內(nei) 容提要：深化省以下財政體(ti) 製改革，需在堅持1994年分稅製改革基本製度成果的基礎上，貫徹落實黨(dang) 的十八大、十九大提出的理順中央與(yu) 地方事權和支出責任、改革稅製、優(you) 化預算管理三大改革任務。本文結合2022年6月“國辦20號”文件，研討省以下財政體(ti) 製改革的若幹重點問題，在理解“分稅製”體(ti) 製實質內(nei) 容和堅持1994年分稅製改革大方向的前提下，依財政體(ti) 製的“政權—事權—財權—稅基—產(chan) 權—債(zhai) 權—預算”邏輯鏈條，討論了中央、地方分級事權與(yu) 支出責任合理化問題，與(yu) 之緊密相聯的財政層級問題和向內(nei) 含省、市縣兩(liang) 級的三層級框架過渡問題，以及地方稅體(ti) 係建設、稅基配置為(wei) 主導的財力(含資產(chan) 收益)劃分和加強地方分級預算管理、對地方債(zhai) 興(xing) 利防弊等問題。

　　關(guan) 鍵詞：財政改革 省以下財政體(ti) 製 分稅製為(wei) 基礎的分級財政

　　中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-9544(2022)09-0004-10

　　〔收稿日期〕2022-08-15

　　〔作者簡介〕賈康，中國財政科學研究院研究員，博士生導師，原財政部財政科學研究所所長，中國財政學會(hui) 原副會(hui) 長兼秘書(shu) 長，華夏新供給經濟學研究院創始院長，研究方向為(wei) 財政理論與(yu) 政策。

　　中國在改革開放之路上的製度變革創新，實際上形成了自“摸著石頭過河”始、以“漸進”和“局部突變”相結合，逐漸更多注重配套協同“最小一攬子多輪推進”的實施路徑。財政作為(wei) “國家治理的基礎和重要支柱”，在我國幾輪重大改革部署的施行中，都合乎邏輯地先行，擔當了作為(wei) 改革“突破口”的重任。自1980年“分灶吃飯”、1994年“分稅製”兩(liang) 次具有裏程碑意義(yi) 的大動作之後，特別應提及的，是2013年11月黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 之後，中央政治局根據《全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》首先審批通過的財稅配套改革方案，其所規劃的理順財政管理體(ti) 製、完善預算體(ti) 係和改造稅製體(ti) 係的改革任務，還在進一步貫徹落實的過程中。新近於(yu) 2022年6月，國務院辦公廳發出《關(guan) 於(yu) 進一步推進省以下財政改革工作的指導意見》(國辦發〔2022〕20號)，是在我國改革深水區，就深化財政體(ti) 製改革而聚焦於(yu) 省以下體(ti) 製的重要指導文件。本文基於(yu) 研究者的分析認識，結合“國辦發20號”文件內(nei) 容，作如下六個(ge) 方麵的重點討論。

　　一、“分稅製”體(ti) 製框架的實質內(nei) 容和1994年分稅製改革的裏程碑意義(yi)

　　與(yu) “社會(hui) 主義(yi) 市場經濟”相適應的財政體(ti) 製安排，是以分稅製為(wei) 基礎的分級財政體(ti) 製。這一認識，來自從(cong) 我國20世紀50年代開始就不斷進行的關(guan) 4地方財政研究圓園22年第9期於(yu) 如何調動中央地方“兩(liang) 個(ge) 積極性”和80年代又特別注重的如何將地方分權落到“把企業(ye) 搞活”的不斷討論與(yu) 探索。對於(yu) 分稅製改革的肯定與(yu) 在此大方向上的堅定不移，是深化我國省以下財政體(ti) 製改革的大前提。

　　1994年的分稅製改革，前承幾十年的財政體(ti) 製變革摸索，特別是進入改革開放新時期後的多方研討與(yu) “分灶吃飯”式“行政性分權”弊端的愈益顯現，後啟以“經濟性分權”基本框架對接市場經濟間接調控體(ti) 係的一係列繼續推進深化改革的措施，其內(nei) 在的基本邏輯主線，是我們(men) 搞市場經濟隻能以走財政分稅製之路，來實質性消除以往不論是強調集權還是強調分權，都是按照“分塊分割”的行政隸屬關(guan) 係體(ti) 係控製企業(ye) (即使分權也隻是“行政性分權”)的弊端，使所有的企業(ye) 作為(wei) 市場微觀主體(ti) ，不論大小，不看行政級別，不問經濟性質，不講隸屬關(guan) 係，“在稅法麵前一律平等”，都是依法該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，稅後可分配的部分，按照產(chan) 權規範和政策環境，由企業(ye) 自主分配。從(cong) 而企業(ye) 跨隸屬關(guan) 係、行政區劃和所有製差別的兼並重組得以成為(wei) 可能，使生產(chan) 要素充分流動的統一市場得以培育和發展，一向固有的國有企業(ye) 及其領導人的行政級別與(yu) “官本位”規則得以淡化，各類企業(ye) 可以得到公平競爭(zheng) 的“一條起跑線”而“真正活起來”。同時，分稅製也終於(yu) 跳出了前邊幾十年總也擺不平、穩不住的中央地方間財力分配體(ti) 製安排的所謂“體(ti) 製周期”，由無休止的“放、亂(luan) 、收、死”循環，以及“討價(jia) 還價(jia) ”“相互提防”“跑部錢進”等非規範特征交織的非穩定狀態，轉為(wei) 中央地方間能夠穩定地依稅種各自掌握主體(ti) 財源，在不必相互猜忌和彼此防備的情況下，對於(yu) 可用財力“可預期”地依長期主義(yi) 取向，納入本級政府發展戰略統籌安排。1994年分稅製改革，還把原已設立的個(ge) 人所得稅、個(ge) 人收入調節稅和城鎮個(ge) 體(ti) 工商戶所得稅等，合並為(wei) 規範的個(ge) 人所得稅，開啟了自然人作為(wei) 納稅人的規範化稅收新境界。

　　總之，1994年分稅製改革形成的新的財政體(ti) 製基本框架，順應了發展社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的客觀規律，有利於(yu) 三位一體(ti) 地正確處理政府與(yu) 企業(ye) 、中央與(yu) 地方、公權體(ti) 係與(yu) 公民這三大基本經濟關(guan) 係，為(wei) “以改革解放生產(chan) 力推進現代化”和“建設中國特色社會(hui) 主義(yi) 市場經濟”，裏程碑式地達成了製度安排基本麵上的框架鎖定，這正是其重大而深遠的曆史意義(yi) 之所在。由此也可知，一向廣泛流行的1994年“分稅製改革正確處理了中央地方財政關(guan) 係”的評價(jia) ，還遠非全麵和到位，“政府企業(ye) —中央地方—公權公民”三大基本經濟關(guan) 係的一體(ti) 化正確處理，才是認識其重大正麵效應的全景圖。這種正麵效應，已由1994年之後中國經濟社會(hui) 的發展成就給予了雄辯的證明。但由於(yu) 多種主客觀條件的限製，1994年分稅製改革還具有濃重的過渡色彩，雖建立了基本框架，但深化改革的任務仍相當艱巨。其後的近三十年間，多項的後續改革得以推進，但未完成的改革任務仍需攻堅克難。這一深化改革必要性視角上的認識，也正由於(yu) 新近的國務院20號文所彰顯。

　　二、中央地方分級事權與(yu) 支出責任的合理化

　　基於(yu) 充分理解、肯定分稅製的意義(yi) 和必須高度重視深化其改革的前述認識，首先可以順理成章地把握黨(dang) 中央十九大報告所要求的“加快建立現代財政製度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關(guan) 係”的改革任務。

　　1994年財政分稅製改革的基本製度成果，可以5地方財政研究圓園22年第9期說是我國在中央和省為(wei) 代表的“地方”之間，確立了以分稅製為(wei) 基礎的分級財政的基本框架，但中國“地方政府”概念中的具體(ti) 內(nei) 容，卻包含了省(直轄市、自治區)、市(地級市、自治州)、縣(縣級市、自治縣)、鄉(xiang) 鎮四個(ge) 層級，所謂鞏固和完善分稅製，必須使中國省以下各級地方政府間的分稅製也得到落實。而要達此目的，各個(ge) 層級上的政府職責(事權)如何合理、清晰地得到規範化界定，就成為(wei) 一項意義(yi) 重大的必要條件。

　　分稅製內(nei) 含的製度建設基本邏輯是需要適應政府分層的基本前提，按照“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級產(chan) 權、一級債(zhai) 權、一級預算”的原則，合理地形成各級政府“以政控財，以財行政”“財權與(yu) 事權相順應，財力與(yu) 事權相匹配”的財政分配製度框架，以服務於(yu) 政府履行其應盡職能、使經濟社會(hui) 得到健康發展的全局性目標。在改革已曆40餘(yu) 年的進程中，政府職能的合理化已被各個(ge) 方麵反複研討，並對接改革實踐，財政隨經濟社會(hui) 轉軌，也已明確地樹立了由傳(chuan) 統的“生產(chan) 建設財政”向“公共財政”轉型的目標任務，並實現了一係列的相關(guan) 進步，然而在不同層級政府應各盡其職責的事權分工方麵，卻遲遲未能形成十分清晰的一覽表和與(yu) 之對應、可操作的支出責任明細單。這種情況，在黨(dang) 的十八大、十九大以來的改革指導和工作要求中，已經有針對性地著力加以改變，集中體(ti) 現在近些年以劃清政府事權和支出責任為(wei) 要求的係列性文件的頒布上，涉及教育、醫療衛生、公共交通運輸、基本公共服務、自然資源等領域的具體(ti) 工作要領和可操作方案框架(特別是已有中央與(yu) 地方需共同承擔的事權與(yu) 支出責任，在不同類型地區的量化分擔比重等細致化內(nei) 容)。但是，還必須正視仍然存在的相關(guan) 問題。

　　“國辦發20號”文件，在肯定黨(dang) 的十八大以來各地在保基本民生、保工資、保運轉(“三保”)任務方麵取得積極成效的同時，明確地指出：“省以下財政體(ti) 製還存在財政事權和支出責任劃分不盡合理、收入劃分不夠規範、有的轉移支付定位不清，一些地方‘三保’壓力較大、基本公共服務均等化程度有待提升等問題”。這裏首先涉及的，便是事權和支出責任問題。文件其後給出的“清晰界定省以下財政事權和支出責任”的具體(ti) 指導內(nei) 容，是要求根據基本公共服務受益範圍、信息管理複雜程度等事權屬性，清晰界定省以下各級財政事權：“教育、科技研發、企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險、城鄉(xiang) 居民基本醫療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎設施規劃建設、重點區域(流域)生態環境保護與(yu) 治理、國土空間規劃及用途管製、防範和督促化解地方政府債(zhai) 務風險等”，被明確規定為(wei) 應適度強化的省級財政事權，此外，“直接麵向基層，由基層政府提供更為(wei) 便捷有效的社會(hui) 治安、市政交通、城鄉(xiang) 建設、農(nong) 村公路、公共設施管理等基本公共服務”，則確定為(wei) 市縣級財政事權。對這一指導精神的解讀，可引出如下的必要討論：中國省以下的財政層級和與(yu) 之相對應的支出責任，應當是幾級?具體(ti) 如何劃分並如何處理其與(yu) 行政區劃層級的關(guan) 係?這個(ge) 看起來頗帶有“技術色彩”的問題，其實是中國財稅製度改革深水區“牽一發而動全身”式連帶配套關(guan) 係處理上的一個(ge) 典型例子。

　　三、牽一發動全身的財政層級問題

　　1994年分稅製改革方案，由於(yu) 受到當時主客觀條件方麵的種種製約，隻是原則性地要求省以下的各級政府之間，比照“中央”與(yu) 省為(wei) 代表的“地方”之間的新框架，也實行分稅製。在中國分6地方財政研究圓園22年第9期稅製體(ti) 製的層級框架上，並未明確設計總體(ti) 上是幾級。雖然在那之前，於(yu) 借鑒國際經驗研究中國的分稅製改革方案時，已知不論是稱為(wei) “聯邦製”的美國，還是稱為(wei) “單一製”的日本，分稅製體(ti) 製安排中的財政實體(ti) 層級(以配專(zhuan) 享稅基為(wei) 標誌)，都隻有三級，而中國卻顯然是一個(ge) 五級的基本框架，但當1993年緊鑼密鼓準備啟動改革時，時間上已不允許再討論中國如何做到五級分稅，對此避而不談，所隱含的實踐取向，是在由其後各地方行政區深化分稅製改革的探索中，試圖走出一條中國特色五級分稅的路子。

　　再以後，多年的實踐已經證明：五級分稅此路不通。無論在發達地區還是欠發達地區，不管是在現階段還是未來，對總體(ti) 上20個(ge) 左右稅種構成的稅收體(ti) 係，不可能清楚、合理地在從(cong) 中央到地方基層的五級框架裏，形成一個(ge) 可操作的分稅製方案。所以，從(cong) 這個(ge) “技術性特點”上，早就可以明白地知道：“五級分稅”在中國實際生活中無解。調研中可知，現實的選擇，從(cong) 1994年後省以下關(guan) 於(yu) 財政體(ti) 製的相關(guan) 文件規定(大都已經有幾輪修改)看，有一些省級行政區明確規定省以下不實行分稅製而實行總額分成，更多的一些省級行政區雖然文件表述為(wei) 比照中央—省的體(ti) 製實行分稅製，然而實際內(nei) 容卻仍然落在分成製的窠臼之內(nei) (還有些省在這兩(liang) 種選擇之間“蕩了秋千”，前後變更表述)。所以，我們(men) 基於(yu) 調研早已形成的基本判斷，是1994年以來，雖然中央與(yu) 省為(wei) 代表的地方之間的分稅製財政體(ti) 製，作為(wei) 1994年改革的基本製度成果，得到了堅持與(yu) 維係(隻是全國分享比例一律的中央地方共享稅，比重已演變為(wei) 相當高的水平—以當下第一大稅增值稅中央地方五五分、第二大稅所得稅六四分為(wei) 基本標誌)，但省以下的體(ti) 製，遲遲地並沒有進入分稅製狀態，其實還是五花八門、複雜易變的分成製。在某些欠發達地方的市縣級，甚至還有包幹製。1994年後延續至今不時為(wei) 人們(men) 所詬病的財政分配領域所出現的基層財政困難、地方隱性負債(zhai) 和“土地財政”短期行為(wei) 弊端等，其根源並不是分稅製，而恰恰是深化改革不到位，“過渡態”在省以下，普遍變為(wei) “凝固態”的分成製和包幹製。一言以蔽之，有些人由於(yu) 見到上述三方麵問題而把板子打到分稅製上，是打錯了地方!為(wei) 完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 市場經濟，財政體(ti) 製的深化改革，必須首先澄清和確認上述基本判斷，才能堅定不移地堅持使分稅製“橫向到邊、縱向到底”地在統一市場建設中得到貫徹落實的正確方向，從(cong) 而充分發揮財政分配領域“以改革解放生產(chan) 力”支持可持續高質量發展的應有作用。

　　由上段的考察分析回到前麵由“技術性”而引發的“實質性”的重要問題———如何找到由“五級分稅無解”轉換為(wei) “有解”的路徑，已經在中國大地上“理論與(yu) 實際相結合”地看到了端倪：理論層麵合乎邏輯的指向，是減少“五級”財政層級而趨近於(yu) 國際經驗中具有共性的“三級”框架;實際生活層麵，由於(yu) 有2000年後已隨農(nong) 村稅費改革而在各地普遍推開的“鄉(xiang) 財縣管”，和其後借鑒“浙江經驗”也明確納入普遍性改革部署的“財政省直管縣”，已使得我們(men) 在“山重水複疑無路”後又“柳暗花明又一村”地看到了“五級變三級”的未來前景：“政權—事權—財權—稅基—產(chan) 權—預算”鏈條上，可配稅基的財政實體(ti) 化層級，已可清楚認定為(wei) 中央—省—市縣這樣的三級;省以下，即為(wei) 省本級和在可預見的未來一個(ge) 時期內(nei) “行政不同級但財政同級”的市縣級，這樣“地方”的實體(ti) 財政層級是一共兩(liang) 級。

　　對此可以佐證的情況，應首先提及在“千年之7地方財政研究圓園22年第9期交”前後研討而實施的我國國有資產(chan) 管理體(ti) 製改革中，作為(wei) 國有資產(chan) (資本)人格化代表所設立的機構—各級國資委(辦、局)，已明確地與(yu) “鄉(xiang) 財縣管”(這使“鄉(xiang) 級財政”實際成為(wei) 縣級財政下管的預算單位)之後不再考慮“鄉(xiang) 鎮財政建設”相類似、相呼應，把國資管理機構的“基層”，放在縣以上。再有，此次“國辦發20號”文件，又延續前些年的多份關(guan) 於(yu) 事權合理化文件的處理框架，把事權內(nei) 容的界定，在省以下明確地歸為(wei) 省本級和市縣級兩(liang) 大層級。這也就從(cong) 技術層麵“牽一發動全身”地聯係到深化我國分稅製改革的整體(ti) 框架和路徑設計層麵：使分稅製改革在深化中於(yu) “地方各級”落到實處的前景，就是在“扁平化”後的“中央—省—市縣”三級框架中，合理化地明晰事權、匹配稅基、再加上分層級的資產(chan) 管理和公債(zhai) 管理，形成各層級作為(wei) 財政履職運行載體(ti) 的預算，再加上中央、省兩(liang) 級自上而下的轉移支付和輔助性的“橫向轉移支付”，從(cong) 而使社會(hui) 主義(yi) 市場經濟中按照“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級產(chan) 權，一級債(zhai) 權，一級預算”原則形成的財政分配體(ti) 係的製度安排，成龍配套，使各政府層級上“以政控財、以財行政”的財政，都能夠達到“財權與(yu) 事權相順應、財力與(yu) 事權相匹配”的境界。這樣，將有望以具有“現代財政製度”屬性的製度安排完整落地，來形成可穩定運行的分稅製為(wei) 基礎的分級財政管理體(ti) 製，服務於(yu) 國家的長治久安，和實現中華民族偉(wei) 大複興(xing) 的現代化宏偉(wei) 事業(ye) 的全局。

　　四、向三層級框架(內(nei) 含地方省、市縣兩(liang) 級)過渡的配套改革要點

　　雖然中國省以下財政層級以省本級和市縣(即作為(wei) 同一財政體(ti) 製平台的地方低端層級)設為(wei) 應配稅基的實體(ti) 層級這一前景，已經“理論與(yu) 實際相結合”地可窺其端倪，但還存在相關(guan) 的一些明顯的待解決(jue) 問題，也難免有見仁見智的爭(zheng) 議。在此擇相關(guan) 要點作如下三方麵的具體(ti) 討論：

　　1.財政“省直管縣”推開過程的遲滯與(yu) 方向上的再肯定

　　在千年之交之後，財政“省直管縣”的浙江經驗，引起中央和其他區域更高度的重視，這一直管模式在湖北、河南、山東(dong) 、福建、廣東(dong) 等地得到積極推廣踐行。2009年中央1號文件中，明確提出“推進‘省直管縣’財政管理方式改革，充實內(nei) 容和形式，加強縣(市)財政管理”，並有“將糧食、油料、棉花、生豬生產(chan) 大縣全部納入改革範圍”的具體(ti) 工作要求;當年財政部財預〔2009〕78號文件就貫徹中央文件精神做出具體(ti) 部署，總體(ti) 目標設計為(wei) “2012年底前力爭(zheng) 全國除民族自治地區外全麵推進省直接管理縣財政改革”。再其後，各地的具體(ti) 推進情況不一，但時至今日，還遲遲未能達到當年的工作目標。雖然以後又有中央文件合乎邏輯地指出：凡有條件的地方也可進而實行省直管縣的行政體(ti) 製改革(實質上內(nei) 含“扁平化”的配套改革大方向認定)，但實踐層麵，僅(jin) 有廣東(dong) 順德一地得到正式文件依據，率先實行了行政省直管的改革試點，其後全國範圍內(nei) 再無跟進案例。

　　顯然，財政省直管縣，實際上觸及kaiyun官方地址深水區的既有利益格局，屬於(yu) 領導人多次提及“衝(chong) 破利益固化藩籬”所要攻堅克難“啃下硬骨頭”的任務之一。這一改革的大方向，於(yu) 2022年“國辦發20號”文件中再次加以肯定，作出了具體(ti) 指導：“推進省直管縣財政改革。按照突出重點、利於(yu) 發展、管理有效等要求，因地製宜逐步調整優(you) 化省直管縣財政改革實施範圍和方式。對區位優(you) 勢不明顯、經濟發展潛力有限、財政較為(wei) 困難的縣，可納入省直管範圍或參照直管方式管理，加強省級對縣級的財力支持。對由市級管理更有利於(yu) 加強區域統籌規劃、增強發展活力的縣，適度強化市級的財政管理職責”。這一段文件表述給出的指導要點，可劃分三個(ge) 層次：第一，省直管縣改革實施範圍與(yu) 方式，需在推進改革的大前提下加以逐步的調整優(you) 化;第二，納入省直管範圍的重點，可放在較不發達、較困難的縣(這有別於(yu) 前些年的幾類“大縣”或增長潛力明顯縣的選擇性側(ce) 重點表達);第三，市級可對本轄區有較大發展支撐力的縣繼續實施市管(這也適應了不少地方市級的呼聲)。我認為(wei) ，在對“國辦發20號”文件的上述指導精神學習(xi) 領會(hui) 的前提下，還可討論的有以下幾點：一是從(cong) 全局、長遠看，分稅製改革的深化，在內(nei) 在邏輯、客觀規律性層麵，決(jue) 定著省直管縣範圍必須逐漸走向全覆蓋，以順應夯實“扁平化”框架基礎的必要性和必然性，所以從(cong) “取勢、明道”的視角，把握這個(ge) 改革大方向是既有現實意義(yi) 、又有長遠曆史意義(yi) 的;二是現在要求更多注重對欠發達縣的“擴圍”，顯然是順應鞏固全麵小康社會(hui) 建設和精準扶貧成果的客觀要求，但並不否定原已有的對幾類“大縣”、若幹類“增長點”縣域的重視，和繼續完善其省直管方式的必要性;三是市級對於(yu) “台柱子”式縣域的倚重和市管方式，顯然有其合理性和必然性，但在很多具體(ti) 場景中，這種市、縣間特定的倚重與(yu) 統籌關(guan) 係的發展前途，是早已有之、近些年更具豐(feng) 富經驗的模式—把業(ye) 已“一體(ti) 化”條件水到渠成的縣域，實施“市管”框架下的“縣改區”。這是值得重視、各方共贏而又與(yu) 省直管縣改革可融匯和避免矛盾的一個(ge) 很好的現實路徑。

　　2.中國鄉(xiang) 鎮政權和財政分配的未來情境

　　中國原來曾著力建設的“鄉(xiang) 鎮財政”，在農(nong) 村稅費改革後順其自然的選擇，就是改為(wei) 以“鄉(xiang) 財縣管”方式，適應已無法在鄉(xiang) 鎮形成實體(ti) 財政層級的基本現實。因為(wei) 在鄉(xiang) 鎮層麵的稅基已無可匹配，稅務、金融等工作係統也已不再按鄉(xiang) 鎮的行政區劃而是按“經濟區域”設立它們(men) 的分支機構，從(cong) 而使普遍按行政區劃規範設立鄉(xiang) 鎮財政金庫，缺乏基本配套條件;稱為(wei) “鄉(xiang) ”的農(nong) 村區域基層政權轄區內(nei) ，農(nong) 業(ye) 稅與(yu) “三提五統”收入已統統不複存在，仍有所存在的一些工商業(ye) 市場主體(ti) ，其收入水平一般也都達不到稅收“簡易征收辦法”的“起征點”水平，因而並無本鄉(xiang) 自己可征收的財力來源，隻能從(cong) 縣級取得自上而下的財力支持，來維持鄉(xiang) 級政權的運轉。經濟較為(wei) 發達而稱為(wei) “鎮”的基層政權轄區間，確有發達程度十分可觀的案例，其財力來源相當充沛，並不適合“鄉(xiang) 財縣管”模式，但這在全國而言還為(wei) 數不多，而且其發展前景上，最大可能是在城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展中，使之成為(wei) 市級下麵“區”的組成部分，進而改為(wei) 於(yu) 成熟的建成區早已通行的“街道辦事處”模式，屆時這種“基層政權”，便可規範化地歸於(yu) “街道”這種行之有效的“上級政府派出機構”模式中。與(yu) 此相比照的是“鄉(xiang) ”的政權形式，未來也可考慮在行政體(ti) 係的配套改革中，改變為(wei) 縣級政府派出機構性質的“鄉(xiang) 公所(鎮公所)”模式。不論是街道辦事處還是鄉(xiang) (鎮)公所，都將不必再“麻雀雖小五髒俱全”地配“五套班子”，由此實現機構的精簡、行政成本的降低和政府體(ti) 係運作於(yu) 基層一端綜合績效的提高。

　　過去的討論中，曾有一種表示擔心的觀點：如鄉(xiang) 鎮級財政不是實體(ti) 層級，進而也帶動和演化出鄉(xiang) 鎮政府不是“五大班子齊全”的實體(ti) 政府層級，而變為(wei) 上級政府派出機構的話，會(hui) 不會(hui) 削弱我國廣大農(nong) 村區域於(yu) 政治理論視角所表述的“政權控9地方財政研究圓園22年第9期製能力”，使之降低，甚至嚴(yan) 重喪(sang) 失?我認為(wei) ，如在配套改革中正確設計和把握基層的村民、社區自治機製，和充分借鑒中華人民共和國以來已有七十年曆史的以“街道辦事處”模式發揮政權體(ti) 係在基層控製能力的經驗，這種所擔心的後果是完全可以避免和防範的。

　　在上述未來情境中，財政的實體(ti) 層級，將明確無誤地不再具有下沉到鄉(xiang) 鎮一級的實際需要，總體(ti) 而言政權體(ti) 係“行政改革”意義(yi) 上的扁平化、精簡機構、降低行政成本和減少信息的“不對稱”程度等目標，都可與(yu) 此形成相呼應、相內(nei) 洽的關(guan) 係。

　　3.行政省直管縣的漸進配套

　　與(yu) 鄉(xiang) 財縣管後引出的上述未來情境看，某些相類似的邏輯關(guan) 係，也存在於(yu) 市縣級。如果能夠在配套改革中使財政省直管縣的模式成形、穩定和普遍化，其“內(nei) 生的”演變前景，應可以推進到行政的省直管縣，而最終以財政層級的扁平化，引致行政層級的扁平化。其正麵效應，同樣也有精簡機構(一些地方體(ti) 現為(wei) “市縣合並”)的好處，特別是有減少中間環節、降低信息不對稱而提升行政體(ti) 係運行綜合績效的好處。這一前景雖值得期待，但也較深地觸動原有利益格局，並且顯然不必操之過急。浙江幾十年財政省直管縣的經驗表明，長期實行市與(yu) 縣“行政不同級但財政同級、在一個(ge) 平台上對省說話搭體(ti) 製”的辦法，並不會(hui) 產(chan) 生政府行政、財政運行中的一些“硬障礙”，地級市、縣級市這樣的行政級別差異，和幹部行政級別待遇隨之而來的差異，可以放在未來相對從(cong) 容的漸進改革(“最小一攬子多輪推進的改革”)實施過程中，去尋求形成最小震動因素的配套改革處理方案。

　　行政級別的調整改變，在體(ti) 製內(nei) 的敏感性是可想而知的，kaiyun官方地址深水區需要攻堅克難的一係列觸動既得利益的改革任務，如作排序，會(hui) 有許多任務相比較“市縣行政層級歸為(wei) 一級”顯得更為(wei) 緊迫和重要。所以，對於(yu) 合乎邏輯的“行政省直管縣”的改革發力，我們(men) 可以秉持更為(wei) 長久的耐心來做準備，在過渡中循序漸進地最終實現這一改革訴求。

　　五、全國三級、地方兩(liang) 級財政事權配置框架下的地方稅體(ti) 係(財源)建設與(yu) 財力劃分

　　當前，在合理清晰界定各級政府事權的前提下，如何合理配置各級政府的財權，首當其衝(chong) 的是財政收入中最具主導作用和規範形式的稅收。如何合理、可行地按照稅種分別配置各級政府的稅基(不排除必要的“共享”設計)?前文已提及的“財權與(yu) 事權相順應”原則，其實質性含義(yi) 主要在於(yu) 對經過多年討論、已有基本共識的“外溢性、信息複雜程度、激勵兼容機製”三大要領的正確掌握，並在深化省以下分稅製財政體(ti) 製改革的命題之下，會(hui) 不可避免地首先對應到如何構建符合市場經濟和分稅製體(ti) 製客觀要求的地方稅體(ti) 係這個(ge) 重大的改革任務上。

　　黨(dang) 的十九大報告中明確要求：“深化稅收製度改革，健全地方稅體(ti) 係。”這一改革任務，也具有在kaiyun官方地址深水區攻堅克難、啃硬骨頭的典型特征。對於(yu) 我國與(yu) 分稅製體(ti) 製相適應的地方稅體(ti) 係，已研討多年，但在實踐中，其大思路與(yu) 框架建設，還遠未成型。自“營改增”使地方政府原有的唯一大宗穩定財源—營業(ye) 稅退出曆史舞台後，這一問題上的矛盾糾結更為(wei) 凸顯。我在研究中形成的基本觀點，可以追溯到20世紀90年代初期基於(yu) 美國訪學研究而形成的“兩(liang) 支柱”認識，即中國未來的地方稅體(ti) 係中，可形成年複一年大宗、穩定收入來源的地方稅種，當推房地產(chan) 稅和資源稅這兩(liang) 項。前者在建立框架、逐步形成成熟的製度安排之後，有望成為(wei) 中國大部分地區尤其是工商業(ye) 活動發達程度高、人居密集度高的區域地方稅中的主力稅種;後者則可以成為(wei) 中西部工商業(ye) 發達程度不太高、但恰恰屬於(yu) 自然資源富集地區的地方稅中的骨幹稅種。這兩(liang) 大稅種，都是符合前述外溢性、信息複雜度和激勵兼容三項考慮而適宜把稅基配置在地方的稅種。遺憾的是，已曆四十餘(yu) 年的改革過後，前者還僅(jin) 僅(jin) 在上海、重慶兩(liang) 地有以“房產(chan) 稅”名義(yi) 的改革試點，中央層麵多次強調推進此項改革，而屢屢未能符合期待;終於(yu) 在2021年中央決(jue) 策層明確了積極穩妥推進房地產(chan) 稅立法和擴大房產(chan) 稅改革試點範圍(五年為(wei) 期)的“雙管齊下”部署之後，又遇2021年下半年後“三重壓力”造成審慎考慮所有收縮性政策的局麵，故而還待創造適宜條件才能啟動試點擴圍方案，以求為(wei) 在“稅收法定”軌道上推進房地產(chan) 稅立法工作，提供更為(wei) 豐(feng) 富的本土經驗。資源稅改革的進展相對較好，其覆蓋麵從(cong) 煤炭、石油、天然氣，可望再擴大到更多的金屬礦與(yu) 非金屬礦，並且應在河北等地推出水資源稅改革試點後，爭(zheng) 取將水資源稅擴大到覆蓋全國。除海上石油不易劃清“屬地”而規定為(wei) 中央級的國稅之外，其他資源稅都可依屬地原則，無爭(zheng) 議地成為(wei) 地方稅體(ti) 係的組成部分。

　　2022年“國辦發20號”文件雖然沒有正麵述及地方稅體(ti) 係建設相關(guan) 的改革內(nei) 容，但隱含了加快構建地方稅體(ti) 係改革以適應形勢發展需要的邏輯導向，並在“合理劃分省以下各級財政事權”和“明晰界定省以下各級財政支出責任”的要求之後，順理成章地明確要求：“參照稅種屬性劃分收入”。根據分稅製的體(ti) 製“自洽性”要求，“國辦發20號”文件明確表述了如下要領：“將稅基流動性強、區域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為(wei) 省級收入或由省級分享較高比例，將稅基較為(wei) 穩定、地域屬性明顯的稅收收入作為(wei) 市縣級收入或由市縣級分享較高比例。對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領域稅費收入，可作為(wei) 省級收入，也可在相關(guan) 市縣間合理分配。除按規定上繳財政的國有資本經營收益外，逐步減少直至取消按企業(ye) 隸屬關(guan) 係劃分政府間收入的做法。”這一段話所包含的內(nei) 容，可理解為(wei) 三大層次：其一，省以下稅基配置的原則，表述上在原來的“三項原則”基礎上，又有所豐(feng) 富、細化和發展;其二，更為(wei) 靈活和更強調因地製宜地由省以下兩(liang) 級共享的，是有網狀背景特征的金、電、油、鐵、高方麵的特定稅費;其三，除國有資本收益外，要最終取消按行政隸屬關(guan) 係劃分政府間收入的辦法，這屬於(yu) 鞏固1994年基本製度成果的掃尾事項。

　　再緊隨其後，“國辦發20號”文件又專(zhuan) 述了“規範收入分享方式”的要求，總體(ti) 精神是正視省與(yu) 市縣兩(liang) 級，主體(ti) 稅種隻能按比例分享的現實，要求“結合各稅種稅基分布、收入規模、區域間均衡度等因素，合理確定各稅種分享比例，”並指出非稅收入在以多種分成方式作分享的同時，發展方向是逐步走向規範化，同類稅費收入在省內(nei) 應逐步統一。這樣，在深化省以下分稅製體(ti) 製改革的指導內(nei) 容上，已從(cong) 事權與(yu) 支出責任劃分，推進到財權、稅基和非稅收入的劃分，也涉及了規範化的產(chan) 權收入劃分。再往下，則有關(guan) 於(yu) 完善省以下轉移支付製度的指導意見。這使“財政—事權—財權—財力”的體(ti) 製要素整體(ti) 鏈條，已近乎在“國辦發20號”文件中盡收眼底，其後在這一鏈條上，還應論及的，主要是債(zhai) 務收入及其相關(guan) 的預算管理問題，具體(ti) 表現在“國辦發20號”文件的收尾部分。

　　六、加強和優(you) 化地方分級預算管理，對地方債(zhai) 興(xing) 利防弊

　　發展社會(hui) 主義(yi) 市場經濟，建立現代財政製度，勢所必然地必須采取的一項財力籌集機製，是以發行公債(zhai) 的方式有償(chang) 取得部分財政收入，以支持政府體(ti) 係履職。20世紀80年代之初，一俟進入改革開放新時期，我國就摒棄了原來“既無內(nei) 得又無外債(zhai) ”的方針，舉(ju) 借外債(zhai) 並在國內(nei) 發行國家公債(zhai) 。分稅製框架建立後，隨預算管理改革深化和預算管理體(ti) 係適應經濟社會(hui) 發展需要而作出種種改進，終於(yu) 在漸進過程中推到《預算法》修訂而使地方公債(zhai) 的依法發行登堂入室。這就在既涵蓋中央又涵蓋地方層級的製度框架上，規範地確認了“政權—事權—財權—稅基—產(chan) 權—舉(ju) 債(zhai) 權—預算”的全要素體(ti) 製鏈條。

　　我國地方政府以有償(chang) 方式取得債(zhai) 務資金來源，曾有一段時期實際上是主要借助地方融資平台的隱性負債(zhai) 方式，屬於(yu) 經濟社會(hui) 轉軌中“潛規則”強製替代“明規則”的利弊同生現象：其利，在於(yu) 調動地方政府體(ti) 外資金支持貫徹各地方轄區經濟社會(hui) 發展戰略;其弊，在於(yu) 以隱性負債(zhai) 方式易形成融資風險的過度積累而觸發危機。法治化建設軌道上“疏堵結合”的應對方略，引出了修訂《預算法》而“開明渠、堵暗溝”的地方債(zhai) 陽光化運作新機製。這一規範化管理機製，也合乎邏輯地納入了十九大報告所要求的“建立全麵規範透明、標準科學、約束有力的預算製度，全麵實施績效管理”的重點任務之內(nei) 。

　　“國辦發20號”文件對於(yu) 規範省以下財政管理，有兩(liang) 點指導意見是緊扣地方債(zhai) 務管理問題的。其一，是規範管理專(zhuan) 章的第一條，要求“各地區要加強開發區政府性債(zhai) 務管理，保持與(yu) 財政管理體(ti) 製適應，強化開發區管委會(hui) 等政府派出機構舉(ju) 債(zhai) 融資約束，堅決(jue) 遏製地方政府隱性債(zhai) 務增量，合理控製政府債(zhai) 務規模，切實防範債(zhai) 務風險。”顯然，這體(ti) 現了中央管理層對於(yu) 地方層麵各類開發區所形成的政府債(zhai) 務如何規範管理的高度重視，對應於(yu) 各地以“國土開發”為(wei) 底盤往往形成本地政府債(zhai) 務負擔主要組成部分的現實，形成相關(guan) 的財政預算績效管理的一大重點。其二，是文件“壓軸”位置的最後一條，要求“堅持省級黨(dang) 委和政府對本地債(zhai) 務風險負總責，省以下各級黨(dang) 委和政府按屬地原則和管理權限各負其責。落實省級政府責任，按屬地原則和管理權限壓實市縣主體(ti) 責任，通過增收節支、變現資產(chan) 等方式化解債(zhai) 務風險，切實降低市縣償(chang) 債(zhai) 負擔，堅決(jue) 查處違法違規舉(ju) 債(zhai) 行為(wei) 。健全地方債(zhai) 務限額分配機製，一般債(zhai) 務限額應與(yu) 一般公共預算收入相匹配，專(zhuan) 項債(zhai) 務限額應與(yu) 政府性基金預算收入及項目收益等相匹配，促進融資規模與(yu) 項目收益相平衡，完善專(zhuan) 項債(zhai) 資金投向領域禁止類項目清單，和違規使用專(zhuan) 項債(zhai) 務處理處罰機製”。這段內(nei) 容豐(feng) 富的文字表述，可大體(ti) 按四層要領來掌握：一是地方各級加強地方政府債(zhai) 務管理的領導責任，按“屬地原則”由省到市縣的壓實;二是以多種手段、方式降低債(zhai) 務風險與(yu) 償(chang) 債(zhai) 負擔，堅決(jue) 查處違法違規;三是明確了地方政府債(zhai) 務限額分配機製的“兩(liang) 匹配”原則;四是強調完善專(zhuan) 項債(zhai) 資金投向的負麵清單和處罰機製。

　　世事並無萬(wan) 全之策，公共事務領域裏財政分配的舉(ju) 債(zhai) 機製，必有利、弊兩(liang) 端。所以通觀現代市場經濟體(ti) ，無一例外都必須麵對市場，處理公債(zhai) 機製“興(xing) 利抑弊”的相關(guan) 問題。我國地方公債(zhai) 陽光化登堂入室的法定框架，是以《預算法》等法規為(wei) 依據的“怎麽(me) 發、怎麽(me) 用、怎麽(me) 還”的一套規範性準則，實踐中還需與(yu) 時俱進的動態優(you) 化這套法規、準則及相關(guan) 的政策與(yu) 管理體(ti) 係。在分稅製深化改革路徑上總結各級政府舉(ju) 債(zhai) 機製的已有經驗，值得指出的是，地方政府債(zhai) 務方麵發揮其利、防抑其弊，有一條非常值得重視的要領，是援引大禹治水的古老智慧：“疏堵結合，堵不如疏，疏導為(wei) 上”。地方公債(zhai) 作為(wei) 投融資概念下政府對接市場的一種運作機製，必然伴隨風險因素和可能的風險過度之弊，防範、抑製其風險因素，在中國仍處於(yu) 經濟社會(hui) 轉軌期、市場經濟完善期的現實場景中，尤其需要注重以製度建設、機製創新，疏導公債(zhai) 資金債(zhai) 權方、債(zhai) 務方和資金使用相關(guan) 各方基於(yu) 利益考量的“驅動力(積極性)”和合理形成“製約力”兩(liang) 方麵因素，以規範化的“明渠”來開前門，關(guan) 好後門、修好堤壩(圍牆)，堵住“暗溝”，以實現公債(zhai) 、地方債(zhai) 機製的興(xing) 利防弊動態過程中的可持續健康發展。與(yu) 地方財力，特別是與(yu) 公債(zhai) 、專(zhuan) 項債(zhai) 資金關(guan) 聯緊密的各地方轄區的重點建設項目，以及與(yu) 之“守正創新”地結合的政府與(yu) 社會(hui) 資本合作(PPP)、產(chan) 業(ye) 引導基金等的投融資，都需要以製度創新為(wei) 龍頭，打開管理創新、技術創新的潛力空間，掌握好績效預算框架下債(zhai) 務資金運用中“興(xing) 利防弊”的高水平思路和工作要領。

　　至此，文本依財政體(ti) 製內(nei) 含的“政權—事權—財權—稅基—產(chan) 權—債(zhai) 權—預算”製度優(you) 化建設邏輯鏈條，結合新近的“國辦發20號”文件，作了重點問題的討論分析，並提出了研究者的認識與(yu) 建議。至於(yu) 預算管理優(you) 化方麵的陽光化、績效考評和數字信息體(ti) 係建設等重大問題，則需另作專(zhuan) 文探討了。

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