全國居住證即將實施

　　呼籲了多年的戶籍製度改革終於(yu) 破冰。

　　兩(liang) 會(hui) 期間，公安部副部長黃明說，《全國居住證管理辦法（草案）》目前正在征求意見，力爭(zheng) 年內(nei) 將報國務院審定，該草案將為(wei) 農(nong) 民工在城市有序落戶打通政策通道。

　　在一次提案辦理協商會(hui) 上，中央政法委、國家發改委、公安部、教育部等部門就應對城鄉(xiang) 統籌通報了各自的工作，城鄉(xiang) 統籌的大幕即將拉開。

　　此前的2月23日，國務院辦公廳發布《關(guan) 於(yu) 積極穩妥推進戶籍管理製度改革的通知》，對戶籍改革中長期存在的模糊地帶給予了一定程度的明確——第一次明確將遷移落戶範圍擴大到地級市；第一次明確流動人口合法穩定住所包括租房；再次強調了就業(ye) 、義(yi) 務教育、技能培訓等不得與(yu) 戶口掛鉤；同時還首次明確了戶籍改革屬於(yu) 中央事權。

　　一時間，戶籍改革新政頻出。中國政法大學政治與(yu) 公共管理學院副教授張永理接受記者采訪時表示，“這份通知意味著除了4個(ge) 直轄市和16個(ge) 副省級城市，全國約90％的城市都在戶改之列，在範圍上實現了很大的突破。”

　　國家發改委副主任杜鷹表示，農(nong) 民工城市化核心是戶籍製度改革。傳(chuan) 統的二元結構，戶籍隻是一個(ge) 標識，實際是城鄉(xiang) 人口兩(liang) 種不同的福利體(ti) 製。一方麵要不斷提高農(nong) 村的福利，另一方麵要使城市的一些福利貨幣化。兩(liang) 者真正接軌，戶籍福利差額才能逐漸消除。

　　2011年，我國農(nong) 民工數量為(wei) 2.53億(yi) 人，其中外出就業(ye) 的為(wei) 1.59億(yi) 人，“80後”、“90後”新生代農(nong) 民工占60%以上。與(yu) 老一代農(nong) 民工相比，新生代農(nong) 民工更加注重參加社會(hui) 保險、分享企業(ye) 和城市的發展成果。

　　據介紹，今年兩(liang) 會(hui) 上，7個(ge) 民主黨(dang) 派中央、共青團中央和部分委員，圍繞“加快城鄉(xiang) 統籌、農(nong) 民工融入城市”主題深入調研，提交了180餘(yu) 份提案。

　　戶籍改革勢在必行，問題是，城市已經做好了接納的準備嗎？

　　會(hui) 不會(hui) 加重“大城市病”

　　一份有關(guan) 中國城市發展的報告透露，中國有655個(ge) 城市正努力“走向世界”，有183個(ge) 城市要建“國際大都市”。一波波造城潮風起雲(yun) 湧，與(yu) 此同時，“城市病”也不斷襲來，“200米的路，車走了半小時”，“下班在路上堵6個(ge) 多小時”。入托難、就醫難等諸多問題已經嚴(yan) 重困擾城市居民的生活，城市居民的生活舒適度呈下降趨勢。

　　而居住證製度的實施，允許流動人口落戶，豈不是讓“城市病”雪上加霜？

　　張永理告訴記者，“城市病”體(ti) 現的是快速膨脹的人口與(yu) 城市資源不協調之間的問題。由於(yu) 城市化進程快，而城市治理又難以同步甚至超前進行，使得各種城市問題，包括人口、資源、環境、交通、產(chan) 業(ye) 、就業(ye) 、安全等領域的問題頻繁出現，難以根除。更為(wei) 棘手的是，這些問題交互作用，加大了治理難度。

　　采訪中，北京、上海等大城市部分人士擔心，戶籍放開了，會(hui) 有很多人湧進大城市，造成資源緊張，讓城市不堪重負。

　　中國人民大學農(nong) 村發展研究院教授白南生認為(wei) ，目前已經有大量人口沉澱在城市了，工作是他們(men) 留在城市的第一因素。“找不到工作、沒有住的地方，他們(men) 就會(hui) 走，那種認為(wei) 戶籍放開、大城市就會(hui) 人滿為(wei) 患的情況不會(hui) 出現，因為(wei) 現在該來的都來了，隻是法律上不承認而已！”

　　張永理認為(wei) ，今天諸多大都市的人口與(yu) 資源環境矛盾突出，比如交通擁堵、醫療、教育資源不足，不是表麵上是因為(wei) 人口快速增長，事實上是因為(wei) 城市管理和規劃嚴(yan) 重落後於(yu) 城市發展和人口增長。不是因為(wei) 人口增長導致城市病和大城市病，而是因為(wei) 管理和規劃落後從(cong) 而導致“城市病”和“大城市病”。

　　“市場經濟製度要求遷徙自由，而戶籍製度還在通過人口登記區分不同的權利，由此帶來的城鄉(xiang) 就業(ye) 、居住、稅費、教育、醫療、社保等諸多二元歧視製度或管理，阻礙了社會(hui) 的良性運行。一億(yi) 多農(nong) 民工在城市不能共享發展成果，產(chan) 生的流動成本、公共管理成本和社會(hui) 風險成本極高。”張永理說。

　　中國社會(hui) 科學院城市發展與(yu) 環境研究所城市經濟研究室主任劉治彥接受記者采訪時說，破解“大城市病”關(guan) 鍵要統籌城鄉(xiang) 協調發展。要轉變城市發展模式，優(you) 化城市空間結構，調整城市功能布局，實現多中心，力求把特大城市分解成若幹個(ge) 小城市。

　　大城市戶籍還要控製多久

　　北京市社會(hui) 辦主任宋貴倫(lun) 日前公開稱，北京很快要推廣居住證製度。“不是簡單地靠戶口本和暫住證管理，而是實現對實有人口的管理，然後逐步實現各類人群的全麵覆蓋。”

　　劉治彥接受記者采訪時認為(wei) ，一線城市戶籍暫時還不具備普遍放開的條件，登記不能代替戶籍。但是，必須要逐步放開，可以設定門檻，逐步分期分批有條件地解決(jue) 長期在城鎮務工就業(ye) 的流動人口進城定居落戶問題。同時，積極推進流動人口待遇市民化，使其在就業(ye) 、教育、住房和社會(hui) 保障等方麵，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇。

　　中國人民大學人口與(yu) 發展研究中心教授段成榮表示，根據他們(men) 的調查，70％左右的農(nong) 民工流動的目標都是大城市，因為(wei) 大城市意味著更多的發展機會(hui) 和收入改善空間。“政策卻鼓勵他們(men) 去小城鎮，這樣在農(nong) 民工進城的需求和城市的供給上就存在明顯的錯位。”

　　“人是跟著產(chan) 業(ye) 和公共資源走的，中國的城市行政權力越大，產(chan) 業(ye) 越集聚，公共服務越高，人自然往大城市走。整個(ge) 資源配置是往高的行政級別走，怎麽(me) 能希望人口往下沉澱？”

　　悖論之下，很可能出現政策引導和人口流動南轅北轍的局麵。大城市限製外來人口的一個(ge) 核心理由是擔心資源承載力無法承受。

　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員袁崇法認為(wei) ，“首先承載力是一個(ge) 動態的概念，會(hui) 隨著技術進步等發生變化；其次，大城市的承載力顯然要優(you) 於(yu) 小城鎮，小城鎮剛剛發展起來，承載能力相對比較弱，都去那裏定居，反而要出問題。”

　　事實上，大城市戶籍改革的探索一直沒有停止。

　　從(cong) 2009年到2010年，成都先後進行了幾次大的戶籍政策調整；到今年，成都將實現全域城鄉(xiang) 統一戶籍，雙向流動。一年來，農(nong) 村人蜂擁到中心城區的情況並沒有出現。成都市市長葛紅林說，不同工作層次、收入條件的農(nong) 民是有選擇性地遷徙，不會(hui) 都進中心城區，而是梯度式地進場鎮、進縣城、進中心城區。

　　葛紅林說，成都的重要經驗是，要使農(nong) 民從(cong) 單純的“土地人”成為(wei) “社會(hui) 人”，關(guan) 鍵點是讓農(nong) 民“肯出來”、“進得去”。“肯出來”就是通過確權頒證、還權賦能和村民自治，使農(nong) 民從(cong) 農(nong) 村出來後，原來的權利等得到充分保障；“進得去”是指通過一係列配套製度實行同城同權，建立城鄉(xiang) 一體(ti) 化的社保體(ti) 係，讓進城農(nong) 民真正融入城市。

　　中國社會(hui) 科學院人口和勞動經濟研究所副所長張車偉(wei) 認為(wei) ，北京、上海這些大都市與(yu) 世界上的大都市相比，也並不代表人口已經達到最高了。現在的問題如此嚴(yan) 重，是因為(wei) 自身的規劃布局沒有搞好，比如功能過度集中在中心區域。“所以，今後要注意城市的發展、產(chan) 業(ye) 的布局和人口、外來人口的關(guan) 係，盡量把外來人口分散在不同的次中心，減少中心區域的交通和公共服務的壓力。”