中國農(nong) 民幾千年被禁錮在土地上的曆史宿命，到我們(men) 這代該結束，也必須結束了。對於(yu) 戶籍改革，從(cong) 思想上我們(men) 必須懷有一種緊迫感，不能懈怠；但在實踐操作層麵，則需要係統規劃，統籌平衡，力求對全社會(hui) 尤其對農(nong) 民達成一個(ge) 最好的結果，將負麵效應最少化。

　　麵對城鄉(xiang) 和地區的遷移壁壘，很多人曾發出無奈的感慨：為(wei) 什麽(me) 在自己的祖國不能自由遷徙？

　　造成自由遷徙和居住障礙的，是現行的戶籍管理製度。這個(ge) 1958年根據當時形勢和需要而確立的製度，現在還堅硬地矗立著，叫人不能不歎服製度及其背後利益的頑固和頑強。在這個(ge) 背景下來考察國務院辦公廳2月26日發布的《關(guan) 於(yu) 積極穩妥推進戶籍管理製度改革的通知》，或許對中國的戶籍改革會(hui) 有一番新的認識。

　　本次戶改的進步與(yu) 局限

　　改革開放以來，隨著經濟的發展，為(wei) 順應人口和勞動力自由流動的曆史大趨勢，計劃時代僵化和鐵板一塊的戶籍管理體(ti) 製有了一些細微的改變和鬆動。例如，北京1985年11月16日頒發《關(guan) 於(yu) 暫住人口戶口管理的規定》，隨後其他城市紛紛效仿，暫住證製度成為(wei) 農(nong) 村人口流入城市和未取得本地戶口的城市流動人員的主要管理製度，直到今天，在很多城市，還在用暫住證管理。幾乎與(yu) 此同時，全國人大通過了居民身份證條例，身份證成為(wei) 戶籍管理的一項主要內(nei) 容。

　　1994年，一些地區為(wei) 吸引投資和特殊人才開始試行“藍印戶口”，擁有“藍印戶口”者，基本上可以享受正式戶口的利益，經過一定時期後，可以轉變為(wei) 正式戶口。但“藍印戶口”有個(ge) 局限，就是你的這個(ge) 利益隻能在本區域內(nei) 享有，離開這個(ge) 區域就不享有了，再加上後來到城市投資購房的普遍化，2000年後“藍印戶口”在全國就逐漸中止了。而後，在1997年，很多地方推出了一項新政策，即放開小城鎮戶籍，隻要是在小城鎮，就可以享受小城鎮相應福利待遇，小城鎮常住人口可以進入小城鎮戶口範圍內(nei) 。2003年，戶籍製度又有了一次比較大的變化。全國13個(ge) 省宣布取消本區域農(nong) 業(ye) 和非農(nong) 業(ye) 戶口的差異，全部作為(wei) 市民進行登記。但這個(ge) 變化其意義(yi) 更體(ti) 現在形式上，即在戶口登記上，實質的福利享受即使你沒有成為(wei) 城市居民，也沒有本質的不同。

　　最近幾年，為(wei) 讓農(nong) 村人口合理流入城市，促進城市化發展，一些大城市如上海、深圳、濟南等地相繼推出居住證製度；重慶和成都則在統籌城鄉(xiang) 的名義(yi) 下，嚐試通過建立轉戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機製，以合理的過渡期保障農(nong) 民合法權益。“暫改居”從(cong) 內(nei) 容上看，實際包括了暫住、常住兩(liang) 種，某種程度上能夠促使流動人口更好地融入所在城市。但“居住證”所享有的福利則因城市的不同而不同，有的城市可能與(yu) 本地戶籍的人口差不多，有的城市還是有很大差別。

　　上述這些戶籍管理製度的變化，雖然是為(wei) 人口和勞動力自由流動而進行的調整，但從(cong) 指導思想上來講，也有限製人口流動的目的，所以在不得不開放戶籍的同時，控製不需要的外來人口流入本地。這在“暫住證”上表現得尤為(wei) 明顯，它的出台直接目的就是為(wei) 了控製大量外來人口，特別是農(nong) 民工(當時叫盲流)盲目湧入城市，而給城市承載量所帶來的壓力，和不影響部分本地人的就業(ye) 機會(hui) 。因此，“暫住證”製度早期還衍生出了嚴(yan) 重的腐敗和尋租。在“暫住證”外，為(wei) 避免人口自由流動對本地造成的衝(chong) 擊，很多地方還紛紛自行出台嚴(yan) 格的戶籍準入和特殊控製製度，如高科技人才和投資準入製度，對外地居民的限購等。

　　指導思想的誤區事實上不僅(jin) 存在於(yu) 地方層麵，也存在於(yu) 國家層麵。1958年的戶籍管理條例雖然規定了城鄉(xiang) 不同的戶籍管理製度，但並未進行指標控製。1980年10月，國家為(wei) 應對隨經濟發展而來的人口流動壓力，開始確定對於(yu) 遷移進行指標與(yu) 政策的雙重控製。“暫住證”就是這一思維下的產(chan) 物，它使得數億(yi) 中國人開始了漫長的暫住在中國的苦澀生活，戶籍管理製度的落後和不公平由此可見一斑。

　　相對上述戶籍管理上的地方自行探索(姑且這麽(me) 稱呼)，本次國務院通知明確了今後戶改的總體(ti) 方向，也就是今後戶籍遷移實行分類政策，即縣級市、地級市、直轄市落戶條件不同，落戶難易程度也不一樣。縣級市有穩定工作及住所就可以入戶，地級市符合工作三年等條件可以落戶，直轄市繼續合理的控製人口規模。另外，通知也明確提出剝離戶籍上的福利待遇，還戶口單純的管理和登記職能。通知要求今後出台有關(guan) 就業(ye) 、義(yi) 務教育、技能培訓等政策措施不要以戶口性質掛鉤，繼續探索建立城鄉(xiang) 統一的戶口登記製度，逐步實行暫住人口居住等製度。這是今次國務院通知的兩(liang) 個(ge) 主要特點，體(ti) 現了其進步的一麵。

　　但通知也留下了遺憾。一是雖然在行政法規上分級放寬了戶籍準入，但與(yu) 1958年條例明確的申報遷出的條款相比，是一種倒退，而且在某種程度上默認了各地政府不合理戶籍門檻的存在。二是沒有生效日期，難免讓人對其實際效力產(chan) 生質疑，要解決(jue) 中國的問題，如果沒有一個(ge) 時間限製，對於(yu) 地方來說，能拖就拖，實在拖不過再說；另外，通知本是去年一月就已發布，但卻晚了一年才公開，背後的原因人們(men) 不知道，然而無疑也會(hui) 使人認為(wei) 中央政府推行戶改的決(jue) 心不是很足。

　　戶改的路徑：梯度開放

　　戶籍製度的問題不在於(yu) 戶籍本身，而在於(yu) 其背後的福利含金量。假如剝去了附加於(yu) 戶口上的各種公共服務和社會(hui) 福利，理論上說，一個(ge) 北京的戶口其價(jia) 值也與(yu) 一個(ge) 窮山村的戶口差不多。絕大多數國家的戶口都是單純的管理和登記功能，中國的戶口之所以附著如此豐(feng) 厚的福利，還得從(cong) 城鄉(xiang) 二元管理體(ti) 製形成的源頭說起。

　　在1958年之前，中國人也是可以自由遷徙和居住的，那時的戶口沒有後來的價(jia) 值。1958年1月9日，第一屆人大常委會(hui) 通過了《戶口登記條例》。表麵看，條例的出台是因為(wei) 大躍進時期，農(nong) 村人口生活貧困，為(wei) 製止農(nong) 村人口盲目流入城市和適當控製遷往邊防地區而製定的；深層原因則是國家為(wei) 保障重工業(ye) 優(you) 先發展的趕超型工業(ye) 化戰略的需要。在當時的特殊時代條件和曆史條件下，中國工業(ye) 化所需的資金支持隻能來自內(nei) 部，也即利用有限的農(nong) 業(ye) 剩餘(yu) 來進行工業(ye) 投資。這就必須得壓低農(nong) 產(chan) 品的價(jia) 格，形成工農(nong) 業(ye) 產(chan) 品價(jia) 格的剪刀差。要壓低農(nong) 產(chan) 品價(jia) 格，首先必須對作為(wei) 主要農(nong) 產(chan) 品的糧食價(jia) 格壓低，於(yu) 是有了糧食的統購統銷；而要控製糧食價(jia) 格和糧食流通，前提又必須對城鄉(xiang) 人口流動進行控製，主要是把農(nong) 民固定在土地上，這樣一方麵可以生產(chan) 更多的糧食和農(nong) 產(chan) 品供工業(ye) 所需，另一方麵又不與(yu) 城市居民爭(zheng) 奪就業(ye) 崗位。通過這一係列的製度安排，最後形成一種城市對農(nong) 村的控製和剝削。其中，戶籍製度是核心，因為(wei) 隻有實行嚴(yan) 格的戶籍製度，才能控製城鄉(xiang) 之間的人口流動和身份轉換。

　　戶口管理的二元化為(wei) 城市戶口帶來了非常大的福利含金量，具有城市戶籍的居民在就業(ye) 、收入、養(yang) 老、社會(hui) 福利、子女上學、選舉(ju) 和參與(yu) 國家政治生活等方麵都享有優(you) 惠待遇，而具有農(nong) 村戶籍的農(nong) 民就被限製在土地上，他們(men) 相互拒絕，互不流動。這種情況一直延續在改革開放後。改革和經濟發展雖然改變了戶口所包含的福利內(nei) 涵，尤其在一些小城市很明顯，目前小城市和縣鎮的戶籍價(jia) 值不大，但對大中城市而言，戶口的含金量基本沒有得到削弱，甚至在某些方麵因為(wei) 市場經濟的實行還有所加強。今天，各個(ge) 城市的利益都在固化。這就是戶籍製度改革進展緩慢的原因，

　　然而，通過戶籍製度將城鄉(xiang) 居民分割成兩(liang) 個(ge) 發展機會(hui) 和社會(hui) 地位嚴(yan) 重不平等的社會(hui) 集團，堵死農(nong) 村人口向城市自由遷移和城市居民之間互相自由遷移之路，雖在當時有其曆史必要性，但它為(wei) 此付出的代價(jia) 也是巨大的，以戶籍製度為(wei) 載體(ti) 和標誌，中國開始形成城鄉(xiang) 對立和分割、城鄉(xiang) 勞動力流動隔絕的經濟社會(hui) 二元結構，包括農(nong) 民權利的普遍貧困化，城鄉(xiang) 不平等和差距的加劇，城市化進程的受阻礙，農(nong) 民土地被城市政府的隨意剝奪在內(nei) ，產(chan) 生了諸多嚴(yan) 重的社會(hui) 後果。總體(ti) 來說，這一製度安排負效應大於(yu) 正效應。

　　要改革戶籍製度，就必須剝離附著於(yu) 其上的一係列社會(hui) 福利，將戶籍還原為(wei) 單純的管理和登記職能。但如上所述，由於(yu) 城市戶籍利益的固化，要剝離開它們(men) 特別是大城市的戶籍利益，談何容易？因為(wei) 這一利益的獲得者不是少數人，而是一個(ge) 包括城市管理者和決(jue) 策者在內(nei) 的龐大人群。從(cong) 這個(ge) 角度看，此次戶改提出的分類解決(jue) 的思路和方向還是切合實際的。

　　戶籍改革在今天這樣一個(ge) 局麵下，應該棄理想主義(yi) 而回歸現實。這並不是不改革，或者做拖延改革的借口，而恰恰是對曆史負責的一種態度。首先，開放城市戶籍，城市就必須有吸納足夠多的勞動力的能力，提供足夠多的就業(ye) 機會(hui) ，因為(wei) 隻有能夠就業(ye) ，才能在城市生存，但就業(ye) 機會(hui) 的增加是需要一個(ge) 過程的。目前包括農(nong) 民工在內(nei) ，流動於(yu) 城市的人口大約在3億(yi) 左右，已經使得城市的就業(ye) 機會(hui) 擁擠不堪，未來假如還有3億(yi) 農(nong) 民要流出，以兩(liang) 人提供一個(ge) 就業(ye) 崗位論，還須創造1.5億(yi) 個(ge) 就業(ye) 崗位，這沒有經濟的持續增長，沒有產(chan) 業(ye) 結構的順利調整，沒有服務業(ye) 的開放，是無法辦到的，而要做到這一切，是需要時間的。

　　除就業(ye) 外，城市每增加一個(ge) 戶籍人口，政府還要為(wei) 他提供醫療、養(yang) 老，教育、社保等公共產(chan) 品，這就需要加大政府的財政投入，盡管近年來政府用於(yu) 民生的投資有很大提高，但鑒於(yu) 過去欠賬太多，攤子太大，人均所得還是很少，公共保障的水平很低。而要提高現有的公共服務水平，並不斷滿足新的城市人口同樣水平的公共服務，前提也是經濟能夠有一個(ge) 好的發展，這同樣需要時間。

　　或許有人會(hui) 說，戶籍改革不是要把城市戶籍的福利剝去嗎？的確是這樣，但剝去福利不等於(yu) 城市人口不享有這些服務，隻是這些服務不與(yu) 戶口掛鉤而已。要提供這些服務，且水平還不能下降，根本還是有賴於(yu) 經濟發展。因此，從(cong) 現實主義(yi) 的角度來看，如果不想農(nong) 民進城後出現大量的貧民窟，戶籍的開放，就應該走一個(ge) 梯度發展的過程，也就是先將具備條件的中小城市和建製鎮的戶籍放開，在這些地方，人口可以自由流動和居住，待條件大體(ti) 具備時，再放開大城市的戶籍。

　　需要指出的是，對梯度開放不能機械理解，不是說一定坐等條件成熟後再放開，可以邊創造條件邊開放。但要最終實現全國人口在自己的祖國自由的、無拘束的遷徙，必須建立起四大基本製度。一是基本公共服務均等化製度，所有城市要給流動人口提供最基本的服務，不管你是不是我這個(ge) 城市的居民，隻要到我這兒(er) 來，我就得給你提供最基本的服務；二是過渡製度，隻要你在一個(ge) 地方住上一段時間，就可以享受國家和地方給予的相關(guan) 的福利待遇和個(ge) 人發展機會(hui) ；三是土地置換製度，鑒於(yu) 中國人多地少的現實，要解決(jue) 城市化後的糧食安全和土地瓶頸問題，需要在農(nong) 民的土地和市民化之間建立一個(ge) 置換平台；四是保障住房製度，在城市沒有居住之所，也就無法在城市立足。當然這不是說一定要自己買(mai) 房子，但從(cong) 政府角度而言，須為(wei) 每個(ge) 想來城市發展的人提供居住之所，這是政府的基本責任。

　　中國農(nong) 民幾千年被禁錮在土地上的曆史宿命，到我們(men) 這代該結束，也必須結束了。對於(yu) 戶籍改革，從(cong) 思想上我們(men) 必須懷有一種緊迫感，不能懈怠；但在實踐操作層麵，則需要係統規劃，統籌平衡，力求對全社會(hui) 尤其對農(nong) 民達成一個(ge) 最好的結果，將負麵效應最少化。從(cong) 這個(ge) 角度說，如果有什麽(me) 事情需要頂層設計的話，戶籍改革是最應該頂層設計的，因為(wei) 它牽涉的麵太廣，人群太多。

　　為(wei) 此，有一個(ge) 問題必須解決(jue) ，這就是作為(wei) 現行戶籍管理製度法律依據的1958年條例，須廢除，同時恢複54憲法對遷徙自由的規定。憲法作為(wei) 國家的根本大法，若不能確立遷徙自由原則，戶籍改革就失去法律支持，就是違憲，因此，雖然實際的戶籍開放還需要一個(ge) 過程，但法律完全可以先行，確立遷徙自由的基本原則和大方向。這是人類進步的方向，是社會(hui) 正義(yi) 之所在。■

　　(作者為(wei) 香港天大研究院特約研究員)