一、引言

在2019年8月26日召開的中央財經委第五次會(hui) 議上，習(xi) 近平總書(shu) 記針對區域協調發展問題發表了重要講話，他指出，“當前我國區域經濟發展出現了一些新情況新問題，要研究在國內(nei) 外發展環境變化中，現有區域政策哪些要堅持、哪些應調整。要麵向第二個(ge) 百年目標，作一些戰略性考慮。”

的確，經過40餘(yu) 年的改革開放，我國經濟發展取得了巨大成就，我國經濟規模已經穩居世界第二，人均收入水平已經接近高收入國家門檻，我國的科技實力、創新能力等也取得了驕人的成績。這些成績的取得，原因是多方麵的，其中也與(yu) 我們(men) 成功實行了符合實際的、有效的區域發展政策密不可分。當前，站在兩(liang) 個(ge) 百年目標的曆史交匯點，麵對發展階段、國內(nei) 外環境變化的新形勢、新任務，認真回顧和總結過去幾十年來我國區域戰略、政策以及發展格局的演變過程，不僅(jin) 有助於(yu) 深化對中國發展經驗的理解，也有助於(yu) 客觀把握區域政策的成效、問題與(yu) 挑戰，從(cong) 而有利於(yu) 明確今後進一步完善區域政策的方向和思路。

二、關(guan) 於(yu) 區域政策與(yu) 區域協調發展的概念

（一）區域政策

要對過去的區域政策進行回顧和梳理，首先需要明確區域政策的概念。從(cong) 各種文獻來看，區域政策是一個(ge) 被廣泛使用而理論上又缺乏嚴(yan) 格界定的概念。我的認識是，區域政策是政府為(wei) 實現一定的經濟和社會(hui) 目標、針對特定區域或區域類型而製定和實施的對資源的空間配置和區域發展格局具有重要影響的各種政策的總合。

對這個(ge) 定義(yi) ，可以進一步做以下4點解釋。

一是它的製定和實施主體(ti) 是政府，包括中央政府和地方政府。當然，我們(men) 要回顧和分析的主要是中央政府製定和實施的政策。

二是它的實施一定是為(wei) 實現一定的經濟社會(hui) 目標。經濟目標比較好理解，主要是為(wei) 扶持欠發達地區加快發展、促進優(you) 勢地區更好發展、優(you) 化資源空間配置、充分釋放各地優(you) 勢與(yu) 潛力所采取的政策。但許多區域政策的實施，盡管具有重要的經濟影響，但其初衷並不完全出於(yu) 經濟考慮，比如為(wei) 推進改革開放而設立的各類試驗區、示範區、特區等並實施的特殊政策，為(wei) 國防安全、生態安全而針對特定區域實施的各類特殊政策等。

三是針對特定區域或區域類型。所謂特定區域，就是明確規定政策實施的空間邊界，大到四大區域板塊（即東(dong) 部沿海地區、中部地區、西部地區、東(dong) 北地區），小到幾平方公裏的開發區、試驗區等。有些政策，看似沒有空間邊界，但卻有明確的標準，按照這個(ge) 標準就可以確定明確的空間邊界，比如針對老少邊窮地區、資源枯竭城市或地區、生態退化地區等特殊問題區域采取的政策，以及針對糧食主產(chan) 區、邊境村鎮地區等特殊功能區域采取的政策等，可稱之為(wei) 特定區域類型政策。

四是對資源的空間配置和區域發展格局具有重要影響。區域政策的實施，都會(hui) 對資源的空間配置和區域發展格局產(chan) 生重要影響，當然影響的大小可能會(hui) 因政策力度不同而有所差異。需要特別指出的是，並非所有對資源空間配置和區域發展格局具有重要影響的政策都是區域政策。比如農(nong) 業(ye) 稅政策、資源稅政策等，由於(yu) 其變動對農(nong) 業(ye) 或資源型經濟比重較大的地區的影響遠大於(yu) 對其他地區的影響，因而對資源空間配置和區域發展格局也有重要影響，但由於(yu) 其屬於(yu) 全國普適性政策，難以確定其明確區域空間邊界，因而就不能算做區域政策。

按照覆蓋範圍的大小，可以將我國的區域政策大致分為(wei) 五大類：第一類是覆蓋全國的、作為(wei) 國家總體(ti) 發展戰略重要組成部分的區域政策，目前主要有兩(liang) 個(ge) ，一個(ge) 是區域發展總體(ti) 戰略（即東(dong) 部率先發展、西部大開發、東(dong) 北振興(xing) 及中部崛起，亦稱“四大板塊戰略”），二是全國主體(ti) 功能區規劃和政策。擬議中的全國國土空間規劃，也屬此類。第二類是覆蓋部分國土但涉及多個(ge) 行政區域的政策，比如京津冀協同發展政策、長江經濟帶發展政策、粵港澳大灣區建設政策、長三角一體(ti) 化政策、黃河流域生態保護與(yu) 高質量發展政策，以及成渝雙城經濟圈、中原城市群、長江中遊城市群、關(guan) 中平原城市群等重要跨行政區域的城市群發展政策等，“一帶一路”倡議國內(nei) 部分相關(guan) 內(nei) 容，也應該屬於(yu) 此類。第三類是針對某個(ge) 省級行政區域製定的政策。包括改革開放初期對廣東(dong) 、福建兩(liang) 省實行的“特殊政策、靈活措施”，關(guan) 於(yu) 海南省發展的一係列戰略政策，關(guan) 於(yu) 支持新疆、西藏、廣西、內(nei) 蒙、寧夏等少數民族自治區經濟社會(hui) 發展的政策，以及支持貴州在西部大開發中闖新路、支持浙江建設高質量發展共同富裕示範區政策等等。第四類是涉及某個(ge) 城市或省以下行政區域的政策，比如在部分區域設立經濟特區、經濟技術開發區、高新技術開發區、綜合改革試驗區、自由貿易試驗區等各類政策性區域。最後一類是政府針對一些特殊區域的問題或功能所采取的政策，比如針對資源枯竭型城市的政策、針對生態脆弱地區的政策、針對特別貧困地區的政策、針對糧食主產(chan) 區的政策、針對邊境安全的政策等等。

（二）區域協調發展

作為(wei) 區域政策所追求的目標，區域協調發展是指不同區域之間比較良性的分工和互動關(guan) 係，以及由此形成的比較理想的發展格局。那麽(me) 什麽(me) 樣的互動關(guan) 係和發展格局才算得上比較理想呢？可能不同的學者會(hui) 給出不同的答案。在中國現階段及今後一段時期，初步考慮，區域發展格局可能需要同時滿足以下3點要求，才稱得上協調發展。一是提高效率的要求。即區域發展格局有利於(yu) 優(you) 化資源的空間配置，提高資源配置效率，有利於(yu) 發揮各地區的比較優(you) 勢，形成各具特色、功能互補的區域分工格局。二是平衡發展的要求。即區域發展格局有利於(yu) 促進欠發達地區的發展，有利於(yu) 逐步縮小地區發展差距和福利差距，有利於(yu) 促進發展成果共享和實現共同富裕。三是環境友好的要求。即區域發展格局與(yu) 各區域資源稟賦和環境承載力相適應，有利於(yu) 實現對資源、環境和生態的保護，實現人與(yu) 自然的和諧，促進可持續發展。值得指出的是，這三項要求或目標之間並非總是相互一致的，而是常常相互矛盾的，因而需要通過適當的政策進行權衡取舍。比如，促進重點區域加快發展的政策，有利於(yu) 促進效率的提高和全國整體(ti) 實力的提升，但卻往往會(hui) 導致區域差距的擴大，不利於(yu) 平衡發展目標的實現。再比如，同樣數量的資金，投入到落後地區、貧困地區，有利於(yu) 促進落後地區發展，縮小區域差距，而投入發達地區，則往往可以獲得較大的經濟效益。

在分析區域發展協調性及區域政策有效性時，我們(men) 還需要注意兩(liang) 點。

一是究竟什麽(me) 樣的區域政策和區域發展格局是符合區域協調發展要求的，並不是絕對的，也不能一概而論，而要視國情特點、經濟發展的階段以及一定時期經濟社會(hui) 發展麵臨(lin) 的主要矛盾和主要任務而定。當經濟發展處在較低水平、國家支持發展的資源比較有限因而需要集中力量以盡快提升國家整體(ti) 實力時，傾(qing) 斜的非平衡的發展政策可能更符合協調發展的要求；而當經濟發展到一定階段、公平問題變得越來越突出或成為(wei) 主要矛盾時，促進區域平衡發展的政策就可能更有利於(yu) 區域協調發展目標的實現。了解這一點，對於(yu) 我們(men) 深刻認識改革開放40多年來中國區域政策的演變邏輯是十分重要的。

二是分析區域政策不能僅(jin) 從(cong) 區域發展格局的結果來考慮，因為(wei) 並非所有的區域差距都是區域政策實施的結果。比如，可以設想，即使改革開放初期不采取有利於(yu) 東(dong) 部沿海地區加快發展的改革和開放政策，沿海地區的發展也會(hui) 快於(yu) 西部地區，這是由於(yu) 區位特點、自然條件、曆史社會(hui) 因素等所決(jue) 定的。傾(qing) 斜式區域政策的實施，無疑加強了這種發展條件上的差距。再比如，由於(yu) 發展基礎、發展條件等的不同，即使是完全普適性的宏觀調控政策，往往也會(hui) 對不同區域的發展產(chan) 生十分不同的影響。了解這一點，對於(yu) 我們(men) 客觀分析和評價(jia) 中國區域政策的有效性也十分重要。

三、鼓勵東(dong) 部沿海地區率先發展政策及其影響（1978~2000年）

（一）政策演變

自新中國成立到1978年實行改革開放政策之前，中國實際上實行了一種區域平衡發展戰略，這既是為(wei) 了改變舊中國遺留下來的沿海與(yu) 內(nei) 地布局畸輕畸重的格局，也是出於(yu) 建國初期的國際政治環境和戰備考慮。正如毛澤東(dong) 同誌1956年在其《論十大關(guan) 係》中明確指出的：“沿海的工業(ye) 基地必須充分利用，但是，為(wei) 了平衡工業(ye) 發展的布局，內(nei) 地工業(ye) 必須大力發展”，“新的工業(ye) 大部分應當擺在內(nei) 地，使工業(ye) 布局逐步平衡，並且有利於(yu) 備戰，這是毫無疑義(yi) 的”。《中華人民共和國發展國民經濟的第一個(ge) 五年計劃》也明確指出：“在全國各地區適當地分布工業(ye) 的生產(chan) 力，使工業(ye) 接近原料、燃料產(chan) 區和消費地區，並適合於(yu) 鞏固國防的條件，來逐步地改變這種不合理的狀態，提高落後地區的經濟水平。” 在計劃經濟背景下，國家重大項目大量向中西部地區傾(qing) 斜，並逐步形成全國工業(ye) 布局相對均衡、各大經濟協作區自成體(ti) 係的格局。

改革開放之後這種情況開始改變。1978年底召開的中國共產(chan) 黨(dang) 第十一屆三中全會(hui) 作出了兩(liang) 項重大決(jue) 策，一是決(jue) 定將全黨(dang) 工作重點轉移到經濟建設上來，二是決(jue) 定實行改革開放，中國經濟社會(hui) 發展由此進入了一個(ge) 新的階段。在這種情況下，區域發展戰略要優(you) 先解決(jue) 的問題是，如何通過改革開放，加快發展步伐。根據鄧小平同誌關(guan) 於(yu) “讓一部分地區、一部分人先富起來，逐步實現共同富裕”（1978年）和“兩(liang) 個(ge) 大局”（1988年）的戰略思想，中國開始實行非平衡的、對部分地區傾(qing) 斜優(you) 惠的發展政策，鼓勵部分地區（主要是東(dong) 部沿海地區）先發展起來，先富裕起來。其主要政策內(nei) 容是對部分沿海、沿江、沿邊地區率先實行開放政策、優(you) 惠措施。首先，從(cong) 1979年開始對廣東(dong) 、福建兩(liang) 省實行“特殊政策、靈活措施”，並於(yu) 1980年在兩(liang) 省設立深圳、珠海、汕頭和廈門4個(ge) 經濟特區，1988年又將海南從(cong) 廣東(dong) 省分立出來並設立海南經濟特區，成為(wei) 從(cong) 區域麵積來講最大的經濟特區。1985年對14個(ge) 沿海城市（大連、秦皇島、天津、煙台、青島、連雲(yun) 港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海）實行開放政策，賦予吸引外資優(you) 惠政策，並在每個(ge) 城市設立一個(ge) 經濟技術開發區。同年，將珠江三角洲、長江三角洲和閩南三角洲開辟為(wei) 沿海經濟開放區，要求這些地區要逐步形成貿—工—農(nong) 型的生產(chan) 結構，即按出口貿易的需要發展加工工業(ye) ，按加工的需要發展農(nong) 業(ye) 和其他原材料的生產(chan) 。1988年國務院進一步擴大了經濟開放區的範圍，把遼東(dong) 半島、山東(dong) 半島、環渤海地區的一些市、縣和沿海開放城市的所轄縣列為(wei) 沿海經濟開放區。1992年，中共中央、國務院又決(jue) 定對5個(ge) 長江沿岸城市，東(dong) 北、西南和西北地區13個(ge) 邊境市、縣，11個(ge) 內(nei) 陸地區省會(hui) 城市實行沿海開放城市的政策。同年，設立上海浦東(dong) 新區等等。對這些開放區域所賦予的優(you) 惠政策主要包括：減免企業(ye) 所得稅、下放投資立項權、提高當地外匯留成比例、開放金融服務（允許境外金融機構在沿海地區設立總部或分支機構）、培育和發展資本市場（在深圳和上海建立證券交易所）等。

這個(ge) 時期之所以采取這樣的區域政策，主要是基於(yu) 以下兩(liang) 點考慮：一是盡快發展和壯大國家整體(ti) 經濟的需要。一方麵，國家經濟基礎十分薄弱，亟需發展；另一方麵，國家財力有限，如果采取撒胡椒麵式的辦法，勢必事倍功半。而沿海地區相對而言發展條件好，再輔之以國家政策的傾(qing) 斜和必要的物質投入，比較容易快見成效。二是推進改革開放政策的需要。改革初期，無論是改革政策還是開放政策，都缺乏經驗，隻能是摸著石頭過河，在一些地區先行試驗。而沿海、沿邊地區過去屬於(yu) 戰備前沿，國有經濟基礎相對較為(wei) 薄弱，而群眾(zhong) 商品經濟意識則相對較濃，因而比較適合於(yu) 作為(wei) 改革開放政策的試驗地。

（二）政策實施效果及其對區域發展格局的影響

1.總體(ti) 經濟快速增長

整體(ti) 來看，鼓勵東(dong) 部沿海地區率先發展的政策取得了很大的成功。東(dong) 部沿海地區經濟的快速增長，不僅(jin) 顯著增強了東(dong) 部沿海地區的經濟實力，也明顯地提升了東(dong) 部沿海地區的輻射帶動能力，加快了內(nei) 陸地區的經濟增長（顯著高於(yu) 改革開放前的速度），從(cong) 而有力地促進了國家綜合實力和國際競爭(zheng) 力的增強。從(cong) 1978年到2000年，我國經濟年均增速達到10.7%，人均GDP從(cong) 385元增長到7942元，可以說上了一個(ge) 比較大的台階。

同時，隨著東(dong) 部地區經濟的迅猛增長，經濟發展的空間格局開始出現重大變化，區域發展的不平衡問題日益凸顯。這可以從(cong) 以下兩(liang) 個(ge) 方麵加以說明。

2.區域差距持續擴大

首先，從(cong) 四大區域板塊的發展格局來看，相對於(yu) 東(dong) 部沿海地區，中部地區、西部地區、東(dong) 北地區發展相對滯後，發展差距持續拉大。

從(cong) 1978年到2000年，東(dong) 部地區生產(chan) 總值占全國的份額由44.1%上升到52.8%，上升8.7個(ge) 百分點；中部的份額由21.8%下降到20.2%，下降1.6個(ge) 百分點；西部的份額由20.1%下降到17.1%，下降3.0個(ge) 百分點；東(dong) 北的份額由13.9%下降到10.0%，下降3.9個(ge) 百分點。同期，東(dong) 部人均GDP與(yu) 中部人均GDP的比值由1.69擴大到2.02，與(yu) 西部的比值由1.85擴大到2.42；與(yu) 東(dong) 北的比值由0.84擴大到1.39。

其次，從(cong) 各省級行政區域發展變化看，區域差距也呈現持續拉大情況。

這個(ge) 時期區域差距的變化，明顯劃分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 階段。前10年，也就是改革開放的初期，由於(yu) 農(nong) 業(ye) 改革的成功和各地農(nong) 業(ye) 及鄉(xiang) 鎮企業(ye) 的迅猛發展，區域差距曾一度呈現顯著縮小態勢。但後10年，也就是1990年到2000年，區域差距呈現持續擴大的態勢，其間人均GDP加權變異係數從(cong) 0.453上升到0.554，人均GDP加權基尼係數從(cong) 0.209上升到0.26，人均GDP最大/最小值倍數從(cong) 7.3倍上升到11倍。

3.經濟幾何重心快速南移

從(cong) 1978年到2000年前後，經濟幾何重心總的移動方向是偏南的，說明改革開放之後的前20年，經濟發展總體(ti) 上呈現南快北慢、南強北弱的態勢。這主要是因為(wei) ，雖然這個(ge) 時期的非平衡發展政策涉及到沿海、沿邊、沿江等地區，但早期政策的重點，還是放到了廣東(dong) 、福建兩(liang) 省，早期發展比較快的，也主要是這兩(liang) 個(ge) 省份。如果再進一步具體(ti) 觀察，這20多年的變化，又分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 明顯的階段，即1978年到1991年，1991年到2000年，前一階段南向偏西，後一階段南向偏東(dong) 。這主要是因為(wei) ，前一階段，雖然有偏向沿海尤其是廣東(dong) 福建兩(liang) 省的特殊傾(qing) 斜優(you) 惠政策，但在農(nong) 村改革取得成功的推動下，各地農(nong) 業(ye) 和鄉(xiang) 鎮企業(ye) 都獲得了較快的發展，尤其是廣西、雲(yun) 南、新疆等，發展速度相對比較快，帶動了經濟中心的偏西移動。而後一種變化，主要是由於(yu) 1992年鄧小平同誌南巡講話之後，以浦東(dong) 開發為(wei) 龍頭、加快長三角地區發展所帶動的。

四、促進區域協調發展政策及其影響（2000~2021年）

這個(ge) 時期的區域政策，也可以大致分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 階段，即黨(dang) 的十八大之前與(yu) 黨(dang) 的十八大之後。

（一）黨(dang) 的十八大之前，區域協調發展政策框架的形成

麵對區域差距不斷拉大的形勢，根據鄧小平關(guan) 於(yu) “兩(liang) 個(ge) 大局”的構想，在製定《國民經濟和社會(hui) 發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》時，中央明確提出了促進區域經濟協調發展的思路，並逐步形成了一個(ge) 促進區域協調發展的政策框架。這個(ge) 框架主要包括兩(liang) 項涉及全國的戰略和政策，即“四大區域板塊”戰略和“主體(ti) 功能區”製度，以及諸多根據改革、開放、發展需要實施的諸多區域性戰略和政策。

1.“四大板塊”戰略和政策

為(wei) 促進區域協調發展，中央先後於(yu) 2000年、2003年和2005年提出了“西部大開發”、“振興(xing) 東(dong) 北地區等老工業(ye) 基地”、“促進中部地區崛起”等戰略，這三項戰略與(yu) 之前的東(dong) 部地區率先發展戰略一起，被稱之為(wei) “四大板塊戰略”，或國家區域協調發展總體(ti) 戰略。

西部大開發戰略的實施範圍包括12個(ge) 省、自治區、直轄市（加上湖北省恩施、湖南省湘西、吉林省延邊州）。12個(ge) 省區市為(wei) 四川、陝西、甘肅、青海、雲(yun) 南、貴州、重慶、廣西、內(nei) 蒙古、寧夏、新疆和西藏。重點任務是4個(ge) 方麵，即基礎設施建設、生態環境保護、特色優(you) 勢產(chan) 業(ye) 發展及培育和用好各類人才。根據《國務院西部開發辦關(guan) 於(yu) 西部大開發若幹政策措施實施意見的通知》，西部大開發的主要政策包括加大建設資金投入力度、優(you) 先安排建設項目、加大財政轉移支付力度、加大金融信貸支持、大力改善投資軟環境、實行稅收優(you) 惠政策、實行土地使用優(you) 惠政策、實行礦產(chan) 資源優(you) 惠政策、運用價(jia) 格和收費機製進行調節等9個(ge) 方麵37條措施。

振興(xing) 東(dong) 北等老工業(ye) 基地戰略的實施範圍包括遼寧省、吉林省、黑龍江省和內(nei) 蒙古自治區呼倫(lun) 貝爾市、興(xing) 安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟（蒙東(dong) 地區）。發展定位為(wei) “四基地一區”，即具有國際競爭(zheng) 力的裝備製造業(ye) 基地，國家新型原材料和能源保障基地，國家重要商品糧和農(nong) 牧業(ye) 生產(chan) 基地，國家重要的技術研發與(yu) 創新基地，國家生態安全的重要保障區。重點任務包括加快體(ti) 製創新和機製創新、全麵推進工業(ye) 結構優(you) 化升級、大力發展現代農(nong) 業(ye) 、積極發展第三產(chan) 業(ye) 、推進資源型城市經濟轉型、加強基礎設施建設、進一步擴大對外對內(nei) 開放、完善城鎮社會(hui) 保障體(ti) 係、加快發展科技教育文化事業(ye) 等9個(ge) 方麵。支持性政策主要集中在解決(jue) 國有企業(ye) 曆史包袱、促進就業(ye) 再就業(ye) 、實施有利於(yu) 企業(ye) 轉型升級的諸多財稅優(you) 惠政策以及簡便投資審批等方麵。

中部崛起戰略的實施範圍為(wei) 山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西6省。根據2006年4月頒布的《中共中央、國務院關(guan) 於(yu) 促進中部地區崛起的若幹意見》，中部地區發展的戰略定位為(wei) “三基地一樞紐”，即全國重要的糧食生產(chan) 基地、能源原材料基地、現代裝備製造及高技術產(chan) 業(ye) 基地和綜合交通運輸樞紐。重點任務包括加快建設全國重要糧食生產(chan) 基地，紮實穩步推進社會(hui) 主義(yi) 新農(nong) 村建設；加強能源原材料基地和現代裝備製造及高技術產(chan) 業(ye) 基地建設；提升交通運輸樞紐地位，促進商貿流通旅遊業(ye) 發展；增強中心城市輻射功能，促進城市群和縣域發展；加強資源節約、生態建設和環境保護，實現可持續發展；加快社會(hui) 事業(ye) 發展，提高公共服務水平；擴大對內(nei) 對外開放，加快體(ti) 製創新等7個(ge) 方麵。針對以上7個(ge) 方麵的任務，製定了36條具體(ti) 的支持政策措施。

2.促進形成主體(ti) 功能區

提出促進形成主體(ti) 功能區是這個(ge) 時期在區域協調發展政策上的一個(ge) 創新。這個(ge) 提法被正式寫(xie) 入中央文件，是在2005年的“十一五”規劃建議中。黨(dang) 的十七大報告進一步提出要加強國土規劃，按照形成主體(ti) 功能區的要求，完善區域政策，調整經濟布局，還將“主體(ti) 功能區布局基本形成”列入了2020年奮鬥目標。

按照“十一五”規劃，逐步形成主體(ti) 功能區，就是要根據各地資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來中國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為(wei) 優(you) 化開發、重點開發、限製開發和禁止開發4類主體(ti) 功能區。並且，按照主體(ti) 功能定位來調整完善區域政策和績效評價(jia) ，以規範空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。根據上述要求，國家發改委從(cong) 2007年上半年開始組織開展主體(ti) 功能區規劃的研究和編製工作。2010年12月，國務院下發了《全國主體(ti) 功能區規劃》。

應當說，按照主體(ti) 功能區的思路對國土空間進行規劃和管控，無論從(cong) 理念上還是理論上，都是合理的。然而究竟如何在實踐中落實好這一理念，卻一直存在爭(zheng) 論。比如，一個(ge) 地區的資源環境承載力，並不是固定不變的，而會(hui) 隨著技術水平和經濟結構的變化而變化，這個(ge) 問題在信息化和數字經濟時代，尤為(wei) 突出。因此，究竟怎樣才能對於(yu) 一個(ge) 地區的資源環境承載力做出客觀和準確判斷，是一個(ge) 值得深入研究的問題。再比如，理論和實踐都說明，一個(ge) 地區從(cong) 長期來看究竟具有怎樣的發展潛力，並不完全、甚至並不主要取決(jue) 於(yu) 其自身所具有的資源環境承載力，而主要取決(jue) 於(yu) 其在更大範圍內(nei) 動員和利用社會(hui) 資源的能力。那麽(me) ，根據一個(ge) 地區當前的資源環境承載力，如何對其今後的發展前景做出判斷？有這些疑慮和爭(zheng) 論，說明主體(ti) 功能區作為(wei) 一種新的區域戰略和思路，不僅(jin) 有許多理論問題需要深化思考，還有許多現實政策問題需要進一步研究。

3.諸多區域性戰略和政策

主要包括兩(liang) 個(ge) 重要方麵。一是根據深化改革、擴大開放及促進重點區域發展的需要，設立綜合配套改革試驗區，並製定相應的支持性政策。先後設立的綜合配套改革試驗區包括上海浦東(dong) 新區綜合配套改革試驗區（2004）、天津濱海新區綜合配套改革試驗區（2006）、成渝統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革試驗區（2007）以及武漢和長株潭兩(liang) 型社會(hui) 建設綜合配套改革試驗區（2007）等。二是根據特殊問題區域或功能區域製定的區域政策，比如針對貧困地區、貧困人口的專(zhuan) 項扶貧政策、針對資源枯竭型地區和城市的政策，以及針對生態功能區、糧食主產(chan) 區的特殊支持政策等等。

（二）黨(dang) 的十八大之後：區域協調發展戰略的完善、拓展、加強與(yu) 深化

如上所述，經過前期非均衡發展和後期協調發展戰略的相繼實施，到2013年黨(dang) 的十八大之前，逐步形成了一個(ge) 關(guan) 於(yu) 區域協調發展比較完整的戰略和政策體(ti) 係。這個(ge) 體(ti) 係主要包括3個(ge) 方麵：一是四大區域板塊戰略，也稱為(wei) 區域協調發展總體(ti) 戰略。二是主體(ti) 功能區規劃管控製度，包括全國主體(ti) 功能區規劃和省級主體(ti) 功能區規劃。三是在前兩(liang) 大戰略基礎上逐步形成的針對一些更加具體(ti) 的特殊功能區域或特殊問題區域采取的戰略對策，比如經濟特區、綜合改革試驗區、自由貿易試驗區，以及老少邊窮地區、生態脆弱地區、資源枯竭型地區等等。這樣就形成了一個(ge) 比較完整的區域協調發展戰略政策框架。

黨(dang) 的十八大以後，在繼續堅持前期重大區域戰略政策的同時，為(wei) 適應經濟發展階段轉換和經濟結構轉型升級的大背景，中央又先後提出了一係列促進區域協調發展的戰略和政策，這些政策總體(ti) 來看並不是對已有的區域發展總體(ti) 戰略的否定或替代，而是在繼續堅持區域發展總體(ti) 戰略的前提下對區域發展總體(ti) 戰略的完善、拓展和深化。

具體(ti) 來講，主要包括以下幾個(ge) 方麵。

1.對區域協調發展總體(ti) 戰略的優(you) 化與(yu) 完善

2010年之後，特別是黨(dang) 的十八大以後，根據發展階段變化和落實新發展理念的需要，黨(dang) 中央國務院又先後針對西部大開發戰略、促進中部崛起戰略和振興(xing) 東(dong) 北戰略出台了新的意見和規劃，提出了新的目標要求和支持性政策舉(ju) 措。

2.對區域協調發展總體(ti) 戰略的拓展

過去的區域戰略，主要是就國內(nei) 各區域板塊的發展而言的，而沒有將國內(nei) 各區域板塊的發展問題，放在國家總體(ti) 開放戰略背景下統籌考慮，也沒有能夠從(cong) 國家總體(ti) 的擴大對外開放與(yu) 深化合作的角度，對國內(nei) 各區域板塊的開放合作問題提出要求或做出規劃。而“一帶一路”倡議，正是將新時期進一步深化對外開放與(yu) 加強對外合作的要求，與(yu) 國內(nei) 各區域板塊的發展戰略相對接，從(cong) 而既能夠更好地實現各區域板塊的發展，又能夠將國家總體(ti) 開放戰略落到實處。根據2015年3月中國政府發布的《推動共建絲(si) 綢之路經濟帶和21世紀海上絲(si) 綢之路的願景與(yu) 行動》，推進“一帶一路”建設，中國將充分發揮國內(nei) 各地區比較優(you) 勢，實行更加積極主動的開放戰略，加強東(dong) 中西互動合作，全麵提升開放型經濟水平。據此，《願景與(yu) 行動》分西北地區、東(dong) 北地區、西南地區、沿海和港澳台地區、內(nei) 陸地區五大區域板塊，分別明確了各自重點的功能定位和發展方向。

3.對區域協調發展總體(ti) 戰略的深化與(yu) 加強

主要是解決(jue) 跨區域協調或協同發展問題，包括上麵提到的京津冀協同發展政策、長江經濟帶發展政策、粵港澳大灣區建設政策、長三角一體(ti) 化政策、黃河流域生態保護與(yu) 高質量發展政策，以及成渝雙城經濟圈、中原城市群、長江中遊城市群、關(guan) 中平原城市群等重要跨行政區域的城市群發展政策等。

（三）區域協調發展戰略的實施效果及對區域發展格局的影響

整體(ti) 來看，在21世紀的前二十年裏，中國的區域協調發展戰略取得了顯著的成效，在繼續保持總體(ti) 經濟快速增長、經濟發展水平持續大幅提升的同時，區域發展的格局也出現了一些積極的變化，最為(wei) 突出的是區域差距總體(ti) 來看呈現持續縮小的態勢。

1.總體(ti) 經濟繼續快速增長

從(cong) 2001年到2020年這20年間，中國經濟年均增速達到8.7%，人均GDP從(cong) 7942元增長到72000元，超過10000美元，接近高收入國家門坎，增長了將近10倍，經濟總量穩居世界第二。

2.區域差距有所縮小

一是從(cong) 四大區域板塊發展格局來看，發展差距有所縮小。

從(cong) 四大區域板塊經濟規模占全國的比重來看，前20年，隻有東(dong) 部地區是上升的，其他地區都是下降的。而後20年，東(dong) 部地區比重呈現下降，而中部地區和西部地區呈現上升。值得特別關(guan) 注的是東(dong) 北地區經濟占全國比重持續和較大幅度下降的現象，說明東(dong) 北地區發展已經成為(wei) 現階段促進區域協調發展麵臨(lin) 的比較突出的一個(ge) 問題。

東(dong) 部地區人均GDP與(yu) 其他地區的比值，前20年都在提高，說明發展差距在拉大；而後20年，除東(dong) 北地區外，中部地區和西部地區的比值在下降，與(yu) 東(dong) 部地區發展差距呈現縮小的趨勢。

二是從(cong) 省級行政區域綜合來看，發展差距也逐漸縮小。

全國31個(ge) 省級行政區域人均GDP加權變異係數從(cong) 2000年的0.554縮小至2010年0.447，2021年進一步縮小至0.374。人均GDP加權基尼係數從(cong) 2000年的0.26，縮小至2010年0.23，2021年進一步縮小至0.195。人均GDP最大值與(yu) 最小值的倍數從(cong) 2000年的11倍，縮小至2010年的6.2倍，2021年進一步縮小至4.5倍。盡管其中有快有慢，甚至偶有反複，但總體(ti) 來講，差距在縮小，說明後20年來促進區域協調發展的政策在縮小和控製區域差距方麵，總體(ti) 來看是比較有效的。

3.經濟重心移向西南

經濟重心移向西南的情況說明，相對於(yu) 南部，北部特別是東(dong) 北發展相對較慢，相對於(yu) 東(dong) 部沿海地區，西部地區，尤其是西南的雲(yun) 南、貴州、四川發展在一個(ge) 時期內(nei) 相對加快。盡管如此，由於(yu) 曆史條件、自然條件及政策條件等方麵的原因，東(dong) 部沿海地區總體(ti) 上在相當長的時間內(nei) 仍會(hui) 保持領先的優(you) 勢地位，縮小發展差距的任務依然任重道遠。

五、麵向未來促進區域協調發展需要深入思考和正確把握的幾個(ge) 問題

從(cong) 前文的分析可以看出，在過去40多年的發展中，基本上前20年采取的是非平衡的發展戰略，集中力量鼓勵和支持東(dong) 部沿海地區加快發展，以此引領和帶動其他地區發展，而後20年則更多強調平衡或協調發展戰略，注重在整體(ti) 發展中縮小區域差距。總體(ti) 來看，雖然戰略重點不同，但都是與(yu) 發展階段及其主要任務相適應的，也都取得了很大的成功，從(cong) 而構成了過去40年中國發展成功經驗的重要組成部分。但是，過去的適應並不代表今後適應，過去的成功也不能保證今後的成功。正如習(xi) 近平總書(shu) 記所說，要麵向第二個(ge) 百年奮鬥目標，要做一些戰略思考。

（一）如何認識和評判我國當前的區域差距狀況？

如何看待和評判當前的區域差距水平，涉及到今後一個(ge) 時期的區域政策取向。對此可以從(cong) 兩(liang) 個(ge) 角度加以分析和評判。

一是，從(cong) 國際比較來看，在同等發展水平上，我國當前的差距是比較高的。如上所述，2021年我國各省區人均GDP加權變異係數為(wei) 0.374，雖然與(yu) 2000年的0.554相比下降了0.180個(ge) 百分點，下降幅度不小，但與(yu) 處在相似發展水平的其他國家相比，還是偏高的。如圖3所示，2021年我國人均GDP為(wei) 15225國際元，而美國1969年人均GDP為(wei) 15179國際元時該指數為(wei) 0.20，英國1991年人均GDP為(wei) 16136國際元時該數據為(wei) 0.113，德國1985年人均GDP為(wei) 15140國際元時該指數為(wei) 0.173，法國1981年人均GDP為(wei) 15106國際元時該指數為(wei) 0.117。

二是，從(cong) 曆史演變過程來看，近年來區域差距縮小的趨勢減弱，甚至呈現停滯不前情況。如果我們(men) 把本世紀以來的21年化分成兩(liang) 個(ge) 階段，即前15年和後6年，那麽(me) 前15年區域差距縮小的趨勢是比明顯的，而後6年不僅(jin) 變化甚微，省域之間人均GDP最大與(yu) 最小值之比甚至有所擴大。

值得指出的是，我們(men) 衡量的，還隻是省際差距，實際上省內(nei) 差距也是很大的，甚至比省際差距更加突出。另外，這裏比較的還隻是人均GDP這個(ge) 麵上的數據，如果考慮到各種隱形福利，可能差距也會(hui) 更大。這種情況不僅(jin) 與(yu) 我國發展階段不相適應，與(yu) 我國共享發展的理念不相適應，也與(yu) 我們(men) 實現第二步現代化目標不相適應。所以，繼續努力縮小區域發展差距，仍然是今後一個(ge) 時期麵臨(lin) 的重要任務。

（二）如何把握今後一個(ge) 時期我國區域政策的基本取向？

既然差距問題依然突出，是不是今後區域政策基本取向上應當把縮小差距作為(wei) 優(you) 先任務呢？我認為(wei) 可能也不是的。我國發展雖然成就巨大，但人均水平仍然不高，發展任務依然十分艱巨，繼續做大蛋糕依然是我們(men) 麵臨(lin) 的主要任務。因此，區域政策還是要兼顧好公平與(yu) 效率，在區域協調發展總體(ti) 框架之下，妥善處理好縮小差距與(yu) 做大蛋糕的關(guan) 係。要繼續著眼於(yu) 通過發展解決(jue) 問題，盡可能多地采取那些既有利於(yu) 縮小差距又有利於(yu) 加快發展的政策舉(ju) 措。

區域政策工具中，雖然促進效率的政策與(yu) 促進公平的政策往往會(hui) 產(chan) 生矛盾，但大多數政策，如果處理得當，是可以兼顧效率與(yu) 公平的。比如，就以統一市場建設這一最基礎製度來看，如果能夠很好打破妨礙要素流動的各種壁壘，促進要素充分流動並按照市場規律優(you) 化配置，是既可以促進欠發達地區特色優(you) 勢產(chan) 業(ye) 發展，又有利於(yu) 減少欠發達地區人口壓力，提升其人均發展水平的。再比如，促進欠發達地區特色優(you) 勢產(chan) 業(ye) 發展的政策，既有利於(yu) 促進公平，又有利於(yu) 充分發揮各地發展潛力、推動形成優(you) 勢互補發展格局、促進高質量發展。即使福利性最強的基本公共服務均等化政策，也是既有利於(yu) 促進發展成果共享，同時也有利於(yu) 提高欠發達地區人力資本素質、優(you) 化營商環境，從(cong) 而增強發展後勁，提高發展質量。所以，問題的關(guan) 鍵，不是采取什麽(me) 政策，而是以什麽(me) 方式實施這些政策，從(cong) 而使其能夠更好兼顧效率和公平的要求。

（三）如何把握區域經濟格局優(you) 化的方向？

習(xi) 近平總書(shu) 記關(guan) 於(yu) 區域協調發展的重要講話非常強調要尊重客觀規律，他說，產(chan) 業(ye) 和人口向優(you) 勢區域集中，形成以城市群為(wei) 主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體(ti) 效率提升，這是經濟規律。要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決(jue) 定性作用，促進各類生產(chan) 要素自由流動並向優(you) 勢地區集中，提高資源配置效率。的確，區域發展中最顯著的規律，就是要素流動、經濟集聚、發展極化和分化。那麽(me) ，區域政策應當如何把握和處理好由客觀規律所決(jue) 定的這種集聚發展與(yu) 共同富裕目標所要求的平衡發展的關(guan) 係呢？

在我國國情條件下，關(guan) 鍵是處理好小集聚與(yu) 大平衡的關(guan) 係。所謂小集聚，就是在小的區域空間上，要促進要素集聚流動，大力促進形成城市群、都市圈、經濟區等網絡型空間結構。而在全國範圍的大的區域空間上，則要盡可能促進平衡發展，充分發揮各地發展潛力。客觀上，我國地域廣闊，各地差別大，各自有各自的優(you) 勢。而且，隨著發展階段和技術水平的變化，不同區域又會(hui) 形成一些新的發展條件和優(you) 勢。因此，從(cong) 區域政策來講，一方麵，要通過進一步完善統一市場，充分發揮市場在優(you) 化資源空間配置中的決(jue) 定性作用，而另一方麵，要從(cong) 體(ti) 製、政策和基礎設施等方麵，為(wei) 落後地區的特色產(chan) 業(ye) 發展創造更加公平和更為(wei) 有利的條件。

（四）如何把握和處理好經濟流動與(yu) 人員流動的關(guan) 係？

什麽(me) 是發展的不平衡？怎樣的發展才算平衡？看似簡單，實則不簡單。盡管各地都有各地的發展條件和優(you) 勢，但畢竟每個(ge) 地方的國土麵積、人口規模、資源稟賦、區位條件、發展基礎等存在很大不同。無論是從(cong) 省域之間，還是一個(ge) 省域內(nei) 部的地市之間，追求經濟總規模的平衡都是不現實的，更加理性的追求，是人均發展水平，即人均GDP的大體(ti) 平衡。而人均水平差距的縮小，既可以通過做大落後地區經濟總量來實現，也可以通過減少其人口規模來實現。所以，創造有利條件，促進人口從(cong) 落後地區向發達地區、從(cong) 農(nong) 村地區向城市地區的流動，也是縮小差距的重要途徑。

（五）如何把握和處理好發展均衡與(yu) 公共服務均衡的關(guan) 係？

盡管促進發展水平即人均GDP水平的平衡比起追求經濟規模總量的平衡要合理一些，容易一些，但受各種主客觀條件的限製，要真正實現有效平衡也是不易的。客觀來看，即使在區域發展平衡性比較好的一些發達國家，區域發展水平的差距也是長期存在的。雖然通過保障流動的自由與(yu) 方便，可以減輕區域差距的影響，但流動不會(hui) 是所有人的選項。所以，作為(wei) 區域公平的兜底政策，應當是追求基本公共服務的均等化。就是不論身處何地，不論收入水平如何，隻要是中華人民共和國公民，都能享受到政府基本公共服務的陽光普照。當然，基本公共服務的範圍，可以根據發展水平靈活調整。另外，基本公共服務的貨幣支出標準，應當根據物價(jia) 水平進行調整，以保障不同地區居民所享受到的服務水平大體(ti) 平衡。同時，要大力運用現代信息技術促進基本公共服務均等化水平。

六、區域政策的改進方向

回顧和總結改革開放40年來區域發展格局的演變過程，應當說，區域戰略和政策在促進各地發揮自身優(you) 勢、加快區域經濟發展方麵是相當有效的。從(cong) 深入貫徹落實五大發展理念的要求來看，根據上麵的思考與(yu) 分析，今後區域政策的優(you) 化與(yu) 改進，應當著重從(cong) 以下4個(ge) 方麵努力。

一是要繼續加強全國統一市場建設，促進要素流動。這是實現區域協調發展最基本、最重要的政策。現階段，打破要素流動的障礙，資本要素問題不是很大，雖然也常常有限製，但更多的是各地在爭(zheng) 投資搶項目方麵出現的無序競爭(zheng) 。商品要素方麵，問題相對較大一些，主要是各地不時出現的或明或暗的保護主義(yi) 傾(qing) 向。問題最大的是人口流動問題，是要勞動力而不要人的問題，從(cong) 而導致經濟分布與(yu) 人口分布的失衡，導致不公平。因此，現階段統一市場建設政策的核心和重點，是努力消除勞動力和人口自由流動的體(ti) 製和政策障礙。要從(cong) 法律上明令禁止地方政府、特別是大中型城市政府出台限製人口流動、歧視性就業(ye) 和有損公平競爭(zheng) 環境的法規。對近年來各地政府采取的限製和妨礙要素和人口正常流動、違反公平競爭(zheng) 原則的地方性政策要進行必要的清理。同時，聯動改革戶籍製度和社會(hui) 保障製度。社會(hui) 保障獲取資格，以及勞動力市場準入資格，要與(yu) 戶籍製度脫鉤，促進人口自由遷徙。

二是要進一步促進區域間基本公共服務的均等化。黨(dang) 中央一直高度重視基本公共服務均等化工作，並為(wei) 此做出了不懈努力，取得了顯著的成效。但從(cong) 目前的實際情況來看，我國城鄉(xiang) 、區域間基本公共服務水平差異較大問題仍然比較突出，均等化任務依然十分艱巨。例如在教育領域，2019年各地人均教育財政支出差距依然很大，除西藏外，最高的北京為(wei) 4740元，最低的遼寧為(wei) 1502元，最高是最低的3.16倍。在醫療衛生領域，2019年全國城鄉(xiang) 每千人口衛生技術人員數分別為(wei) 11.1人、5.0人，城市是農(nong) 村的2.2倍；分地區看，最高的北京為(wei) 12.6人，最低的安徽、江西僅(jin) 5.7人，差距也達到2.2倍。除城鄉(xiang) 、區域差距外，以戶籍作為(wei) 社會(hui) 救助、住房保障等基本公共服務享有條件的製度安排仍未徹底打破，大量的流動人口難以同等享有基本公共服務。“十四五建議”提出，到2025年，基本公共服務均等化水平要明顯提高、到2035年基本公共服務要實現均等化。目標十分宏偉(wei) ，實現起來需要付出巨大努力。通過分析不難發現，我國基本公共服務的城鄉(xiang) 、區域差距較大，主要是由我國基本公共服務的籌資體(ti) 製造成的。我國基本公共服務支出責任大都采取中央地方共擔、主要由省級及以下政府承擔的模式，而且長期以來省以下政府支出占大頭。近年來中央政府投入逐步加大，但目前全國教育、衛生財政支出中，考慮到轉移支付後，中央政府的支出比重仍然隻有20%左右。由於(yu) 各地發展水平和財力水平存在較大差異，不僅(jin) 導致基本公共服務實際支出水平的較大差異，而且，為(wei) 了保證基本的支出責任，往往造成不同區域企業(ye) 實際繳費水平的差異，從(cong) 而使得發展水平較低的地區在招商引資和發展競爭(zheng) 中反而處於(yu) 不利地位。因此，推進基本公共服務均等化，關(guan) 鍵是要在支出責任和財力保障方麵進一步統籌和優(you) 化。

三是要進一步加大對中西部地區基礎設施尤其是交通、水利等基礎設施的投資支持力度。加大對發展滯後地區尤其是中西部地區基礎設施投資支持，既是提高發展的公平性，讓廣大中西部地區共享發展成果、改善中西部地區人民群眾(zhong) 生活質量的需要，也是提高效率，便利要素跨地區流動、便利中西部地區特色產(chan) 品和資源對接大市場，提升中西部地區內(nei) 在發展活力的需要。

改革開放以來，隨著我國發展水平的提升，特別是西部大開發等區域發展戰略的實施，國家對中西部地區基礎設施投資保持了持續較強的支持力度，中西部地區交通等基礎設施狀況得到顯著提升，發展的成就是巨大的。同時，與(yu) 人民群眾(zhong) 的期待相比，與(yu) 促進區域協調發展、高質量發展的需求相比，提升和改善空間仍然巨大。客觀地看，通過這些年的建設尤其是脫貧攻堅，通硬化公路的問題基本上都得到解決(jue) ，沒有解決(jue) 的主要是一些地級城市通高鐵和一些縣級區域通高速的問題。當然，考慮到自然條件和人口規模狀況，中西部地區基礎設施按地均、人均或人地均指標衡量，未必要達到與(yu) 東(dong) 部地區相同的水平，但也要麵向現代化目標，對標共同富裕的要求，在充分考慮未來中西部地區城鎮化和人口集聚態勢之後，科學預判中西部地區人口的長期分布格局，並對人口相對聚集的中西部地區的基礎設施做出合理規劃並予以保障。

四是進一步突出和加大對各類問題區域的支持。促進區域協調發展，最需要處理好政府與(yu) 市場的關(guan) 係，錦上添花、培育增長極的事情可以做，雪中送炭、增強欠發達地區發展能力的事情更要做。我國幅員遼闊，內(nei) 部情況千差萬(wan) 別，加上不同發展階段主導產(chan) 業(ye) 更替和要素特別是人口的流動，在不同的時期會(hui) 出現不同類型的問題區域，包括資源枯竭型地區、老工業(ye) 基地（鏽帶地區）、深度貧困地區、生態脆弱地區等。這些問題區域有的在以往發展過程中為(wei) 國家做出重大貢獻，有的是服從(cong) 國家生態環境保護大局而被禁止或限製開發。促進問題區域發展，顯然是提高發展公平性的內(nei) 在需要。同時也要認識到，對於(yu) 一些問題區域而言，通過一定時期內(nei) 的幫扶、導入新的要素，它們(men) 是可以重振內(nei) 在發展活力的，因而也是提升效率、做大蛋糕的內(nei) 在需要。

同時，要繼續促進欠發達地區發展，充分發揮其優(you) 勢和潛力。重點是針對發展差距的長期存在所形成的、中西部欠發達地區相對於(yu) 沿海發達地區的後發劣勢，通過有力的政策和投資支持，減小欠發達地區在營商環境、吸引投資和發展特色產(chan) 業(ye) 方麵的競爭(zheng) 劣勢，為(wei) 特色優(you) 勢產(chan) 業(ye) 的發展創造更好的條件。這樣做也是對過去傾(qing) 斜扶持政策的一個(ge) 補償(chang) ，既有利於(yu) 提高效率，也有利於(yu) 促進公平。