近日，國務院辦公廳發布《關(guan) 於(yu) 積極穩妥推進戶籍管理製度改革的通知》，要求今後出台有關(guan) 就業(ye) 、義(yi) 務教育、技能培訓等政策，不與(yu) 戶口性質掛鉤，並逐步實行人口居住證製度。

　　近日，國務院辦公廳發布《關(guan) 於(yu) 積極穩妥推進戶籍管理製度改革的通知》，要求今後出台有關(guan) 就業(ye) 、義(yi) 務教育、技能培訓等政策，不與(yu) 戶口性質掛鉤，並逐步實行人口居住證製度。

　　這次戶籍改革推動副省級以下城市的落戶自由，遵循了循序漸進的由易到難的策略，將有助於(yu) 降低戶籍改革的阻力，而中小城市率先的策略則反映出決(jue) 策層對大城市戰略的反思。城市化倚重大城市，在經濟社會(hui) 可行性和城市水、道路等公共資源上都存在不經濟性，而引導人口落戶中小城市則既有助於(yu) 提高城鎮化率，又可避免大城市綜合征。不過，近年來各地探索的戶籍改革顯示，作為(wei) 一種社保福利的身份認定依據的戶籍製度，單憑行政強製往往效果有限。

　　坦率而言，戶籍背後的社保福利非均等化，使戶籍製度改革麵臨(lin) 兩(liang) 難矛盾：社會(hui) 日益增長的公共服務需求與(yu) 該服務的供給不足。這在國內(nei) 所有城市都相當嚴(yan) 峻，中小城市尤為(wei) 突出。

　　因此，當前若有效推進戶籍製度改革，根本上還需改革戶籍製度的人口管製和隔閡功能，並改革以地域為(wei) 主的社保福利等資源配置，推動社會(hui) 服務均等化。具體(ti) 而言，中國戶籍製度自1958年建立以來，其主要理念是強調人口管理，避免人口盲流，如1963年依據計劃供應商品糧把人口戶籍劃分為(wei) 農(nong) 業(ye) 與(yu) 非農(nong) ，這在當時物資緊缺下具有積極意義(yi) ，但隨後戶籍被作為(wei) 公共服務的配置依據，戶籍裂變成社會(hui) 身份認定標識，甚至加劇了社會(hui) 各群體(ti) 的身份對峙，陷入了阿瑪蒂亞(ya) ·森所揭示的身份與(yu) 暴力風險中。這客觀上導致勞動力難以在全國範圍內(nei) 優(you) 化配置，增加了經濟發展成本，是當前中國經濟非均衡發展、地域級差等的產(chan) 生緣由之一。因此，清理橫亙(gen) 在戶籍上的人口管製功能，是推動戶籍製度改革的先決(jue) 條件。

　　與(yu) 此同時，淡化戶籍管製功能，轉型為(wei) 戶籍登記製度，為(wei) 重構社會(hui) 公共服務資源配置體(ti) 係打開空間。目前中國政府的公共服務供給體(ti) 係是複雜的。從(cong) 公共服務供給主體(ti) 看，大致是地方主導、中央引導。即在分稅製下，中央政府通過一般或專(zhuan) 項轉移支付，支持地方政府向居民提供社會(hui) 公共服務，而地方政府向居民提供怎樣的公共服務則主要依據地方實際，這客觀上導致了政府公共服務的地區差距，並致使人口流動出現層級化：農(nong) 村—縣城、中小城市—大城市。而要素資源過度聚集到大城市，一定程度上增加了要素資源不必要的交易成本。從(cong) 公共服務供給方式上，政府的公共服務投入注重於(yu) 提供供給能力而非需求滿足，從(cong) 而導致有限的公共服務投入最終變成了國有資產(chan) 。

　　更需指出的是，這種傾(qing) 向於(yu) 供給能力的公共服務供給方式，導致居民重複購買(mai) 政府提供的公共服務。如政府相當部分醫療衛生投入於(yu) 公立醫院的建設，而公立醫院則以所謂的成本價(jia) 向居民提供醫療衛生服務；又如義(yi) 務教育，一則學校以公共資源向學生家庭攤派擇校費、讚助費等，一則通過教輔費變相搞收費義(yi) 務教育等；此外，目前養(yang) 老金名義(yi) 上的個(ge) 人賬戶積累製，而事實上為(wei) 掛賬式現收現付製，同時混淆政府社保與(yu) 職工養(yang) 老保險職能。

　　因此，在現有中國行政體(ti) 係和分稅製下，需要重構政府公共服務供給體(ti) 係。目前公共服務應采取中央政府統籌地方配合的模式，即中央政府設立麵向所有居民的基礎性社會(hui) 保障計劃。如中央政府通過財政預算向所有居民提供基礎性養(yang) 老、醫療和社會(hui) 公共救濟基金，以區別於(yu) 目前的職工社保，且該基礎性社會(hui) 保障計劃實行與(yu) 戶口直接掛鉤的方式——戶口在哪裏，中央政府向哪個(ge) 地區撥付公民基礎社會(hui) 保障計劃資金，抑或居民外出就業(ye) 半年以上，居民需申請當地居住證，中央政府向居民實際居住地政府撥付基礎社會(hui) 保障資金。這將有助於(yu) 促進社會(hui) 服務均等化，提高人口自由遷徙度，形成人口落戶的地區間良序競爭(zheng) 格局。

　　與(yu) 此同時，各級政府給予民生的公共服務支出，實行由補供方為(wei) 補需方之支付結構的調整。如政府為(wei) 每個(ge) 適齡學生家庭配置一個(ge) 賬戶，該賬戶隨該學生的就讀情況做動態配置，學校要獲得足夠的公共教育經費，將需吸收足夠適齡學生，並把學生名單提交給教育部門備案，然後拿教育部門備案文件去財政部門申請教育經費。

　　由此可見，當前國務院推動戶籍改革要有效落實，不至於(yu) 虎頭蛇尾，就需要加快社保福利製度改革，實行補人頭而非補磚頭的支付模式調整，從(cong) 而使政府的公共服務隨人口流動而動態調整。

　　（作者係資深財經評論人士）