一、農(nong) 村改革的曆程、經驗和貢獻

（一）改革的突破

鄧小平同誌講：中國的改革是從(cong) 農(nong) 村開始的。習(xi) 近平總書(shu) 記講：農(nong) 村改革是從(cong) 調整農(nong) 民與(yu) 土地的關(guan) 係開啟的。具體(ti) 講，農(nong) 村改革是從(cong) 打破集體(ti) 土地隻能由集體(ti) 統一經營的僵化認識和體(ti) 製後才取得突破的。之後，農(nong) 村集體(ti) 土地開始實行由農(nong) 民家庭承包經營。農(nong) 村基本經營製度的形成，最初是農(nong) 民的自主自發行為(wei) ，但黨(dang) 對農(nong) 民的創造始終高度關(guan) 注，不斷對其進行總結、提煉和完善，並把其中具有普遍意義(yi) 的經驗提升為(wei) 政策進行推廣。

農(nong) 村最初出現“包產(chan) 到戶”、“包幹到戶”時，中央並不讚成。1978年12月22日，黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 原則通過的《關(guan) 於(yu) 加快農(nong) 業(ye) 發展若幹問題的決(jue) 定（草案）》明確提出：“可以按定額計工分，可以按時計工分加評議，也可以在生產(chan) 隊統一核算的前提下，包工到作業(ye) 組聯係產(chan) 量計算勞動報酬，實行超產(chan) 獎勵。不許包產(chan) 到戶，不許分田單幹。”但這個(ge) 《決(jue) 定（草案）》在1979年9月四中全會(hui) 正式通過時，就刪除了“不許包產(chan) 到戶”這句話。這既體(ti) 現了農(nong) 民勇於(yu) 創造的精神和敢於(yu) 堅持的韌性，也反映出黨(dang) 在製定政策過程中尊重群眾(zhong) 創造、實事求是、與(yu) 時俱進的態度。因此，1983年的中央一號文件指出，聯產(chan) 承包製是黨(dang) 的領導下我國農(nong) 民的偉(wei) 大創造，是馬克思主義(yi) 農(nong) 業(ye) 合作化理論在我國實踐中的新發展。然而，農(nong) 村改革中迅速普及的並不是“包產(chan) 到戶”，而是“包幹到戶”。這個(ge) 轉變極為(wei) 重要。“包產(chan) 到戶”仍然保留著集體(ti) 統一核算、統一分配的製度。而“包幹到戶”實行的是“交夠國家的、留足集體(ti) 的、剩下是自己的”，這就使農(nong) 民家庭成了相對獨立的經營主體(ti) ，不必再實行集體(ti) 統一核算和統一分配。這也就為(wei) 撤銷人民公社體(ti) 製創造了條件，為(wei) 普遍實行以家庭承包經營為(wei) 基礎、統分結合的雙層經營體(ti) 製奠定了基礎。

（二）改革的貢獻

農(nong) 村改革所作出的貢獻，既有物質方麵的，更有思想觀念、理論和製度方麵的。從(cong) 物質方麵看，它在促進增產(chan) 增收、解決(jue) 吃飯問題和貧困問題等方麵的效果極為(wei) 明顯。1978年，我國糧食總產(chan) 量6095億(yi) 斤；1984年達到了8146億(yi) 斤，增長了34.3%。人均糧食占有量，從(cong) 1978年的633斤，增加到了1984年的781斤，增加了23.4%。農(nong) 民人均純收入從(cong) 1978年的134元增長到了1984的355元，扣除價(jia) 格因素後實際增長了1.5倍，年均增長16.2%。1978年，我國農(nong) 村貧困人口（標準為(wei) 100元/人、年）為(wei) 2.5億(yi) 人，到1985年農(nong) 村貧困人口下降為(wei) 1.25億(yi) 人（標準為(wei) 206元/人、年）。

從(cong) 觀念、理論和製度方麵看，家庭承包經營使農(nong) 戶成為(wei) 相對獨立的經營主體(ti) ，這就引起了一係列更深刻的變化。第一，在“交夠國家、留足集體(ti) ”的後，農(nong) 民不僅(jin) 可以支配“剩下是自己”的那部分產(chan) 品，還可以按照市場需求來自主決(jue) 定自家承包地上的種植結構，於(yu) 是就在農(nong) 業(ye) 資源配置上開始引入市場機製。第二，由於(yu) “剩下是自己”的那部分比重不斷提高，農(nong) 民就具有了積累自身資產(chan) 的可能性，於(yu) 是就開創了以公有製經濟為(wei) 主導、多種所有製經濟共同發展的新局麵。第三，農(nong) 業(ye) 的家庭承包經營，土地是集體(ti) 所有的，但生產(chan) 工具和其他投入品是農(nong) 民家庭的，這就形成了改革初期的混合所有製經濟。農(nong) 村改革在思想、理論、製度創新上可謂貢獻巨大。

2008年，在農(nong) 村改革30周年時，黨(dang) 的十七屆三中全會(hui) 通過的《關(guan) 於(yu) 推進農(nong) 村改革發展若幹重大問題的決(jue) 定》指出：農(nong) 村改革發展的偉(wei) 大實踐，極大調動了億(yi) 萬(wan) 農(nong) 民積極性，極大解放和發展了農(nong) 村社會(hui) 生產(chan) 力，極大改善了廣大農(nong) 民物質文化生活。更為(wei) 重要的是，農(nong) 村改革發展的偉(wei) 大實踐，為(wei) 建立和完善我國社會(hui) 主義(yi) 初級階段基本經濟製度和社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製進行了創造性探索，為(wei) 實現人民生活從(cong) 溫飽不足到總體(ti) 小康的曆史性跨越、推進社會(hui) 主義(yi) 現代化作出了巨大貢獻，為(wei) 戰勝各種困難和風險、保持社會(hui) 大局穩定奠定了堅實基礎，為(wei) 成功開辟中國特色社會(hui) 主義(yi) 道路、形成中國特色社會(hui) 主義(yi) 理論體(ti) 係積累了寶貴經驗。

農(nong) 村改革之所以能夠率先突破、首戰告捷，值得總結的經驗很多。其中有四條尤為(wei) 重要：一是黨(dang) 恢複了從(cong) 實際出發、實事求是的思想路線；二是在總結曆史經驗教訓的基礎上，提出了處理國家與(yu) 農(nong) 民關(guan) 係的準則，即“保障農(nong) 民經濟利益，尊重農(nong) 民民主權利”；三是尊重客觀規律，農(nong) 業(ye) 實行家庭承包經營、按市場需求配置農(nong) 業(ye) 資源、以公有製為(wei) 主導多種所有製經濟共同發展等，就是尊重農(nong) 業(ye) 規律、經濟規律的結果；四是這樣一場涉及8億(yi) 農(nong) 民切身利益的深刻變革，沒有引發社會(hui) 的不安和動蕩，最根本的是堅持了農(nong) 村土地集體(ti) 所有製、農(nong) 村集體(ti) 經濟組織等農(nong) 村基礎性製度。

（三）改革的深化和拓展

農(nong) 村改革畢竟是在微觀層麵推進的改革，雖然農(nong) 民在重塑農(nong) 業(ye) 微觀經營主體(ti) 的過程中，創造了大量對全局改革具有重要借鑒和參考意義(yi) 的寶貴經驗，但要把改革引向宏觀層麵，則必須有黨(dang) 的決(jue) 斷和規劃設計。實際上，在農(nong) 村改革取得重大突破之後，黨(dang) 中央就一直在思考如何將改革進一步引向深化和拓展。

在1983年1月2日發出的第二個(ge) 指導農(nong) 村改革的中央一號文件中，明確提出：人民公社的體(ti) 製，要從(cong) 兩(liang) 方麵進行改革。這就是，實行生產(chan) 責任製，特別是聯產(chan) 承包製；實行政社分設。

1984年元旦發出的中央一號文件，提出了三大重要政策：一是土地承包期延長至15年以上；二是鼓勵耕地向種田能手集中；三是要求各地開展試點，允許務工、經商、辦服務業(ye) 的農(nong) 民自理口糧到集鎮落戶。這個(ge) 文件強調：隨著農(nong) 村分工分業(ye) 的發展，將有越來越多的人脫離耕地經營，從(cong) 事林牧漁業(ye) 等生產(chan) ，並將有較大部分轉入小工業(ye) 和小集鎮服務業(ye) 。這是一個(ge) 必然的曆史性進步，可為(wei) 農(nong) 業(ye) 生產(chan) 向深度廣度進軍(jun) ，為(wei) 改變人口和工業(ye) 的布局創造條件。不改變“八億(yi) 農(nong) 民搞飯吃”的局麵，農(nong) 民富裕不起來，國家富強不起來，四個(ge) 現代化也就無從(cong) 實現。可見，從(cong) 那時起，黨(dang) 中央就把深化和拓展農(nong) 村改革，定位在實現農(nong) 民富裕、國家富強和四個(ge) 現代化這樣一個(ge) 關(guan) 係黨(dang) 和國家前途、命運的宏偉(wei) 目標上。

此後的改革進展，大體(ti) 是循著這樣的路徑不斷深化和拓展的：改革商品流通體(ti) 製—改革資源要素配置機製—改革城鄉(xiang) 二元分割的體(ti) 製—建立城鄉(xiang) 統籌發展的體(ti) 製機製。

重要商品實行統購統銷、重要生產(chan) 資料由國家統一分配、勞動力就業(ye) 由國家統一安排等，這些都是計劃經濟體(ti) 製的核心內(nei) 容。改革農(nong) 產(chan) 品統購統銷製度，允許鄉(xiang) 鎮企業(ye) 異軍(jun) 突起，破除對農(nong) 村勞動力外出流動就業(ye) 的障礙，改革戶籍製度等，這些方麵的改革，實際就是改革計劃經濟體(ti) 製、逐步發揮市場機製的作用，同時也是在逐步打破城鄉(xiang) 分割的體(ti) 製壁壘。把國家投資的基礎設施建設和社會(hui) 事業(ye) 發展的重點放到農(nong) 村，建立農(nong) 村新型合作醫療、最低生活保障和社會(hui) 養(yang) 老保險製度，實行農(nong) 村稅費改革、建立農(nong) 業(ye) 支持保護體(ti) 係等，實質就是統籌考慮城鄉(xiang) 發展，讓公共財政惠及農(nong) 業(ye) 農(nong) 村農(nong) 民、逐步推進城鄉(xiang) 基本公共服務均等化。這些方麵的改革已經取得了明顯成效，但正如習(xi) 近平總書(shu) 記所指出的那樣：農(nong) 業(ye) 還是“四化同步”的短腿，農(nong) 村還是建設全麵小康社會(hui) 中的短板。中國要強，農(nong) 業(ye) 必須強；中國要美，農(nong) 村必須美；中國要富，農(nong) 民必須富。農(nong) 業(ye) 基礎鞏固，農(nong) 村和諧穩定，農(nong) 民安居樂(le) 業(ye) ，整個(ge) 大局就有保障，各項工作都會(hui) 比較主動。所以，農(nong) 村改革仍然任重道遠。

二、中央為(wei) 何此時提出實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略

習(xi) 近平總書(shu) 記在2017年年底中央農(nong) 村工作會(hui) 議上的重要講話和2018年中央發出的一號文件中都明確回答了這個(ge) 問題。筆者認為(wei) ，最重要的原因在於(yu) 兩(liang) 方麵：一是我國的基本國情，二是我國經濟社會(hui) 發展現階段的基本特征。

（一）我國的基本國情決(jue) 定了鄉(xiang) 村不能衰敗

城鎮化是國家實現現代化的必由之路和強大動力，這是已被各國實踐證明了的規律。但是，世界各國的資源稟賦、人口規模、發展水平、社會(hui) 製度等各不相同，在現代化過程中人口城鄉(xiang) 分布的格局和變化必然有很大差別，因此不能簡單對別國的經驗照抄照搬。提出振興(xing) 鄉(xiang) 村，絕不是不要城鎮化，也不是要把城鄉(xiang) 發展對立起來，而是要從(cong) 我國的實際出發，科學引領我國現代化進程中的城鄉(xiang) 格局及其變化。

2016年年底世界上超過1億(yi) 人口的國家有13個(ge) ，其中亞(ya) 洲7個(ge) ：中國、印度、印度尼西亞(ya) 、巴基斯坦、孟加拉國、日本、菲律賓；非洲2個(ge) ：尼日利亞(ya) 、埃塞俄比亞(ya) ；北美洲2個(ge) ：美國、墨西哥；南美洲1個(ge) ：巴西；歐洲1個(ge) ：俄羅斯。這13個(ge) 國家中已經成為(wei) 經濟發達國家的隻有美國和日本兩(liang) 個(ge) 。但是，美國總人口3.2億(yi) ，不足我國的零頭；日本總人口1.2億(yi) ，不足我國的十分之一。世界上所有經濟發達體(ti) 的人口都加在一起，大概是10億(yi) 人。因此，人口超過10億(yi) 的國家如何實現現代化，這在世界上還沒有先例，當然也沒有現成的經驗。路怎麽(me) 走，隻能靠我們(men) 自己去探索。

隨著城鎮化的推進，農(nong) 村人口必然逐步減少，有些村莊也會(hui) 因各種原因而逐步消失，但這是一個(ge) 漸進的曆史過程。更由於(yu) 城鄉(xiang) 之間在經濟、社會(hui) 、文化、生態等方麵具有不同的功能，城鄉(xiang) 之間隻有形成不同功能的互補，才能使整個(ge) 國家的現代化進程健康推進。因此，不管城鎮化發展到什麽(me) 程度，鄉(xiang) 村都不可能被消滅。我國的特殊性則在於(yu) 人口總規模巨大，即使鄉(xiang) 村人口的比重降到30%以下，但總量仍將達到幾億(yi) 人。有著幾億(yi) 人生活的地方怎麽(me) 能不把它建設好？如果城鄉(xiang) 差距過大，怎麽(me) 能建成惠及全體(ti) 人民的全麵小康社會(hui) 和現代化國家？因此，實現鄉(xiang) 村振興(xing) 是由我國國情所決(jue) 定的必然要求。

習(xi) 近平總書(shu) 記2013年12月12日在中央城鎮化工作會(hui) 議上的講話指出：在人口城鎮化問題上，我們(men) 要有足夠的曆史耐心。他在2013年12月23日中央農(nong) 村工作會(hui) 議的講話中指出：必須看到，我國幅員遼闊，人口眾(zhong) 多，大部分國土麵積是農(nong) 村，即使將來城鎮化水平到了70%，還會(hui) 有四五億(yi) 人生活在農(nong) 村。為(wei) 此，要繼續推進社會(hui) 主義(yi) 新農(nong) 村建設，為(wei) 農(nong) 民建設幸福家園和美麗(li) 鄉(xiang) 村。在2017年12月28日的中央農(nong) 村工作會(hui) 議上，習(xi) 近平總書(shu) 記就實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略作重要講話時，再次闡述了他的這一觀點，可見總書(shu) 記對這一問題的判斷和認識是一貫的。

一個(ge) 國家的國土麵積和人口規模，往往對它的城鎮化道路和人口的城鄉(xiang) 分布會(hui) 有很大影響。我國民國時期的學者吳景超在1937年出版的《第四種國家的出路》一書(shu) 中就分析到這個(ge) 問題。他把世界各國分為(wei) 四大類，一是人多地少，農(nong) 業(ye) 人口比重低，如西歐國家；二是人少地多，農(nong) 業(ye) 人口比重低，如美國、加拿大、澳洲等；三是人少地多，農(nong) 業(ye) 人口比重較高，如蘇聯；四是人多地少，但農(nong) 業(ye) 人口比重很高，如中國、印度及大多數亞(ya) 洲國家。他認為(wei) ，這第四類國家要實現現代化，難度最大，非走自己獨特的道路不可！

此外，在對城鎮化問題進行國際比較時，至少還有三個(ge) 問題值得注意。第一，各國的城鎮化具有不同的具體(ti) 形式。既有大集中、小分散的，如日本，東(dong) 京地區居住著約占全國四分之一的人口；韓國的首爾地區居住著約占全國一半的人口。也有大分散、小集中的，如德國，有60%的人口是居住在兩(liang) 萬(wan) 人以下的小鎮上。第二，各國城鎮化的統計口徑各不相同。如按世界銀行的統計，2016年日本人口城鎮化率為(wei) 92%。但日本認為(wei) 這是按“市”的行政區域作的人口統計，而日本自身的統計中沒有“城鎮化率”這個(ge) 指標，它使用的是“人口密度”的指標：每平方公裏人口密度達4000人以上、集聚的總人口超過5000人即為(wei) “人口集聚區”。目前，日本全國居住在“人口集聚區”範圍內(nei) 的人口，約占70%。第三，在人口城鎮化率不斷提高的過程中，不少國家和地區都在關(guan) 注如何保持鄉(xiang) 村的活力。如韓國搞過“新村運動”，日本搞了“鄉(xiang) 村重建”計劃，我國台灣省也在2010年製定了“鄉(xiang) 村重生條例”，目前仍在實行。所以，習(xi) 近平總書(shu) 記在2017年年底的中央農(nong) 村工作會(hui) 議上講：我國實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略也是為(wei) 全球解決(jue) 鄉(xiang) 村問題貢獻中國智慧和中國方案。

（二）我國發展的階段性特征要求鄉(xiang) 村必須振興(xing)

經過改革開放以來的快速發展，我國經濟增長已經進入了“新常態”，這意味著經濟的增速會(hui) 適當放緩，但對發展的質量要求會(hui) 更高。我國城鎮化的進程也必須跳出在高增長時期形成的思維慣性，主動適應這種變化。2017年我國戶籍人口的城鎮化率為(wei) 42.35%，比常住人口城鎮化率低約16個(ge) 百分點，這就意味著有2.3億(yi) 農(nong) 業(ye) 戶籍的人口雖已在城鎮居住和生活，但尚未落戶城鎮。按“十三五”規劃要求，到2020年年底，將有1億(yi) 已經在城鎮定居的農(nong) 民工及其家屬落戶城鎮。但這同時也表明，現已進城的農(nong) 業(ye) 人口中，多數人到2020年年底還不能在城鎮落戶，何況今後還會(hui) 有農(nong) 業(ye) 人口陸續進入城鎮。解決(jue) 好這個(ge) 問題，正如習(xi) 近平總書(shu) 記講的那樣：要有足夠的曆史耐心。

我國發展已經進入了新時代，現階段我國社會(hui) 的主要矛盾已經轉化為(wei) 人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，而這種發展的不平衡不充分，突出反映在農(nong) 業(ye) 和鄉(xiang) 村發展的滯後上。因此，黨(dang) 的十九大報告提出要堅持農(nong) 業(ye) 農(nong) 村優(you) 先發展，要加快推進農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化。

解決(jue) 我國的“三農(nong) ”問題，要靠城鎮化，但也不能隻靠城鎮化。一段時間以來，存在著這樣一種認識，認為(wei) “三農(nong) ”問題要靠城鎮化來解決(jue) ，隻要讓農(nong) 民都進了城，“三農(nong) ”問題自然就解決(jue) 了。這樣的看法不符合我國的實際。我國的農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村、農(nong) 民將永遠存在，農(nong) 村發展除了借助外力之外，還必須發揮自身內(nei) 在的活力。經濟增速放緩、結構升級，對勞動力的需求出現了明顯變化，所以農(nong) 民工外出就業(ye) 的增速放緩了；但居民收入增長，達到小康水平後必然會(hui) 產(chan) 生出許多新的需求，這就為(wei) 農(nong) 村創造新的供給提供了極大的機遇。為(wei) 什麽(me) 會(hui) 有農(nong) 民工返鄉(xiang) 創業(ye) ？為(wei) 什麽(me) 農(nong) 村會(hui) 發展新產(chan) 業(ye) 、新業(ye) 態和實行一二三產(chan) 業(ye) 融合發展？就是農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村、農(nong) 民在適應新形勢，這也說明鄉(xiang) 村振興(xing) 有其內(nei) 在的客觀要求。改革以來，為(wei) 解決(jue) 農(nong) 民就業(ye) 問題，有過鄉(xiang) 鎮企業(ye) 異軍(jun) 突起，有過民工潮，而現在則要通過農(nong) 村的產(chan) 業(ye) 興(xing) 旺為(wei) 農(nong) 民開辟“第三就業(ye) 空間”——通過產(chan) 業(ye) 融合和發展新產(chan) 業(ye) 、新業(ye) 態為(wei) 農(nong) 民在鄉(xiang) 村提供主要不依賴於(yu) 單純農(nong) 業(ye) 的就業(ye) 崗位。

實施鄉(xiang) 村振興(xing) ，就必須全麵、客觀地看待當前農(nong) 村的現狀，比如關(guan) 於(yu) 農(nong) 村的“空心化”、“老齡化”問題。據國家電網公司對其經營區域內(nei) 居民房屋空置率（年用電量低於(yu) 20千瓦時）的統計，城鎮居民房屋空置率為(wei) 12.2%（其中大中城市為(wei) 11.9%，小城市為(wei) 13.9%），而鄉(xiang) 村居民住房空置率為(wei) 14%。據第三次農(nong) 業(ye) 普查的結果，在農(nong) 業(ye) 經營人員中，男性占52.5%，35歲以下人員占19.2%，36∼54歲的人員占47.3%，55歲及以上人員占33.6%。這是動員了近400萬(wan) 人，逐村、逐戶填報了2.3億(yi) 份農(nong) 戶普查表的匯總結果。我國農(nong) 村各地的情況差別很大，對農(nong) 村現狀的了解必須全麵，不能以偏概全、人雲(yun) 亦雲(yun) 。

更重要的是，農(nong) 業(ye) 生產(chan) 有其自身的特殊規律。馬克思講，農(nong) 業(ye) 中生產(chan) 時間與(yu) 勞動時間的不一致，是農(nong) 民從(cong) 事副業(ye) 生產(chan) 的自然基礎。隨著農(nong) 業(ye) 機械化的普及和農(nong) 業(ye) 社會(hui) 化服務體(ti) 係的健全，農(nong) 民在大宗作物生產(chan) 上的勞動強度逐步降低，勞動時間不斷減少，既使得老人、婦女比以往更能勝任日常的田間管理，又使得青壯年勞動力獲得了更充裕的外出就業(ye) 時間。這是技術進步背景下農(nong) 業(ye) 生產(chan) 規律出現的新特征，對農(nong) 民增收具有積極意義(yi) 。如果能使農(nong) 民利用好比以往更充裕的剩餘(yu) 勞動時間，在農(nong) 村創造新的供給、滿足城鎮居民新的需求，那意義(yi) 就更大，而這也正是實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的本意所在。

三、實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略值得注意的若幹製度性問題

如何實現鄉(xiang) 村振興(xing) ，習(xi) 近平總書(shu) 記的講話和中央一號文件中都已作了明確部署，這裏對幾個(ge) 值得注意的製度性問題，談一點個(ge) 人的看法，供參考。

（一）關(guan) 於(yu) 鞏固和完善農(nong) 村基本經營製度

習(xi) 近平總書(shu) 記講，農(nong) 村基本經營製度是黨(dang) 的農(nong) 村政策的基石。堅持黨(dang) 的農(nong) 村政策，首要的就是堅持農(nong) 村基本經營製度。他還講，堅持農(nong) 村基本經營製度，不是一句空口號，而是有實實在在的政策要求。具體(ti) 講，有三個(ge) 要求。第一，堅持農(nong) 村土地農(nong) 民集體(ti) 所有。這是堅持農(nong) 村基本經營製度的“魂”，是農(nong) 村基本經營製度的基礎和本位。第二，堅持家庭經營的基礎性地位。這集中體(ti) 現在農(nong) 民家庭是承包集體(ti) 土地的法定主體(ti) ，其他任何主體(ti) 不能取代農(nong) 民家庭的土地承包地位。農(nong) 民家庭承包的土地，可以由農(nong) 民家庭自己經營，也可以通過流轉經營權由其他經營主體(ti) 經營。但不論如何流轉，集體(ti) 土地承包權都屬於(yu) 農(nong) 民家庭。第三，堅持穩定土地承包關(guan) 係。農(nong) 村現有土地承包關(guan) 係要保持穩定並長久不變，黨(dang) 的十九大報告又明確了農(nong) 村二輪土地承包到期後再延長30年。要看到，隻有土地承包關(guan) 係長久不變，才能實行“三權分置”。對農(nong) 民土地承包經營權實行確權、登記、頒證後，農(nong) 戶流轉承包土地的經營權才能踏實、放心。同時，農(nong) 民承包土地的經營權是否流轉、怎樣流轉、流轉給誰，隻要依法合規，都要讓農(nong) 民自己做主，任何個(ge) 人和組織都無權幹涉。

這裏有一個(ge) 值得深入研究的問題，就是關(guan) 於(yu) “流轉”的概念。我國農(nong) 村土地在私有製時代，土地租賃現象就長期存在。“流轉”與(yu) “租賃”是什麽(me) 關(guan) 係？1984年中央一號文件明確把土地承包期延長到15年後，同時做出了自留地、承包地不準買(mai) 賣、不準出租、不準轉作宅基地和其他非農(nong) 業(ye) 用地的規定。其他兩(liang) 個(ge) “不準”好理解，到現在也是如此。而不準出租，這是當時曆史背景下的認識。但實際上，在農(nong) 村人口流動、分工分業(ye) 不斷發展的背景下，土地經營權的租賃就具有必然性。但政策規定不準“出租”，因此就逼出了“流轉”這個(ge) 概念。但承包土地經營權的流轉，本質上應該就是承包土地經營權的出租。如今30多年過去了，對“流轉”這個(ge) 概念應當作出清晰的界定，否則容易混淆財產(chan) 關(guan) 係，不利於(yu) 保障農(nong) 民的合法權益。

（二）關(guan) 於(yu) 深化農(nong) 村集體(ti) 產(chan) 權製度改革

除了享有公民權以外，我國農(nong) 民還享有農(nong) 村集體(ti) 經濟組織的成員權，這主要體(ti) 現在三個(ge) 方麵：一是集體(ti) 土地承包權，二是宅基地使用權，三是集體(ti) 資產(chan) 收益分配權。集體(ti) 產(chan) 權製度改革必須首先明確農(nong) 村集體(ti) 經濟組織的基本性質。依據法律規定，集體(ti) 經濟所有的不動產(chan) 和動產(chan) ，屬於(yu) 本集體(ti) 成員集體(ti) 所有。因此，農(nong) 村集體(ti) 經濟組織有兩(liang) 大基本特征：一是集體(ti) 的資產(chan) 不可分割到個(ge) 人；二是集體(ti) 組織成員享有平等權利。從(cong) 這兩(liang) 個(ge) 基本特征不難看出，首先，農(nong) 村集體(ti) 經濟組織並不是共有製經濟組織。因為(wei) 法律規定，共有資產(chan) 可以分割到人，也可以轉讓共有人持有的資產(chan) 份額，因此共有製經濟的實質是私有經濟。有些同誌說，集體(ti) 產(chan) 權製度改革，使農(nong) 村集體(ti) 經濟組織的資產(chan) 從(cong) “共同共有”變成了“按份共有”。這不正確，因為(wei) 無論“共同共有”還是“按份共有”，都屬於(yu) 共有製經濟，而不是我國農(nong) 村的集體(ti) 經濟。其次，農(nong) 村集體(ti) 經濟組織也不是公司、企業(ye) 性質的經濟組織。法律關(guan) 於(yu) 公司或企業(ye) 發起、設立的規定完全不同於(yu) 農(nong) 村集體(ti) 經濟組織。在現實生活中，公司或企業(ye) 破產(chan) 、兼並、重組等情形不可避免，但農(nong) 村集體(ti) 經濟組織顯然不可能發生此類情形。因此，有條件的農(nong) 村集體(ti) 經濟組織可以依法設立公司或企業(ye) ，並依法從(cong) 事經營活動和承擔市場風險。但農(nong) 村集體(ti) 經濟組織本身不能改製為(wei) 公司或企業(ye) 。

此外，在集體(ti) 產(chan) 權製度改革中，由於(yu) 提倡實行“股份合作製”，於(yu) 是就頻頻使用“股份”這個(ge) 概念。但黨(dang) 和國家從(cong) 來沒有講過要把農(nong) 村集體(ti) 經濟組織改製為(wei) 股份製經濟組織。因此關(guan) 於(yu) “股”的概念就要討論清楚。一般意義(yi) 上的“股”，代表的是資產(chan) ，持有者有權依法對自己持有的“股”進行處置。但集體(ti) 產(chan) 權製度改革中出現的所謂“股”，其實隻是指每個(ge) 成員在集體(ti) 資產(chan) 收益中的具體(ti) 分配份額，因為(wei) 集體(ti) 的資產(chan) 是不可分割給個(ge) 人的。對於(yu) “股”，農(nong) 村基層作為(wei) 約定俗成的口頭表達，問題不大。但在製定政策和法律時應當對此有清晰、規範的表述，否則容易混淆農(nong) 村集體(ti) 經濟組織的性質。

（三）關(guan) 於(yu) 實現小農(nong) 戶和現代農(nong) 業(ye) 發展有機銜接

東(dong) 亞(ya) 地區很多國家的農(nong) 業(ye) 經營都以小農(nong) 形式存在，這是由國情所決(jue) 定的。習(xi) 近平總書(shu) 記2016年4月25日在安徽省小崗村就深化農(nong) 村改革所作的講話中明確指出：一方麵，我們(men) 要看到，規模經營是現代農(nong) 業(ye) 發展的重要基礎，分散的、粗放的農(nong) 業(ye) 經營方式難以建成現代農(nong) 業(ye) 。另一方麵，我們(men) 也要看到，改變分散的、粗放的農(nong) 業(ye) 經營方式是一個(ge) 較長的曆史過程，需要時間和條件，不可操之過急，很多問題要放在曆史大進程中審視，一時看不清的不要急著去動。他說，我多次強調，農(nong) 村土地承包關(guan) 係要保持穩定，農(nong) 民的土地不要隨便動。農(nong) 民失去土地，如果在城鎮待不住，就容易引發大問題。這在曆史上是有過深刻教訓的。這是大曆史，不是一時一刻可以看明白的。在這個(ge) 問題上，我們(men) 要有足夠的曆史耐心。他在此前還曾強調過：創新農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 係，不能忽視了普通農(nong) 戶。要看到的是，經營自家承包耕地的普通農(nong) 戶畢竟仍占大多數，這個(ge) 情況在相當長時期內(nei) 還難以根本改變。據第三次農(nong) 業(ye) 普查的數據，2016年，實際耕種的耕地麵積為(wei) 16.8億(yi) 畝(mu) ，其中流轉麵積3.9億(yi) 畝(mu) ，占實際耕種麵積的23.4%。由此可見，76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經營。

有條件也符合農(nong) 民意願的地方，當然應當引導承包耕地的經營權流轉、集中、發展適度規模經營。但農(nong) 民願意流轉耕地的經營權，前提是要有更好的就業(ye) 和收入。因此，發展規模經營，與(yu) 其說是地的問題，不如說是人的問題。鑒於(yu) 小農(nong) 戶還將長期存在的客觀現實，需要研究如何實現小農(nong) 戶與(yu) 現代農(nong) 業(ye) 發展有機銜接的問題。這方麵各地都有很多好的做法和經驗，如興(xing) 辦合作社，公司加農(nong) 戶，土地托管、代耕，向農(nong) 戶提供完善的農(nong) 業(ye) 社會(hui) 化服務等，要因地製宜地總結和推廣成熟的經驗。同時還要看到，除了要求土地密集型生產(chan) 的大宗農(nong) 產(chan) 品外，並非所有的農(nong) 產(chan) 品生產(chan) 都需要大規模的土地集中。從(cong) 我國耕地分布的實際狀況看，也並非所有的耕地都適合規模經營，關(guan) 鍵是要向小農(nong) 戶的生產(chan) 提供優(you) 良品種、栽培技術、儲(chu) 運營銷和其他各種適合於(yu) 他們(men) 的服務。更重要的是，正像習(xi) 近平總書(shu) 記所指出的那樣：放活土地經營權，推動土地經營權有序流轉，是一項政策性很強的工作。要把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度，要與(yu) 城鎮化進程和農(nong) 村勞動力轉移規模相適應，與(yu) 農(nong) 業(ye) 科技進步和生產(chan) 手段改進程度相適應，與(yu) 農(nong) 業(ye) 社會(hui) 化服務水平提高相適應。

總之，小農(nong) 戶迄今為(wei) 止仍然是我國農(nong) 業(ye) 經營的基本麵，這不是偏愛小農(nong) 戶，而是客觀現實。在發展現代農(nong) 業(ye) 的進程中，我們(men) 的功夫要更多地用在習(xi) 近平總書(shu) 記所講的創造改變分散、粗放的農(nong) 業(ye) 經營的條件上，這樣才能走出一條中國特色的農(nong) 業(ye) 現代化道路。

（陳錫文 第十三屆全國人民代表大會(hui) 農(nong) 業(ye) 與(yu) 農(nong) 村委員會(hui) 主任委員）