青年考生留下心理陰影。北京、上海、天津等高校聚集的大城市，本地考生的錄取分數線大大低於(yu) 外地考生；在某些省份，省會(hui) 城市考生高等院校錄取最低控製線也大大低於(yu) 其他城市，這些做法，極大地損害了公立高等教育的公平性。因此，改革教育製度，積極推動城鄉(xiang) 教育事業(ye) 均衡協調發展，最大限度地滿足城鄉(xiang) 居民多樣化的學習(xi) 需求，使人人都能夠公平的享用教育資源，這是保證公民自由流動的前提，也是戶籍製度改革得以順利進行的前提。

　　三、土地製度

　　農(nong) 民進入城鎮，最大的憂慮是因離土離鄉(xiang) ，使原有承包地及宅基地使用權可能失去，在這種情況下，一旦在進入城鎮，工作、經營中發生風險，就缺乏農(nong) 村中最直接最常用的化解經營風險和抵禦經濟被動的土地資源。因此，土地與(yu) 戶籍的關(guan) 係如果處理不好將是戶籍製度改革的一大障礙。我國土地法規定：農(nong) 村土地為(wei) 農(nong) 民集體(ti) 所有。我國農(nong) 村目前實行的是家庭聯產(chan) 承包責任製。在這種製度下，農(nong) 戶家家耕田，戶戶種地，土地的耕種分散化使土地的集約、規模經營難以實現。又由於(yu) 農(nong) 業(ye) 與(yu) 工業(ye) 相比較利潤低下，致使許多農(nong) 民棄田進城務工或是半年為(wei) 農(nong) ，半年為(wei) 工，種田隻是求得溫飽，這勢必造成農(nong) 民對耕地的粗放經營，對我國農(nong) 業(ye) 的發展也極為(wei) 不利。為(wei) 了更有效地使用土地，“一方麵，要製定政策，鼓勵和支持進城農(nong) 民讓出承包土地，促進土地逐步向種田大戶集中，實行規模經營。另一方麵，采取統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓的辦法，加強小城鎮建設用地管理，防止土地浪費。”[1]

　　在對現行土地製度的改革雖已啟動但尚不到位的情況下，欲割斷戶籍與(yu) 土地的聯係，可以創造條件讓農(nong) 民放棄對集體(ti) 土地的權利，改變戶籍遷居城市成為(wei) 市民，在城市安居樂(le) 業(ye) 。這些條件具體(ti) 講就是：第一，政府要保障放棄農(nong) 村土地承包權的進城農(nong) 民能夠優(you) 先購買(mai) 城市經濟實用房或租用廉租房；第二，政府要保障放棄農(nong) 村土地承包權的進城農(nong) 民享有和城市居民相同的失業(ye) 、工傷(shang) 、養(yang) 老、醫療、最低生活等方麵的社會(hui) 保險、保障，其子女享有與(yu) 城市居民子女相同的受教育權利以及在城市就業(ye) 的權利；第三，政府要保障放棄農(nong) 村土地承包權的進城農(nong) 民得到更多的就業(ye) 服務和職業(ye) 培訓。有了這些條件，自願棄土進城的農(nong) 民人數會(hui) 大量增加，城鎮化進程會(hui) 大大提速，城鄉(xiang) 統籌也會(hui) 在一些地方尤其是城市郊區取得明顯成效。“如果不具備這樣的條件，哪怕是統一城鄉(xiang) 戶籍登記，哪怕是取消農(nong) 業(ye) 戶口和非農(nong) 業(ye) 戶口的劃分，哪怕是改‘村委會(hui) ’為(wei) ‘居委會(hui) ’，也沒有割斷戶籍與(yu) 土地的聯係。”[2]

　　四、社會(hui) 保障製度

　　真正實現城鄉(xiang) 戶籍統一，必須逐步建立城鄉(xiang) 銜接的社會(hui) 保障體(ti) 係，降低城市戶口的“含金量”，促進社會(hui) 保障向農(nong) 村覆蓋。目前我國已經為(wei) 城市戶籍人口基本建立起以社會(hui) 保險為(wei) 主要內(nei) 容的社會(hui) 保障體(ti) 係框架。而農(nong) 村地區社會(hui) 保障具有社區性、低層次性、非製度化的特點。農(nong) 村社會(hui) 保障的形式主要是農(nong) 村社會(hui) 救濟，隻有少數地方實行了農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險及合作醫療保險。農(nong) 民養(yang) 老保障以家庭為(wei) 主，僅(jin) 有少數發達地區按照“個(ge) 人繳費為(wei) 主、集體(ti) 補助為(wei) 輔、政府給予政策扶持”的原則，建立了個(ge) 人賬戶積累式的養(yang) 老保險。如果社會(hui) 福利保障製度和社會(hui) 公共資源享用製度不是覆蓋全體(ti) 國民的，如果仍舊存在很大的城鄉(xiang) 差別和地區差別，那麽(me) 戶籍製度的改革就難以取得實質性的進展。

　　建立農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 係應首先解決(jue) 農(nong) 民在養(yang) 老、醫療和最低生活保障上的困難。2009年底，山東(dong) 省在19個(ge) 縣(市、區)開展了新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險製度(簡稱“新農(nong) 保”)試點，值得推廣。這項製度實行個(ge) 人賬戶和社會(hui) 統籌相結合的模式，籌資采取個(ge) 人繳費、集體(ti) 補助、政府補貼相結合的方式；具有基本保、廣覆蓋、有彈性、可持續等特點；促進了城鄉(xiang) 居民在社會(hui) 養(yang) 老保險方麵的製度平等，有利於(yu) 改變城鄉(xiang) 二元結構，實現基本公共服務均等化，縮小乃至消除城鄉(xiang) 差距。

　　接著要實現在城鎮務工的農(nong) 村勞動力的社會(hui) 保障金在全國範圍內(nei) 無障礙流轉，使其勞有所得，病有所醫，老有所養(yang) 。萊蕪市是山東(dong) 省社會(hui) 保障體(ti) 係城鄉(xiang) 一體(ti) 化改革的試點，他們(men) 的成功經驗值得借鑒和推廣。為(wei) 妥善解決(jue) 到城鎮就業(ye) 的農(nong) 村勞動者的社會(hui) 保障問題，促進農(nong) 村勞動者穩定就業(ye) ，萊蕪市製定了城鎮化過程中農(nong) 村勞動力和被征地農(nong) 民的社會(hui) 保障辦法，將進城就業(ye) 的農(nong) 村勞動者列入養(yang) 老、醫療、工傷(shang) 和生育保險參保對象，與(yu) 城鎮職工享受同樣的政策和同等的社會(hui) 保險待遇。將進城自謀職業(ye) 和自主創業(ye) 實現穩定就業(ye) 的農(nong) 村勞動者，納入了城鎮職工基本養(yang) 老保險和基本醫療保險範圍；參保人員不分戶口性質，隻要在單位從(cong) 事勞動、獲得工資收入，用工單位就應該讓其參加企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險，農(nong) 民工按照所在單位的繳費基數和繳費比例繳納養(yang) 老保險，與(yu) 城鎮職工實行同樣的繳費政策。在工傷(shang) 保險方麵，農(nong) 民工可單獨參加工傷(shang) 保險。對於(yu) 願意參加城鎮居民醫療保險的農(nong) 民工允許他們(men) 參加，享受城鎮居民的醫療保險待遇。根據被征地農(nong) 村勞動者年齡和被征地區域，將被征地農(nong) 村勞動者分別納入了相應保障範圍。

　　在進城農(nong) 民的社會(hui) 保障問題上，也可以實行用土地換保障的政策，為(wei) 進入城鎮落戶並將承包土地一次性出讓的農(nong) 民提供低保待遇。即凡戶口遷入城鎮落戶的農(nong) 村居民，要按照國家土地承包法的規定執行，尊重本人意願，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。保留其土地承包經營權者不可享受城市最低生活保障，未承包土地者則可申請低保。此舉(ju) 不僅(jin) 有助於(yu) 加快城鎮化步伐，促進農(nong) 業(ye) 的規模經營，形成土地的集約化經營，而且也排除了個(ge) 別農(nong) 民既在城市享受低保，又在農(nong) 村搞農(nong) 業(ye) 生產(chan) ，享受雙份保障的可能性。“這一方麵可以清除城市居民的不公平感，從(cong) 而消除部分戶籍製度改革中來自城市居民的阻力；另一方麵，城市低保的範圍也不會(hui) 無限製地擴大，從(cong) 而保持中央地方各級財政的低保資金與(yu) 低保的實際需求之間的平衡，可較大程度地消除部分地方政府由於(yu) 財政擔憂而給戶籍製度改革造成的阻力。”[3]

　　除了以上幾項配套製度需要改革之外，其他與(yu) 戶籍改革有關(guan) 的選舉(ju) 、計劃生育、征兵、優(you) 撫安置、交通事故賠償(chang) 等製度和政策，也應及時作出相應的改革和調整。如果戶籍改革與(yu) 經濟社會(hui) 配套政策未能銜接好，即使戶籍製度取消了農(nong) 業(ye) 和非農(nong) 業(ye) 之分，公安機關(guan) 將其統一登記為(wei) 居民戶口，也無法從(cong) 根本上消除城鄉(xiang) 二元差別，戶籍製度改革也不會(hui) 具有實際意義(yi) 。

　　參考文獻

　　[1]吳元波.農(nong) 村城鎮化無法回避土地政策和戶籍製度改革[J].中國鄉(xiang) 鎮企業(ye) ，2003，(11).

　　[2]黃永紅.戶籍製度：統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革的路徑分析[J].探索，2008，(2).

　　[3]胡桂英，陳成文.論一元戶籍製的可欲性[J].信陽師範學院學報(哲學社會(hui) 科學版)，2007，(2).