｜我國戶籍製度改革曆程回顧

 

　　我國的戶籍製度源遠流長，早在春秋戰國時代，就已經建立了戶籍人口信息檔案，即所謂“編戶齊民”，並依據戶籍檔案信息進行賦稅、兵役、徭役等活動，這一功能一直持續到近代。新中國成立以來，隨著經濟社會(hui) 發展環境的變化，戶籍製度不斷演變，大致可以劃分為(wei) 四個(ge) 階段。

 

　　第一階段（1949—1957年），戶籍管理製度初步建立。我國戶籍製度並不是從(cong) 一開始就限製人口的流動，《中國人民政治協商會(hui) 議共同綱領》和1954年憲法都規定“中華人民共和國公民有居住和遷徙自由”。新中國成立之初，鄉(xiang) 村破產(chan) 農(nong) 民為(wei) 謀求生路大量湧入城市，為(wei) 促進城鎮工商業(ye) 的發展，國家對已進城農(nong) 民總體(ti) 上采取了較為(wei) 寬容的態度。1950年《政務院關(guan) 於(yu) 救濟失業(ye) 工人的指示》允許一部分農(nong) 民以國家計劃招工的方式進城工作，並允許自發進城的農(nong) 民通過當臨(lin) 時工或小商小販的方式在城內(nei) 謀得生計。1952年《政務院關(guan) 於(yu) 勞動就業(ye) 問題的決(jue) 定》提出，有計劃地把城鄉(xiang) 大量的剩餘(yu) 勞動力充分應用到生產(chan) 事業(ye) 及其他社會(hui) 事業(ye) 中來。這一階段戶籍製度的主要功能是對公民身份信息進行登記和對人口數量進行統計，並沒有對人口流動設置任何限製。

 

　　第二階段（1958—1978年），城鄉(xiang) 二元戶籍製度體(ti) 係逐步形成。第一個(ge) “五年計劃”完成後，我國確立了重工業(ye) 優(you) 先發展戰略，為(wei) 保障農(nong) 業(ye) 哺育工業(ye) 政策實施和防止人口大量湧入城市，1958年國家出台《戶口登記條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》建立了人口遷移審批製度和憑證落戶製度，標誌著城鄉(xiang) 二元的戶籍管理方式形成。1961年《中共中央關(guan) 於(yu) 減少城鎮人口和壓縮城鎮糧食銷量的九條辦法》提出，在1960年底城鎮人口1.29億(yi) 的基數上，3年內(nei) 減少城鎮人口2000萬(wan) 以上。1962年公安部製定的《關(guan) 於(yu) 加強戶口管理工作的意見》提出，對農(nong) 村遷往城市人口必須嚴(yan) 格控製，城市遷往農(nong) 村的人口應一律準予落戶,但遷往大城市的要適當控製。1963年《中共中央、國務院關(guan) 於(yu) 調整市鎮建製、縮小城市郊區的指示》提出，嚴(yan) 格設市標準、縮小市郊區範圍，減少城鎮數量和規模。這一時期，公共服務和社會(hui) 政策不斷與(yu) 戶口相掛鉤，戶籍逐步脫離最初的人口信息登記功能，並最終形成一個(ge) 維持城鄉(xiang) 二元結構的製度體(ti) 係。

 

　　第三階段（1978—2000年），城鄉(xiang) 二元戶籍製度開始鬆動。改革開放後，市場經濟的發展要求生產(chan) 要素進行市場化配置，特別是要求勞動力能夠自由流動，這在客觀上產(chan) 生了戶籍製度改革的內(nei) 在動力。1978年公安部等三部門製定了《關(guan) 於(yu) 解決(jue) 部分專(zhuan) 業(ye) 技術幹部的農(nong) 村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題的規定》為(wei) 專(zhuan) 業(ye) 技術幹部的農(nong) 村家屬進城創造了條件；1985年公安部製定了《關(guan) 於(yu) 城鎮暫住人口管理的暫行規定》，開始建立身份證製度；1992年公安部製定了《關(guan) 於(yu) 實行當地有效城鎮居民戶口的通知》，試行當地有效城鎮居民戶口。隨著一係列政策出台，城鄉(xiang) 二元戶籍製度框架有所突破，農(nong) 民進入小城鎮“口子”放開，農(nong) 民能夠享受部分小城鎮的部分福利，戶糧掛鉤、勞動合同、醫療等相關(guan) 配套製度也開始鬆動。在改革推進次序上，戶籍製度從(cong) 小城鎮開始。1997年國務院出台了《小城鎮戶籍管理製度改革試點方案》和《關(guan) 於(yu) 完善農(nong) 村戶籍管理製度意見》，允許農(nong) 村人口在小城鎮辦理城鎮常住戶口，以促進農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力就近、有序地向小城鎮轉移，促進小城鎮和農(nong) 村的全麵發展；2001年國務院批轉公安部《關(guan) 於(yu) 推進小城鎮戶籍管理製度改革的意見》提出，凡在小城鎮居住人口可根據本人意願辦理城鎮常住戶口，這標誌著小城鎮落戶門檻已基本消除。

 

　　第四階段（2002年至今），戶籍製度改革不斷深入。新世紀以來，中央加快了改革城鄉(xiang) 分割體(ti) 製的步伐。黨(dang) 的十六大提出統籌城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展，消除不利於(yu) 城鎮化發展的體(ti) 製和政策障礙，引導農(nong) 村勞動力合理有序流動。江蘇省2003年率先在全省取消農(nong) 業(ye) 、非農(nong) 業(ye) 、藍印等戶口類型，統稱為(wei) “居民戶口”，此後越來越多省份開始進行取消城鄉(xiang) 二元戶籍的探索。2008年《中共中央關(guan) 於(yu) 推進農(nong) 村改革發展若幹重大問題的決(jue) 定》提出，放寬中小城市落戶條件，全國多地取消二元戶籍。2014年《國務院關(guan) 於(yu) 進一步推進戶籍製度改革的意見》提出，全麵放開建製鎮和小城市落戶限製、有序放開中等城市落戶限製、合理確定大城市落戶條件，統一城鄉(xiang) 戶口登記製度，建立居住證製度。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》、《推動1億(yi) 非戶籍人口在城市落戶方案》都指出，在進一步放開城鎮戶籍的同時，統籌推進戶籍製度改革與(yu) 基本公共服務均等化。2019年出台的《中共中央、國務院關(guan) 於(yu) 建立健全城鄉(xiang) 融合發展體(ti) 製機製和政策體(ti) 係的指導意見》提出，要加快實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，維護進城落戶農(nong) 民在農(nong) 村的權益，支持引導其依法自願有償(chang) 轉讓這些權益。這一時期，戶籍製度改革從(cong) 更注重城市自身落戶政策放開，向統籌城鄉(xiang) 關(guan) 係、建立城鄉(xiang) 一體(ti) 化戶籍製度轉變。

 

　　到目前為(wei) 止，城區常住人口300萬(wan) 以下的城市按照政策已經不存在落戶限製，但戶籍製度限製人口流動的問題依然存在：公共服務和社會(hui) 政策與(yu) 戶籍相掛鉤的現象普遍存在，大城市放開落戶門檻的難度加大，“隱形”落戶門檻還沒有徹底消除，“人地錢”掛鉤機製收效甚微。這些都意味著戶籍製度改革進入“深水區”，需要更係統、更長遠地思考改革的方向和路徑。

 

　　｜戶籍製度國際比較及對我國的啟示

 

　　本質意義(yi) 上，戶籍製度是登記公民基本信息的行政管理製度。世界各國都有公民信息登記的製度，但登記的方式和內(nei) 容有所不同，概括來說有如下三種方式：一是以個(ge) 人為(wei) 主體(ti) 進行登記。這類典型的國家如美國，關(guan) 於(yu) 出生、死亡、結婚、離婚等重大信息都記錄在出生死亡登記大綱中。日常信息管理則通過社會(hui) 保障號製度管理，社會(hui) 保障號背後記錄了工作、居住、納稅等各種信息，類似於(yu) 我國的身份證。二是以家庭為(wei) 單位進行登記。這類國家包括日本、印度、越南、朝鮮和我國。以日本為(wei) 例，家庭成員從(cong) 出生到死亡發生的所有重要身份事項都集中概括記載在戶口登記卡上，類似於(yu) 我國的戶口簿。三是家庭和個(ge) 人混合登記類型。這類典型的國家如德國，居民信息登記分為(wei) 出生簿、死亡簿和結婚簿，出生簿和死亡簿是以個(ge) 人主體(ti) 進行登記，結婚簿則是對家庭進行登記。

 

　　從(cong) 功能上看，各國公民信息登記用途主要有兩(liang) 個(ge) 。一是公民的民事身份證明。公民在遇到出生、死亡、結婚、離婚、監護人確認等民事法律事件時根據居民登記信息確認和證明自己的身份，西方發達國家公民信息登記大都為(wei) 這種用途。二是國家根據登記信息進行公共管理。該功能從(cong) 戶籍的身份登記功能延伸而來，各國因國情不同延伸的範圍也不同，有的隻是服務於(yu) 人口統計、治安、選舉(ju) 等目的，例如日本和韓國；有的則延伸至遷徙管理、征兵征稅、公共服務供給等公共事務領域，例如越南和我國。

 

　　從(cong) 曆史發展看，戶籍製度功能隨著各國社會(hui) 生產(chan) 力水平的變化而變化。歐洲在工業(ye) 革命以前，很多國家是封建農(nong) 奴製，身份登記與(yu) 住所製度緊密聯係在一起，農(nong) 民被限製離開自己的教區。工業(ye) 革命開始後，各國開始放鬆對勞動力流動的限製。例如，英國1834年頒布的《濟貧法（修正案）》允許根據雇傭(yong) 和勞動合同而產(chan) 生的居住行為(wei) ，德國1867年頒布的《自由遷徙法》允許勞動力自由流動。東(dong) 亞(ya) 國家在傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) 社會(hui) 有著嚴(yan) 格的戶籍約束，人口固著在土地上，不允許私自流動，近現代工業(ye) 化進程開始後，這種約束逐步被消除。例如，1871年日本製定《戶籍法》賦予農(nong) 民平等公民權利，1941年頒布新的《戶籍法》賦予了人口遷徙自由，標誌著其現代戶籍製度建立。

 

　　綜合來看，世界各國戶籍製度或者說公民信息登記製度的發展經驗對我國主要有以下幾點啟發。首先，戶籍製度的核心功能是公民信息登記，全世界各國都有相應的製度，這是文明社會(hui) 進行社會(hui) 管理的基礎。其次，戶籍製度要與(yu) 經濟發展相適應，無論是更注重個(ge) 人自由的西方國家還是更注重家庭的東(dong) 亞(ya) 國家，近現代以前大都有著遷徙壁壘，但在進入工業(ye) 化後也都進行了改革，實現了人口自由遷徙流動，促進了經濟發展。第三，在整體(ti) 趨勢上，發達國家戶籍製度的重心大都從(cong) 公共管理功能轉向身份登記功能。

 

　　｜現階段推進戶籍立法的必要性

 

　　我國已進入全麵建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家的新發展階段，推進新型城鎮化和促進全體(ti) 人民共同富裕，實現人口自由遷徙流動成為(wei) 其內(nei) 在要求。在當前發展背景下，通過戶籍立法對戶籍製度進行更深入的改革非常有必要。

 

　　一是深入推進戶籍改革需要進行戶籍立法。法律是一項製度體(ti) 係的核心和基礎，而立法是一項製度走向規範和成熟的重要標誌。戶籍製度體(ti) 係的核心是《條例》，但其自1958年出台以來從(cong) 未修訂過，其立法原則和主要內(nei) 容也與(yu) 當前經濟社會(hui) 發展形勢嚴(yan) 重脫節，例如《條例》中關(guan) 於(yu) “公民由農(nong) 村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guan) 的準予遷入的證明”的規定早已不適應社會(hui) 的發展；《條例》的法律效力層級相對較低，執行力度也會(hui) 受到很大限製。因此，僅(jin) 僅(jin) 修訂《條例》的意義(yi) 並不大，有必要通過戶籍立法來突破現有戶籍製度的路徑依賴，推動改革走向深入。

 

　　二是我國城鎮化趨勢和城鄉(xiang) 關(guan) 係發生深刻變化，戶籍立法的時機也已經成熟。改革開放以來，我國工業(ye) 化和城鎮化快速推進，為(wei) 城鄉(xiang) 人口自由遷徙奠定了物質基礎，城鎮產(chan) 業(ye) 不斷擴張，平均每年新增就業(ye) 崗位約1300萬(wan) 個(ge) 。與(yu) 過去擔心人口湧入不同，現在城市發展普遍麵臨(lin) 的是勞動力短缺和人才不足問題，“搶人大戰”在各地頻繁爆發。城鄉(xiang) 關(guan) 係發展也進入新階段，隨著惠農(nong) 政策力度加大和農(nong) 村經濟發展，城鄉(xiang) 收入差距和福利差距開始縮小，農(nong) 村人口進城定居意願大幅下降；城鎮化減速趨勢明顯，農(nong) 村勞動力“蓄水池”日漸縮小，2020年農(nong) 民工數量首次出現下降。可以說，城鎮人口分布大局已定，城鄉(xiang) 人口自由遷徙並不會(hui) 對城鄉(xiang) 發展格局帶來很大衝(chong) 擊。

 

　　三是打破人口遷移戶籍障礙是擴大內(nei) 需和加快構建新發展格局的內(nei) 在需要。農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化是新型城鎮化的核心問題。我國目前有約2.3億(yi) 農(nong) 業(ye) 轉移人口，其中大部分已經在城鎮穩定生活就業(ye) ，其在收入水平、公共服務、社會(hui) 福利等方麵與(yu) 城鎮戶籍居民還存在差距，抑製了其消費能力的提高和公共服務領域投資潛力的釋放。因此，破除戶籍壁壘、促進農(nong) 業(ye) 轉移人口融入城鎮能夠釋放巨大的需求潛力，這對於(yu) 構建新發展格局具有重要意義(yi) 。

 

　　｜戶籍製度改革的原則以及對戶籍立法的建議

 

　　根據對我國戶籍製度改革曆程的回顧以及存在問題的分析，參照其他國家的經驗，在新發展階段進行戶籍製度改革應遵循以下幾個(ge) 原則。

 

　　一是戶籍製度應回歸其最本質功能，即中華人民共和國公民基本信息登記功能。戶籍製度改革並不是簡單地將戶籍取消了之，而是要摒棄其中阻礙遷徙自由和權利平等的方麵，更好發揮公民信息登記功能。此外，以家庭為(wei) 單位的戶籍登記方式相比於(yu) 個(ge) 人登記方式更便於(yu) 民事事務的處理，應更好地繼承和發展。

 

　　二是戶籍製度應與(yu) 公共服務和社會(hui) 政策脫鉤。自戶籍登記製度建立以來，各種公共服務和社會(hui) 福利就開始不斷疊加其上，使之成為(wei) 分配公共資源的一整套製度安排，這才是戶籍製度影響人口自由遷移的核心問題。例如，《義(yi) 務教育法》規定地方各級人民政府應當保障適齡兒(er) 童、少年在戶籍所在地學校就近入學，《城市居民最低生活保障條例》中規定持有非農(nong) 業(ye) 戶口的城市居民才有權享有當地的最低生活保障。為(wei) 此，消除戶籍製度的城鄉(xiang) 二元分割必須進行係統性改革，全麵梳理、逐一剝離各項附加福利和約束，使戶籍從(cong) 各類社會(hui) 政策的糾纏中解放出來。

 

　　三是將居住證製度從(cong) 戶籍製度中剝離出來，並強化居住證的功能。我國將居住證作為(wei) 戶籍製度體(ti) 係的一部分，但二者的功能有著本質不同，放在一起並不合理。從(cong) 法律上看，居住證是一種行政許可，持有居住證就意味著取得了居住地政府提供特定公共服務的資格，發達國家普遍依據居住證配置公共服務。因此，居住證製度應從(cong) 戶籍製度中獨立出來，並承接從(cong) 戶籍上剝離出來的公共服務和社會(hui) 福利政策功能，兩(liang) 項製度的改革協調推進、各回本位。

 

　　遵循以上戶籍製度改革的原則，參考借鑒國際經驗，筆者對戶籍立法提出以下幾點建議。第一，建議出台《戶籍法》，其核心內(nei) 容是以家庭為(wei) 單位登記公民最基本的生命信息。戶籍登記信息主要作為(wei) 重要民事活動的證明用途；公民日常活動的身份證明使用身份證，身份證上不附加和關(guan) 聯任何公共服務。第二，《戶籍法》應明確公民遷徙自由的原則。戶籍遷移不再進行審批，隻需在常住地進行備案即可。戶籍登記地點可以選擇在出生地或常住地，住所隻作為(wei) 登記的信息而不作為(wei) 登記落戶的條件；需要特別指出，戶籍登記不能以住所為(wei) 前置條件，否則戶籍遷移就依然是審批製，人口自由遷徙流動就無法實現。第三，《戶籍法》不應包含居住證的內(nei) 容，而且應明確戶籍不作為(wei) 公民享受公共服務和社會(hui) 福利的依據。戶籍立法是一項牽一發而動全身的大事，為(wei) 保障改革順利推進，相關(guan) 部門應製定改革方案，明確時間表、路線圖，避免改革中因製度缺位而出現混亂(luan) 。

 

　　作者單位：中國社會(hui) 科學院人口與(yu) 勞動經濟研究所