在全國範圍內(nei) 深入實施噪聲汙染防治的黨(dang) 政同責體(ti) 製和機製，目前已經具備前提條件和法製基礎。

 

　　符合前提條件

 

　　實行生態環境保護黨(dang) 政同責的體(ti) 製和機製，需要具有同責事項的公益性、事項的共同責任性和同責措施具有工作抓手三個(ge) 前提條件。在噪聲汙染防治領域，目前已經具備這三個(ge) 前提條件。

 

　　一是同責事項具有重大公益性。噪聲汙染防治與(yu) 人民群眾(zhong) 日常生產(chan) 生活息息相關(guan) ，它涉及人民群眾(zhong) 的安靜生活，涉及區域的社會(hui) 穩定，因此具有公益性。《2021年中國環境噪聲汙染防治報告》顯示，社會(hui) 生活噪聲投訴舉(ju) 報在環境汙染領域最多。2021年修訂的《噪聲汙染防治法》立法目的為(wei) “防治噪聲汙染，保障公眾(zhong) 健康，保護和改善生活環境，維護社會(hui) 和諧，推進生態文明建設，促進經濟社會(hui) 可持續發展”，可見噪聲汙染防治工作的重大公益性。

 

　　二是事項推進各方具有共同責任。噪聲汙染防治作為(wei) 一項關(guan) 乎人民群眾(zhong) 切身利益的公益性環境保護工作，黨(dang) 委和政府都負有職責解決(jue) 。《噪聲汙染防治法》第5條規定，“地方各級人民政府將噪聲汙染防治納入國民經濟和社會(hui) 發展規劃、生態環境保護規劃並將工作經費納入政府預算”。對於(yu) 涉及噪聲汙染防治的重大規劃的製定或者重大工程的決(jue) 策實施，如城鐵隔聲屏的長距離修建，有的不僅(jin) 需要政府常務會(hui) 議討論，還需要地方黨(dang) 委討論和決(jue) 策。對於(yu) 地方黨(dang) 委決(jue) 策要求地方政府實施的事項，黨(dang) 委還需承擔領導、支持和監督的職責。對於(yu) 噪聲汙染防治工作，不僅(jin) 中央和地方各級黨(dang) 委與(yu) 政府負有職責，地方各級黨(dang) 委和政府有關(guan) 部門也負有職責，如各級政府的住房和城鄉(xiang) 建設、公安、交通運輸、鐵路監督管理、民用航空、海事等部門，按照《噪聲汙染防治法》第8條的規定，負有相應的監管職責。

 

　　三是解決(jue) 措施具有共同的工作抓手。在噪聲汙染防治工作中，黨(dang) 委和政府都有工作抓手。在主要的噪聲汙染防治工作方麵，如交通運輸噪聲、建築施工噪聲、工業(ye) 噪聲、社會(hui) 生活噪聲汙染防治，黨(dang) 委和政府基於(yu) 各自的角色，都可以通過組織機構、人員配備、職責分配、經費籌集、設施建設、責任追究等有效措施予以推進，如《噪聲汙染防治法》第8條規定：“各級人民政府及其有關(guan) 部門應當加強噪聲汙染防治法律法規和知識的宣傳(chuan) 教育普及工作，增強公眾(zhong) 噪聲汙染防治意識，引導公眾(zhong) 依法參與(yu) 噪聲汙染防治工作”；第32條規定：“國家鼓勵開展寧靜小區、靜音車廂等寧靜區域創建活動，共同維護生活環境和諧安寧”。無論是宣傳(chuan) 教育還是寧靜區域創建活動，都是地方黨(dang) 委和政府的工作抓手。

 

　　具備法製基礎

 

　　噪聲汙染防治領域實施黨(dang) 政同責的體(ti) 製和機製，具備國家和黨(dang) 內(nei) 兩(liang) 個(ge) 方麵的法製基礎。

 

　　1.國家的法製基礎

 

　　《環境保護法》和《噪聲汙染防治法》規定了政府及有關(guan) 部門的噪聲汙染防治職責以及違法後需要追究的責任。

 

　　《環境保護法》第10條規定了各級人民政府和相關(guan) 部門的生態環境保護職責。對於(yu) 違反這些職責的地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，第68條規定了行政責任，如對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的具體(ti) 行政責任。

 

　　《噪聲汙染防治法》第6條規定地方各級人民政府對本地區聲環境質量負責並且實行噪聲汙染防治目標責任製和考核評價(jia) 製度，將噪聲汙染防治目標完成情況納入考核評價(jia) 內(nei) 容，這為(wei) 地方人民政府的噪聲汙染防治職責和責任奠定了法製基礎。這一行政管理的目標責任製和考核評價(jia) 製度與(yu) 黨(dang) 內(nei) 法規規定的生態環境保護考核評價(jia) 製度相呼應，考核評價(jia) 結果與(yu) 地方黨(dang) 委、政府及相關(guan) 部門的噪聲汙染防治政績相掛鉤，為(wei) 噪聲汙染防治黨(dang) 政同責體(ti) 製和機製的實施奠定了法製基礎。

 

　　為(wei) 了落實這一評價(jia) 考核的責任機製，《噪聲汙染防治法》第7條和第8條規定了各級人民政府和相關(guan) 部門的噪聲汙染防治職責。對於(yu) 違反職責濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，第85條規定由監察機關(guan) 或者任免機關(guan) 、單位依法給予處分。這些規定都是針對黨(dang) 政同責的“政”的責。如果“政”未盡這些職，情節或者後果嚴(yan) 重，那麽(me) 就應依據《中國共產(chan) 黨(dang) 問責條例》《中國共產(chan) 黨(dang) 紀律處分條例》和中辦、國辦印發的《領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，追究負有領導職責的同級黨(dang) 委及有關(guan) 黨(dang) 委領導的責任。

 

　　2019年以來，一些地方生態環境保護立法有一個(ge) 趨勢，就是嚐試將黨(dang) 的領導、堅持黨(dang) 建引領甚至黨(dang) 政同責等地方黨(dang) 委的職責原則性地寫(xie) 進地方法規。這是中國特色社會(hui) 主義(yi) 立法的重大創新，可以考慮在國家立法層麵予以參考和借鑒。

 

　　2.黨(dang) 內(nei) 的法製基礎

 

　　噪聲汙染防治領域實施黨(dang) 政同責的體(ti) 製和機製，《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《中國共產(chan) 黨(dang) 問責條例》《中國共產(chan) 黨(dang) 紀律處分條例》等黨(dang) 內(nei) 法規提供了追責情形、追責範圍、追責方式等方麵的黨(dang) 內(nei) 規則依據。值得指出的是，《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》由中辦和國辦聯合印發，既屬於(yu) 黨(dang) 內(nei) 法規，也具有行政規章的一些特征，在黨(dang) 內(nei) 和國家都具有實施力。

 

　　關(guan) 於(yu) 追責的依據，《中國共產(chan) 黨(dang) 問責條例》第7條規定了關(guan) 於(yu) 黨(dang) 組織、黨(dang) 的領導幹部追責的情形，包括“推進……生態文明建設中，出現重大偏差和失誤，給黨(dang) 的事業(ye) 和人民利益造成嚴(yan) 重損失，產(chan) 生惡劣影響的”“在……生態環境保護……等涉及人民群眾(zhong) 最關(guan) 心最直接最現實的利益問題上不作為(wei) 、亂(luan) 作為(wei) 、慢作為(wei) 、假作為(wei) ……造成惡劣影響的”兩(liang) 種情形。《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定了地方各級黨(dang) 委、政府的生態環境保護職責和追究責任原則，如第3條規定，“地方各級黨(dang) 委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，黨(dang) 委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關(guan) 領導成員在職責範圍內(nei) 承擔相應責任”；第4條規定，“黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究，堅持依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則”。這些規定與(yu) 《環境保護法》《噪聲汙染防治法》等國家法律法規的職責規定和責任追究規定相銜接或者相呼應，密織了地方黨(dang) 委及有關(guan) 責任機構、人員的生態環境責任，使噪聲汙染防治黨(dang) 政同責有黨(dang) 內(nei) 法規可以依據。

 

　　值得注意的是，2021年《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 深入打好汙染防治攻堅戰的意見》提出實施噪聲汙染防治行動，加快解決(jue) 群眾(zhong) 關(guan) 心的突出噪聲問題。雖然不屬於(yu) 黨(dang) 內(nei) 法規，但是該意見可以指導黨(dang) 內(nei) 法規的建設和國家法律法規的製定或修改，因此對噪聲汙染防治黨(dang) 政同責依據的法製化具有重要參考價(jia) 值。

 

　　關(guan) 於(yu) 追責的情形，《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第5條至第8條規定了25種追責情形。其中，實施黨(dang) 政同責主要包括決(jue) 策影響生態文明建設、部門協作互相推諉、對環境汙染處置不力等情形。

 

　　影響生態文明建設的情形，主要指作出的決(jue) 策嚴(yan) 重違反城鄉(xiang) 、土地利用、生態環境保護等規劃，產(chan) 生噪聲擾民的不利後果。

 

　　部門協作之間互相推諉的情形主要指在噪聲汙染防治方麵各地區、各機構、各領導推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為(wei) ，造成社會(hui) 不和諧的嚴(yan) 重後果。在實踐中比較常見的互相推諉現象有施工噪聲擾民、軌道交通運行噪聲擾民、公路噪聲擾民、工業(ye) 園區噪聲擾民等糾紛的解決(jue) 。一些需要投資建設或者拆除設施的曆史遺留問題的解決(jue) ，部門間、部門和區域間的推諉扯皮現象尤其嚴(yan) 重。

 

　　對環境汙染處置不力的情形主要是本地區發生嚴(yan) 重的噪聲汙染事件或者重大社會(hui) 影響的噪聲汙染事件，且地方黨(dang) 委和政府處置不力的。如區域或者線上噪聲汙染嚴(yan) 重擾民，相關(guan) 投訴居高不下，問題長期得不到解決(jue) 且社會(hui) 反應強烈。這些情形的規定，與(yu) 《中國共產(chan) 黨(dang) 問責條例》第7條規定的情形是一致的。

 

　　關(guan) 於(yu) 追責的範圍，與(yu) 追責的情形是匹配的。《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第5條規定了追究地方黨(dang) 委和政府主要領導成員責任的8種情形，如貫徹落實中央關(guan) 於(yu) 生態文明建設的決(jue) 策部署不力，致使本地區噪聲汙染突出或者任期內(nei) 聲環境狀況明顯惡化的；作出的決(jue) 策與(yu) 噪聲汙染防治政策、法律法規、規劃相違背的；地區和部門之間在噪聲汙染防治方麵推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為(wei) ，造成嚴(yan) 重後果的。第6條規定了追究地方黨(dang) 委和政府有關(guan) 領導成員責任的5種情形，第7條規定了追究政府有關(guan) 工作部門領導成員責任的7種情形，第8條針對所有黨(dang) 政領導幹部利用職務影響開展追責的5種情形。在追責時，要嚴(yan) 格依據這些規定對號入座，將問責精準到人。

 

　　關(guan) 於(yu) 責任的形式，《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等黨(dang) 內(nei) 法規和《環境保護法》《噪聲汙染防治法》等國家環境法律都有規定，因此要處理好適用關(guan) 係。《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第9條規定將考核評價(jia) 結果作為(wei) 黨(dang) 政幹部選拔任用的依據，《噪聲汙染防治法》第6條規定了目標責任製和考核評價(jia) 製，《環境保護法》對直接負責的主管人員和其他直接責任人員根據情形規定了記過、記大過、降級、撤職、開除的處分，甚至還針對主要負責人規定了引咎辭職的責任形式。地方黨(dang) 委和政府都負有責任時，地方黨(dang) 委及相關(guan) 領導依據《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等黨(dang) 內(nei) 法規追責，地方政府及相關(guan) 領導既要依據《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等黨(dang) 內(nei) 法規的規定追責，也要依據《環境保護法》《噪聲汙染防治法》等國家法律法規的規定追責。《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定黨(dang) 政追責方式有誡勉、責令公開道歉、組織處理（包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等）、黨(dang) 紀政紀處分。如果一個(ge) 違法違規行為(wei) 既觸犯黨(dang) 內(nei) 法規，也觸犯國家法律法規，如果黨(dang) 內(nei) 法規和國家法律法規對責任的規定不一致，則要具體(ti) 問題具體(ti) 分析，予以合理處理。

 

　　如何實施

 

　　為(wei) 落實噪聲汙染防治的黨(dang) 政同責體(ti) 製和機製，可以采取以下五方麵的措施。

 

　　一是建立責任主體(ti) 權力清單。針對地方各級黨(dang) 委、政府和相關(guan) 領導，在綜合性權力清單文件中納入噪聲汙染防治的管理和監督權力清單的內(nei) 容。權力清單的建設既要結合《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，也要結合《環境保護法》《噪聲汙染防治法》的職責規定，還要結合生態環境部等十八家單位印發的《關(guan) 於(yu) 推動職能部門做好生態環境保護工作的意見》，明晰各部門的噪聲汙染防治權責，特別是要體(ti) 現部門工作“一崗雙責”的要求。要層層製定權力清單，層層壓實權力清單的落實責任，公開權力運行的流程和時限，必要時可以發布追責的典型案例予以警示。

 

　　二是建立齊抓共管的噪聲汙染防治工作體(ti) 係。對於(yu) 一些重點疑點難點的噪聲汙染防治問題，要突出部門協調和考核評價(jia) ，發動社會(hui) 參與(yu) 和監督，形成地方黨(dang) 委和政府共負責、政府各部門齊抓共管的噪聲汙染防治工作體(ti) 係。建立噪聲汙染防治黨(dang) 政同責、多部門齊抓共管的工作體(ti) 係，能夠及時解決(jue) 熱點問題，回應社會(hui) 關(guan) 切，避免互相推諉扯皮。為(wei) 此，有必要建立工作體(ti) 係的社會(hui) 評價(jia) 製度。在各方麵齊抓共管的工作格局中，要結合循環經濟、低碳經濟的要求，結合節能減碳改造、循環化改造、城市更新改造，一體(ti) 化開展噪聲汙染防治工作，如對老舊建築進行隔聲改造，在推廣裝配式建築中提升隔聲水平。

 

　　三是建立噪聲汙染防治工作協調聯動機製。噪聲汙染防治涉及麵往往很廣，對於(yu) 一些難以解決(jue) 的曆史遺留問題，如規劃不當或者規劃衝(chong) 突導致的道路交通與(yu) 軌道交通噪聲擾民問題，地方人民政府應按照《噪聲汙染防治法》第7條的規定，建立噪聲汙染防治工作協調聯動機製，加強部門協同配合、信息共享。如果有難度，要向地方黨(dang) 委匯報，爭(zheng) 取支持。

 

　　四是建立噪聲汙染防治的專(zhuan) 題報告製度。《環境保護法》規定地方各級人民政府要向同級人大及其常委會(hui) 報告環境保護工作。《噪聲汙染防治法》實施時，應按照《關(guan) 於(yu) 推動職能部門做好生態環境保護工作的意見》的規定，建立包括噪聲汙染防治內(nei) 容在內(nei) 的生態環境保護專(zhuan) 題報告製度，將噪聲汙染防治工作納入各部門向地方黨(dang) 委、政府匯報的工作內(nei) 容中。生態環保部門和其他負有噪聲汙染防治職責的部門要按照規定向地方黨(dang) 委與(yu) 政府匯報工作。要加強地方人大的權力監督和政協的民主監督，對於(yu) 噪聲汙染突出的區域，可以召開人大或者其常委會(hui) 的專(zhuan) 題詢問會(hui) 議。要定期將噪聲汙染防治工作的監督情況在地方人大網和政協網公開，督促地方黨(dang) 委和政府及時解決(jue) 噪聲汙染問題。

 

　　五是深化生態環境保護督察。中央生態環保督察對霧霾汙染和水汙染治理的監督成效巨大，對於(yu) 地方噪聲汙染的解決(jue) 也發揮了作用。要加強對地方黨(dang) 委和政府及相關(guan) 部門噪聲汙染防治工作的履職情況督察，指導督促其治理好突出的噪聲汙染防治問題，盡快回應群眾(zhong) 的關(guan) 切。

 

　　（作者係國務院發展研究中心資源與(yu) 環境政策研究所副所長）